甘肃省重点生态功能区农户生态补偿存在问题与对策建议——以通渭县为例

董小玲 周 伟

（西北政法大学政治与公共管理学院 陕西 西安 710122）

改革开放以来，我国经济快速增长、取得了举世瞩目的成就，但由此也带来了一系列生态环境问题，这反过来又在一定程度上制约了我国经济社会的可持续发展。莱斯特·R·布朗曾指出21世纪所面临的威胁是气候不稳定，水资源短缺，人口增长，饥馑和国家失能[1](P11)。为了更好地解决生态环境这一日益凸显的社会问题，促进经济、社会、环境协调可持续发展，推动生态文明和美丽中国建设。我国在“十一五”规划纲要中提出了制定和实施《全国主体功能区规划》，将不同的地域依据其地理特征进行了划分，协调区域发展差异，并尽最大限度发挥各自的优势，从而在一定程度上有利于维护生态平衡和保护生态环境[2]。

主体功能区将国土空间划分为开发类和保护类两大类地区，其中开发类包含优化开发区和重点开发区，保护类包含限制开发区和禁止开发区[3](P44、56)。甘肃省依据功能定位和开发方向，将限制开发区划分为“一带三区”的农产品主产区和“三屏四区”的重点生态功能区。生态功能区对生态良性发展具有积极作用，是国家为优化国土资源空间格局，推进生态文明制度建设所划定的重点区域[4]。然而进行生态建设势必会对当地农户的利益产生影响。因此对农户进行生态补偿就显得尤为必要。生态补偿是通过刺激损害行为的主体减少因其行为带来的外部不经济性，或刺激保护行为的主体增加因其行为带来的外部经济性[5]。通过生态补偿可以降低利益相关者的经济损失，有利于对生态建设的支持。通渭县位于甘肃省“三屏四区”当中的黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区，是甘肃省最为贫困、水土流失最为严重的县区之一，生态环境问题十分严峻，生态建设是首要任务。因此以该县为样本进行研究具有一定的代表性，对推进甘肃省重点生态功能区建设和生态环境保护与修复具有重要启示。

一、甘肃省重点生态功能区农户生态补偿的现状分析

通渭县地处甘肃省中部，地势呈西北高东南低，平均海拔1970.5米，现辖18个乡镇322个行政村10个社区，2016年末户籍人口44.1万人，其中农村户籍人口占总户籍人口的90.2%。近年来，在国家政策的大力支持及相关工作人员的带领下，通渭县种植了大量经济作物，如苹果、核桃、梨和花椒等，这些经济作物在维护生态平衡的同时，为当地农户带来了收入，从一定程度上达到了生态与经济的双赢。本次调研主要是对通渭县县城广场、鸡川镇和三铺乡的农户生态补偿情况展开了调查，根据简单随机抽样的原则，对当地100个农户进行了问卷调查，问卷有效回收率为97%。

（一）通渭县重点生态功能区的环境现状及保护措施

1.生态环境现状

近年来，通渭县年降水量380mm左右，年蒸发量1500mm以上，水土流失面积占总面积的99.7%，以干旱为主的自然灾害频繁。地表水资源为9542万立方米，地下水资源为1478万立方米。全县国土总面积436.5万亩，森林覆盖率7.75%，林木绿化率8.26%。全县森林生态效益补偿面积50.34 万亩，占比为 50.34：99.1。

通渭县林地面积约占全县国土总面积的22.71%，绿化工作依然需要继续进行；在林地面积中，未成林地面积占据了五分之一以上，植树造林工作依然有待加强；生态补偿面积也仅占林地面积的一半左右，生态补偿工作需要进一步完善。

2.生态环境保护措施

（1）政策宣传。近年来，通渭县一直秉持“生态立县”战略，对生态环境方面的宣传相当重视，宣传方式多样化，如深入企业督查、开展环保宣讲会、环保公益演出和发放环保手册等。多样化的宣传方式，能够吸引不同的群体，通过不同的表达形式，引起群众对生态环境的注意和重视。

（2）政策实施。为了加强重点生态功能区建设，通渭县确立了重点生态功能区产业准入负面清单，从一定程度上对污染产业加以限制，有效避免了污染企业对环境的破坏。同时严格落实了退耕还林政策，积极开展全民植树，进一步加强了对环境的保护，以往尘土满天飞扬的情况明显得到了缓解。

