中国金融：最成功的改革与最不成功的改革

王松奇

金融改革通常有三类内容：（1）机构体系完善，（2）市场体系建设，（3）监管调控体系修正。回顾几十年中国金融走过的道路，我们基本都是在以上三个方面不断探索，勇闯新路并积累了大量的改革发展经验教训。从1984年到现在，中国大大小小的金融改革动作成百上千，在浩繁的历史资料中，我这里只想从“最成功”和“最不成功”这样的视角抽取两个案例进行一下粗略的分析。

在改革开放40年中，中国创造了世界经济发展史上的一大奇迹，中国的金融体系是银行主导型金融体系，因此作为最关键的宏观相关部门——银行，在创造中国经济神话中的作用自然就举足轻重。宏观经济好，银行部门肯定好，银行部门如果问题严重，实体经济的发展也必定会受到拖累。世界经济发展史业已证明，一个经济体若想获得长期稳定的中高速经济成长，拥有一个强健有力的金融体系特别是银行部门保障对实体经济充裕的信贷支持是不可或缺的首要条件。由此我们可以肯定地说，商业银行改革特别是四大国有银行的改革是中国金融改革改革繁多动作中“最成功”的改革。

那么，三十多年的金融发展历史中，又有哪一项改革动作可以被视作“最不成功”的改革呢？很多赔了钱的股民首先会想到股票市场，还有很多投资上当受骗的人会想到互联网金融。我个人认为，无论是股票市场还是互联网金融，这两大类金融活动无论过去、现在还是将来都有巨大的发展空间，它们本身的作用是中性的，就看微观市场主体如何对其进行利用和参与。倒是有一项金融改革，其设计初衷由于客观条件的变化而无法达到目的，甚至大多数内部人士和研究者都认为是弊大于利，直率地说就是中央银行的大区行改革，可以被认为是“最不成功”的改革。

下面我们就说一说上述两个改革何以被冠为“最成功”和“最不成功”金融改革的理由。

1996年，工农中建四大国有银行的不良贷款率为20.4%，其中， 逾期贷款占1 1 . 4 % ， 呆滞贷款占7 . 7 % ， 呆账贷款占1.3%，当时还没有采用严格标准的国际会计准则，实际的不良贷款数额应该更高。也就是，从理论上讲，中国的四大国有银行在亚洲金融危机前已陷入技术破产境地。1997年年底，中央召开金融工作会议，确定了化解金融风险的四大措施：（1）财政发行2700亿元特别国债，补充国有银行资本金;（2）实行贷款质量五级分类，以摸清国有银行不良资产底数;（3）成立四大资产管理公司，1999年和2000年共剥离国有银行不良资产1.4万亿元;（4）成立金融党工委，建立国有银行系统党委，屏蔽地方政府对国有银行的不当干预。当年由朱镕基主导的这四大金融改革动作稍稍缓解了亚洲金融危机所造成的系统金融风险威胁，但还没有从根本上解决中国银行体系特别是四大国有银行由于体制原因所造成的沉重不良资产包袱、资本缺口及内部各种结构性问题。据姜建清同志在一篇文章中披露，在1999年对四大行1.4万亿不良进行剥离后，到2002年年底，四大行按照“一逾两呆”分类不良贷款为1.7万亿元，不良率为21.4%，按五级分类不良贷款为2.07万亿元，不良率为26.12%（其中，工行为26.01%、农行为36.65%、中行为25.56%、建行为15.28%）。

