基于契约合作的社区居家养老模式探析——以福州市鼓楼区为例

林 萍

（闽江师范高等专科学校马克思主义学院 福建 福州 350108）

随着人民生活水平的提高，中国人口平均寿命在不断延长，推动中国老年人口持续增加，使中国社会逐步进入深度老龄化阶段。人口老龄化问题的加剧给正在转型发展的中国社会带来巨大的压力和挑战，养老问题成为人们日益关注的焦点问题。近年来，福州市鼓楼区作为福建省的省会城市的“首善”之区，结合自身的区域特点和资源优势，坚持共享发展，积极探索新型的养老公共服务供给方式，全面推进居家养老，提高公共服务共建能力和共享水平，实现“老有所养，老有所乐”，大大提升了人民的获得感和幸福感。本文以鼓楼区社区居家养老为例，从契约理论角度出发，分析和探讨地方政府转变公共服务供给方式，社区居家养老契约合作模式。

一、我国养老的现状和居家养老的出现

家庭养老在我国传统的养老制度中占着重要地位。但是随着社会经济快速发展、现代人口结构的转变及人口老龄化加速发展，传统的家庭养老面临许多挑战。在我国机构养老最早是政府无偿为孤寡老人、无人赡养的老人提供养老的方式。随着社会发展，越来越多的老人被迫接受机构养老。机构养老逐步市场化，私营的养老机构逐步发展成为疗养院式的专业养老机构。

第一，纯老年户增多。改革开放近30年来，我国家庭规模日益缩小，改革开放前家庭户规模大约在4.4人左右，而2010年第六次全国人口普查时我国家庭户规模减少到3.10人。家庭规模缩小的同时，核心家庭一直呈上升趋势。核心家庭是指由一对夫妇及未婚子女（无论有无血缘关系）组成的家庭，通常称“小家庭”。家庭规模的缩小和核心家庭的增加导致老年户不断增多，这种居住方式的代际分离减少了家庭赡养功能，社会养老的需求不断增加。

第二，传统家庭养老功能的弱化。从1982年开始的计划生育政策，使得目前城市80后一代居民大多为独生子女，这样即使在三代人共居的条件下，“4-2-1”家庭结构的出现，使得青年夫妇在重视孩子的教育和成长问题的同时容易忽视了对年迈父母的照顾。加上社会竞争因素，使得很多青年人陷入角色冲突，即工作和亲情无法周全，这些都对老年父母的心理和实际生活产生了负面影响。

第三，家庭负担日益加重。中国老年人口预期寿命的延长，年龄结构日趋高龄化。根据国家统计局统计，2000年中国65岁及以上的人口占比是7.0%，2010年65岁及以上的人口占比为8.9%，到2015年65岁及以上的人口占比为10.5%；平均预期寿命已从2000年的71.40岁提高到2015年的76.34岁。老年人的身体健康状态随年龄增大而恶化，平均年龄越高，老人的健康状态越差，自理能力也越弱，养老费用的支出也越高，养老就越需要社会的帮助，这直接推动养老方式的变革。

综上所述，传统家庭养老在日益严重的人口老龄化条件下社会养老需求不断增加，而完全的社会养老在当前国情下既不符合中国“养儿防老”的传统思想诉求，国家财政也难以支撑。为解决养老问题，政府积极探索社会综合养老，居家养老模式则为典型的社会综合养老模式。

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。居家养老是家庭养老和社会化服务的有机结合。其基本内容是：劳务养老由社会承担，精神生活养老由家庭承担，物质方面养老由国家、社会和个人共同承担。这种模式能很好利用社区资源使老年人可以不离开家庭又无需占多家庭劳动力就近进行养老，降低养老成本。目前，居家养老已成为欧美等发达国家养老的主要方式，也被我国所采纳，并全面推广。2008年1月29日，全国老龄委办公厅、民政部等10部委发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。