（3）项目建设。通渭县十分注重生态项目的建设：大力发展循环可再生能源，在风电开发方面取得了很大的成效；“千村美丽”示范村项目建设也取得了很大的进展，把乡村建设和生态联系在了一起；大力发展生态绿色养殖，把农业与生态结合在了一起；全力推进绿色长廊建设，道路绿化工作成效显著。与此同时，大力实施重点林业工程和城乡面山绿化，进一步保护了当地的生态环境。

（二）农户对生态补偿的意愿及认知调查

1.被调查者基本情况分析

为了了解通渭县农户生态补偿现状，笔者对当地农户的生态补偿认知情况进行了调查。被调查者中41至60岁的男性占多数，这一年龄阶段的男性是当前农村的主要劳动力，也是一个家庭的主要决策者，选取这类人进行调查有一定的合理性。

2.农户对生态补偿的意愿及认知

农户对生态补偿政策的了解和认同有助于生态建设项目的顺利实施。调查显示，有14.4%的农户对生态补偿政策非常了解，有80.4%的农户对生态补偿政策比较了解，但也有5.2%的人并不了解当地的生态补偿政策，这不仅与农户自身的思想观念及意识有关，而且与目前社会大背景下农村人口大量外出是分不开的。但也从一定程度上说明了当地政府相关工作落实不够到位，没有充分考虑到各种因素并对其加以规避。

在前一轮退耕还林中，通渭县农户生态补偿主要有退耕还林粮食折现补助和现金补助两种方式，最终都以现金的形式发放给受偿者。在本轮退耕还林中，通渭县农户生态补偿采用的是现金补助的方式。在被调查者当中，接受过生态补偿的农户占全体被调查者的77.3%，这也从一定程度上反映了政府生态补偿政策的执行较为彻底。有85.6%的农户反映关于生态补偿政府征求过他们的意见。这也从一定程度上说明了当地政府对于农户的意见是比较重视的，在实施具体措施之前，考虑到了农户的想法。在农户补偿意愿方面，69.1%的农户反映只需适当补偿即可，14.4%的农户反映补偿应与损失对等，9.3%的农户反映补偿应满足个人基本生活需要，7.2%的农户反映补偿应略高于损失。由此表明，绝大多数农户对于生态补偿的要求并不高，适当补偿即可，从一定程度上说明了农户思想觉悟较高，这有利于政府推行和实施相关政策。调查显示，绝大多数农户对于生态补偿促进当地居民生态保护积极性持肯定态度，这也说明从一定程度上说明生态补偿在生态建设项目中发挥着积极作用。

二、甘肃省重点生态功能区农户生态补偿存在的问题

（一）相关政策有待完善

我国有不少关于生态补偿的法律、法规与政策。根据汪劲教授的统计，我国有关生态补偿的法律有14部，法规与政策约有80篇，政策文件和部门规章有146篇[6]。但是缺乏全国性的生态补偿法，除了立法之外，司法方面也应加以重视。随着外部条件的不断变化，生态补偿政策也需要进行适当的调整，与时俱进。

（二）环境保护规划不科学

由于退耕还林政策的实施，虽然生态环境得到了极大的改善，但也存在不少问题。目前通渭县在山的一面种植树木，另一面由农户种植庄稼，这便引发了人鸟争食问题。有农户反映，自己曾以120元的价格购买玉米苗，种植发芽后被野鸡破坏，不得不重新购买，处于费用和再次被破坏等方面的考虑，他只购买了价值60元的玉米苗，进行了再次播种。这些问题绝非个例，退耕还林的继续实施是必要的，但在实施的同时，应综合考虑各种因素，避免因规划不科学、不合理而影响到农户的正常生产生活，从而降低农户对政府的信任度。

（三）宣传工作有待加强

从总体上来看，通渭县对生态补偿及生态建设的宣传力度较大，但也存在一些问题。调查显示，依然有将近20%的农户反映政府没有宣传或自己对这方面不清楚，这也说明了政府没有充分考虑到各个方面的问题，对农户进行生态保护的宣传时机不太合理，未能及时地让更多的农户了解到生态补偿及生态建设方面的相关政策。