2001年中国加入世贸组织，“狼来了”成为理论界和实务界的普遍担忧，我当年写的一篇文章《加入WTO给中国金融业带来了什么》曾被《新华文摘》转载，当时，大家达成的共识是：只有加快银行业改革走股改上市的道路才能从根本上解决规范公司治理和持续的资本补充问题，这也成为2002年2月召开的第二次全国金融工作会议的基本精神。国有独资商业银行综合性改革的具体路径是什么？在2002年和2003年分别出现过两个改革方案，一个是2002年戴相龙担任央行行长时牵头设计的《国有独资商业银行综合改革方案（征求意见稿）》，该方案的核心是如何处置四大行不良资产问题。在当时的背景下，由财政拨补资金的老路走不通，靠银行自身消化可能要耗时10～20年，可不可能通过向四家资产管理公司发债的方式剥离不良，考虑到这种做法可能造成的财政赤字压力，因而该方案不得不束之高阁。2003年5月，接任戴相龙的新任央行行长周小川向国务院汇报了第二套国有独资商业银行综改方案，该方案的亮点是想出了处理四大行不良資产和增补资本金的钱从哪里来的问题，即动用国家外汇储备。这个想法有石破天惊的效果，一经提出便引发了很多争议，我记得当时我的老朋友蔡重直和王巍搞了一次二人对话，对动用外汇储备给四大行填窟窿的想法提出质疑，他们的核心观点是：外汇储备是用人民币换来的，在它变成储备躺在那里，与之交换的人民币已投入了流通，如果在国内进行二次使用等于是重新发行了等额的货币，肯定会对经济造成通货膨胀威胁。2003年12月16日，国务院批准设立中央汇金投资有限公司，分期向中行和建行注资225亿美元。我的博士同学谢平是汇金公司的第一任总裁，谢平既是出色的学者又亲手推动国有独资商业银行财务重组改制上市的实践。这些年来，我们常常听到国有独资商业银行引入境外战略投资者时引来的“国有资产贱卖”的批评声音。这件事在一次同学聚会的饭桌上，谢平随意说出了一个不为人知的真相，他说，中行建行在引入战略投资者时首先想到的都是国内的大型国企，他在谈判买入价格时，这些国内公司都一口咬定，只能一元一股，你如果说一元零一分，加一分钱，他们就干脆不入股了。所以迫不得已才大量引入境外的战略投资者，人家的出价比我们自己人要高得多。这种“国有资产贱卖论”出现于引进境外投资战投之时，更流行于几大行成功上市特别是全球金融危机时期，大量的境外战略投资者抛售所持几大行股票赚得钵满盆满之后。但谢平披露的情况说明，我们的大国企和境外投资者在入股几大行这件事儿上，投资眼光的差距已高下立判，“国有资产贱卖论”可以休矣。姜建清同志在一篇文章里曾算了一笔账：工农中建四行的财务贡献是国家财务投入的2.66倍，这是对比股改前后的两次剥离、汇金注资与股改上市后所创造的净利润、为国家上缴的所得税和营业税等利税总额所得到的统计结果。

四大国有独资商业银行改革是中国金融改革中最耀眼最漂亮的一个改革动作，在世界金融发展史上将来也会成为一个经典教科书式案例。

中国人民银行的大区行制改革早在1990年代初期即出现过相关动议，1993年6月担任国务院副总理的朱镕基亲自兼任央行行长，1994年8月，朱在北戴河召开的人行分行长座谈会上讲：“说要跨行政区设置人民银行分行，我给大家交个底，人民银行跨行政区设分行，是一个肯定了的方向。但是怎么设置还没有研究，无论怎样设置都得考虑中国的具体情况。”那么，为什么理论界和实务界在当时都有很多人支持中国人民银行大区分行制这种改革想法呢？这与当时的历史条件有关系。