二、契约理论及其在居家养老的应用

（一）契约理论概述

契约即双方或多方交易主体意愿一致而产生的合同或协议。契约理论最早萌芽于西方，14世纪，巴尔杜斯与巴尔多鲁创立了世俗契约理论，标志着契约理论的开端。1960年，科斯在《社会成本问题》一文中则首次明确使用了交易费用概念，并且对交易费用的内容作了进一步界定，他指出：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等。”科斯通过对交易费用与产权制度安排的分析了交易费用与产权制度安排之间的内在联系，指出在信息不完全条件下通过对产权制度的完善，制定双方共同执行的契约，可以有效降低交易成本，提高组织效率，达到优化资源配置的效果。继科斯在《企业的性质》一文中提出以管理者权威来协调交易与契约的执行之后，威廉姆森提出针对不同的交易应当选择不同的契约，并建立相应的治理结构。在对威廉姆森这一思想进行模型化的过程中，格罗斯曼和哈特等人逐步背离了交易费用理论开创了以强调“重新谈判”为重要特点的不完全契约理论。不完全契约理论因为市场信息不对称，个人有限理性，导致制度出现帕累托改进空间，因此，需要通过纵向一体化解决信息不对称问题，降低交易主体间的交易成本，提高组织效率。

（二）契约理论在居家养老模式中的运用

契约理论的核心在于如何在有限条件下通过制度设计（产权制度设计）降低交易成本，提高资源配置效率。机构养老是一种不完全契约，委托人通过契约将家庭养老义务委托给养老机构，向养老机构支付费用，这种行为是通过市场手段完成的。而市场主体间并未具备完全信息，如养老机构很难全面掌握委托方的养老需求，委托方也很难全面了解养老机构的资质、服务质量等方面的信息。随着社会发展，养老的功能逐步社会化，交易的主体发生了一些变化，政府成为主体之一。因此，市场交易模式势必发生变化。

政府的介入使家庭养老逐步演化为政府、家庭共同承担养老问题，社区居家养老将这种共同承担的服务进行制度化，家庭与政府联合契约化购买居家养老服务，并通过公开招投标的方式将养老服务外包。委托方和受委托方双方就居家养老服务的购买问题签订一定的合同，作为契约双方，由政府、家庭共同出资，基础服务由政府支付，个性服务由家庭自行承担，养老服务统一由养老服务机构负责提供及运作。因此，政府与居家养老机构之间的关系以下变成四种情况：独立关系竞争性合作、独立关系非竞争性合作、依赖关系竞争性合作、依赖关系非竞争性合作。在实践中，较少有依赖关系竞争性合作模式，因此，通常政府与养老机构合作模式有三种（如图）。独立性指的是政府与养老机构之间的产权所有关系独立，及养老机构为第三方服务，如果为非独立性则养老机构隶属政府。一般传统的养老院则为非独立性契约模式。为将养老业市场化，目前政府积极探索的则为独立性和依赖性，既完全的第三方或者指向性明显的第三方。依赖性第三方依托政府开展业务，虽然不存在所有权关系，但是其服务具有指向排他性，三种契约模式存在差异，在资金渠道方面也存在差别。在老年人口不够集中的区域，规模效应很难发挥，依赖性契约模式会较为普遍。在老年人口较为集中的区域则竞争性契约模式会较为广泛存在，具有较为激烈的市场竞争行为。

综上，居家养老模式要根据老年人口密度及其群体特征进行合理布局，在老年人口较为集中且经济能力较强、社区配套较好的城市，独立性竞争模式可以提高市场竞争，降低交易成本，推动组织效率的提高。而在老年人口相对分散区域非竞争性模式比较合适，可以有效提高服务质量，保证基本养老需求。

三、福州市鼓楼区契约化养老服务的实践探索

（一）完全契约下的居家养老模式

鼓楼区地处福建省会核心地区，下辖9街1镇，69个社区，人口近70万人，其中60岁以上老年人口达10.8万人，约占总人口的15.4%。国际上通常的看法认为，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。根据国际标准，福州市鼓楼区早已进入老龄社会。

近年来，鼓楼区政府顺应社会老龄化发展趋势需要，大胆创新，先行先试，按照“政府主导、社会参与、市场运作”的工作思路，积极探索契约式养老服务新模式，不断完善“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老服务体系。