据说，李鹏在当总理时有一次谈话说：我是搞电力出身，发电站在运行时对发电机组拉个电闸就可以控制发电量，我当了总理，这个经济增长速度怎么老是控制不住呢？可见在1990年代除个别年份外，宏观调控的主题大多都是防止经济过热问题。那么，为什么经济总是易热难冷？经济学家分析，原因就是地方政府总是怀有难遏止的扩张冲动。扩张靠投资靠信贷，获取这些金融支持主要靠银行。在当年人民银行按行政区划设置的背景下，地方党政首脑常常采取给人民银行分行行长施加压力通过人民银行对其他商业银行再施加影响的手段达到获取金融支持的目的，这种现象很普遍。当年理论界在探讨防止经济过热时自然而然地会想到美国的央行由1 2个储备银行和2 5个储备银行分行构成这个现实，而美国也历来是中国对外开放走市场经济之路的一个重要学习借鉴对象。所以人民银行大区行制思路的逻辑是：经济过热源于地方扩张冲动，地方扩张冲动源于足量的金融支持，足量的金融支持是由于地方党政对按行政区划设置的央行分行行长施压的结果，具有监管职能的央行分支机构领导常常站到地方立场上同中央政府中央政策成为“对立”力量。正是从这样的逻辑思考链条出发，我们最后还是下决心学美国，撤掉了原来按行政区划设置的央行分行，于1998年11月至12月，9家跨省分行相继挂牌成立。央行大区行制的设立到现在正好是20年时间，为什么我把它称作是近几十年“最不成功”的金融改革呢？

首先，2003年4月28日，中国银监会正式挂牌成立，中国人民银行原来对商业银行、信托、财务公司等金融机构的监管职能被剥离，自此，央行的地方机构无论是九大区行还是300多个中心支行，它们对对方银行类金融机构的监管威慑力已大不如从前，央行机构在反洗钱，支付清算和外汇管理的监管影响与原来的全部监管权力相比已缩水许多。因此，即使地方政府仍有扩张冲动仍有可能使用“现场办公会”“资金调度会”的老办法，它也不必再找央行的分支机构了。也就是说央行分支机构的设置形式是按行政区划还是跨区域设，都与经济的扩缩关系不大。

其次， 中国经济自2 0 1 2 年以来就进入了所谓的“ 新常态”，一进入新常态，经济调控的主题就从原来的防止过热变成了避免低迷，也就是说我前面所分析的原来的那种学美国跨区设央行分行的逻辑链条全断了，前提都没了。而且，我们看到自2008年年底中央推出4万亿刺激计划后，中国的国企预算软约束已转变为地方政府负债的预算软约束，而2008年距1998年正好10年，现在距2008年又恰好10年，这20年我们看一看地方政府无论是投资冲动还是借债冲动，冲动劲头无丝毫变化，而地方政府的行为模式与中央银行的分支机构设置方式有半毛钱关系吗？

第三，一项改革动作的成功与否，评判标准只能用改革后的成效来检验。央行分支机构改为大区行制后，从整体上说人民银行的央行权威、政策传递包括央行的剩余监管权力都未能发生明显变化，当然，央行总行与“三会”的关系地位也未发生些许改变，问题在于九大区行外地300多个中心支行特别是那些行政级别定为副厅的省会中支在地方经济发展中的影响力明显下降，地方政府召集会议，这些地区的中支行长座次排位靠下，让人感到相当失落。实际上，1998年大区行制推行以来，对央行自身来说，无论政策制定，监管服务都未因新的分支机构设置方式改变而有多大改进，倒是内部层次变得冗繁无味，很多年前在机场偶遇一个身为中支副行长的朋友，他同我发牢骚说，现在央行的内部层级大概有19个，你说烦不烦人。这位朋友说的情况是否准确我无从验证，但现在央行的大多分支机构工作人员的积极性与1 9 9 8年前比明显下降却是事实。我个人认为，改回原来的省分行制按行政區划设置机构简明清晰又符合中国国情，至于改回去带来的干部职数问题、利益调整问题、县支行去留的问题等等可以用心设计方案一并解决。历史上央行行长不少人有政治家基因，而易纲行长是学者出身，没有包袱没有框框，如果能在任期内将我称之为“最不成功”的金融改革——央行大区行改革再给改回去，这也许也会成为央行发展史上一个里程碑式的贡献。