1.居家契约养老。根据不同年龄段、不同需求，采取政府购买服务的方式，实现区政府提出的“精准覆盖、精细服务”的目标。为60岁以上的特殊困难老年人和80周岁以上老年人每人每年发放居家养老服务券2400—4800元和360元；为80和90周岁以上无工作单位老人每人每年发放1200元、2400元的高龄补贴，100周岁以上老人每人每年发放12000元营养费。这些老人凭着服务券可以在家里接受政府引进的社会组织服务。居家契约养老发挥家庭养老的主导作用，充分考虑到老人在家养老的意愿，政府给予一定程度的补贴，降低家庭养老的成本，使一些有富余劳动力的家庭劳动力可以得到充分利用，有效应用家庭资源，体现家庭养老的柔性，降低社区养老的压力。

2.社区契约养老。鼓楼区全区10街镇69个社区都建设有一定面积的社区养老站，根据各社区老年人口数量及情况合理安排场所，在每个社区配套1—2名的社区助老员，负责对接社区老人需求与社区养老组织。区政府将社区养老服务站场所委托给社会养老服务组织（免租金、免水电费），让其免费提供体育健身、康复训练、棋牌书画、休闲娱乐、养生讲座等各种服务，政府根据其服务项目付费（即：政府购买服务）。在此基础上，全区10街镇将已有的社区契约养老进一步拓展和深化，设立了社区日间照料养老站，由社会养老服务组织负责运营管理，设有一定床位，负责老人活动、午餐和午休。契约模式有社会养老组织与政府、老人签订合同，除了个人付餐费外，其余费用由政府支付。

3.社会保障契约养老。政府与保险公司签订契约，实行政府购买老年人意外伤害险和高龄困难老人应急救助基础服务，进一步推进养老服务普惠化，整体提高老年人及其家庭抗风险能力。

（二）存在问题

福州市鼓楼区充分发挥政府作用，完善市场信息，使养老契约服务供需双方信息对称，从而根据需求方的需求和供给方的条件制定不同的契约服务方案，同时政府通过补贴方式将经营成本外部化，提高组织效率。可以说，居家养老模式是一种将规模效应与个性需求完美结合的契约养老模式。但是这种契约养老模式缺乏制度规范和考评制度，也存在一些缺点，主要有以下三个方面：

1.社会养老组织较弱。福州养老行业刚刚兴起，专业养老组织数量少，服务人才短缺，难以满足老年人多样化、个性化的需求。目前，鼓楼区的社会组织只有金太阳、寿而康、海都、乐爱等寥寥几家，缺少竞争压力，影响契约服务质量。

2.政府的扶持契约服务政策有待完善。对老年人的养老普惠面、服务内容要进一步扩大，使更多的人群享受更为丰富的契约养老服务；对社会养老组织准入的门槛要进一步放宽，让社会养老组织达到一定的竞争数量。

3.第三方契约养老服务评价机构亟待发展。目前，鼓楼区养老服务机构少，第三方养老服务评价机构更少，完全依靠政府招投标方式进行服务外包，服务质量评估缺乏权威第三方机构评价，导致无法对服务对象、老年人需求、养老服务质量进行精准识别和准确评估。

（三）对策建议

1.加大契约服务人员业务技能培训。每年至少开展一次免费养老业务培训，并设立实训基地；与异地人社局共建，为当地农村富余劳动力开展养老护理员职业技能培训，并择优输送到鼓楼区养老护理中心就业；推行养老服务职业资格证书制度。实行养老护理员持证上岗制，完善职业技能等级与养老服务人员薪酬挂钩制。

2.抓紧出台契约服务鼓励政策。对孵化社会养老组织的机构在场所、租金和政府补贴方面，要给予重点倾斜和扶持，使其培育出更多的社会养老组织和专业人才；鼓励社会养老组织入住，在准入门槛、注册、登记、后期服务等方面，政府要有专人专班为其服务，提供政策支持。

3.建立健全契约服务评估机制。依托社区机构，研究制定服务对象需求评估标准，内容涵盖老年人自理能力评估、认识情况评估、家庭经济状况评估及养老需求评估等，实现政府与社会养老组织契约合作的精准实施；制定出台契约服务质量评估标准，通过回访服务对象和摸底社会评估等形式对社会养老组织的契约服务质量进行评估。

4.推进“互联网+”契约服务创新。整合养老资源信息，构建老年人信息数据库和养老服务质量监管模式，实现信息共享、服务质量公开、契约合作更加规范的模式创新。