（四）补偿资金的来源单一

通渭县公益林的补偿资金主要来源于中央财政专项资金；退耕还林所需苗木由政府采购，属于中央财政基建资金；对群众的补偿属于中央财政资金。由于通渭县实施生态补偿所需要的资金主要来源于中央政府的财政补贴，这一方面使得政府财政压力大，另一方面在补偿资金上农户得不到满足，不利于生态保护的进一步发展。另外，市场化补偿机制缺乏，加之农户对除政府之外的其他单位或组织出资的信任度不够，这不利于日后市场化补偿的实施，也不利于补偿资金来源渠道的多元化。调查表明，有89.7%的农户希望生态补偿资金来源于政府，其理由是政府出资有保障、比较稳定。有10.3%的农户希望生态补偿资金来源于其他渠道，其理由是资金来源渠道多元化可以增加补偿力度。

（五）补偿方式单一

通渭县最早进行生态补偿是乡政府给受偿者进行粮食补助，后来转化为现金补助。虽然现金补偿有直接、方便等许多优势，但仅提供现金这一种方式使得补偿过于单一。调查发现，有不少农户希望补偿方式多样化，在现金之外还能给予其他的补偿。因此应增加物质补偿、就业安置以及劳务培训等多种补偿方式，既可以针对不同人群和不同区域采取不同的补偿方式，也可以将几种补偿方式同时采用，以达到补偿效果的最优状态[7]。

（六）补偿标准有待完善

生态补偿的关键是补偿标准的确定，标准的制定与补偿受益者的利益息息相关，对于生态建设项目的推行具有重要意义。补偿标准通常依据四个方面的价值来初步核算，即生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本和生态系统服务的价值[8]。通渭县生态补偿标准主要是依据第一个方面的价值来确定，如表1所示。

在退耕还林补偿标准方面，本轮退耕还林与前一轮有所不同，之所以进行调整主要是为了更好的完善相关政策。前一轮退耕还林中，南北方补助标准以及退耕还生态林和经济林的标准有所不同。在退耕还生态林上南方地区为2890元，比北方地区高1000元；在退耕还经济林上南方地区为1825元，比北方地区高475元。本轮退耕还林不再实行差别化的补助政策，中央统一对退耕农户每亩补助1500元，并分期拨付。[9]本轮退耕还林进行调整后，补偿标准相比以前而言有所降低。

在退耕还林方面，通渭县的生态补偿标准严格按照国家的标准进行，虽然有绝大多数农户反映目前这样的补偿标准是合理的，但也有不少农户表示，希望补偿标准能够进一步加大。这也与当下农户的生计模式息息相关，在被调查的人当中，家庭主要收入来源是农业收入的超过半数，其次是外出务工收入。就目前而言，大多数农村青年人由于外出求学、务工等各种原因离开农村，导致留村人口大多为中老年人，务农以中老年人为主。因此从长远来看，征地不会对农户造成太大的影响，反而会得到一定的补偿，农户的支持力度较大。

（七）实施效率有待提高

生态建设项目较多，但实施效率并不高。部分农户反映，树苗的种植拖延时间久。这便从很大程度上影响了树苗的成活率。由于生态补偿所涉及的政府主管部门不是单一的，而是需要多个部门合力推进：财政部门负责补偿资金的拨付，林业部门负责制定相关项目并实施，环保部门要加强环境监督管理，水保部门负责水土保持工作[10]。生态补偿及生态建设的各相关单位之间需要相互协调配合，虽然这相对于单一部门执行而言，能够起到相互制约，互相监督的作用，但在一定程度上影响了决策的效率，从而影响农户生态保护的积极性和对政府的信任度。

三、甘肃省重点生态功能区农户生态补偿的对策建议

（一）调整相关政策

1.在立法上保障生态补偿机制

生态补偿机制是用立法等手段来实现受益地区对受损地区的利益补偿[11](P26)。生态补偿机制的实施，必须有法可依。因为法律具有明确性、稳定性以及权威性，能够有效降低人为主观因素，给人提供心理预期，规定哪些行为可为，哪些行为不可为，从而有效地维护利益制度[12]。通过法律可以对生态损害者起到一定的约束作用，从而有效降低对生态的损害程度。生态补偿立法十分必要，社会各界已经意识到其重要性。2016年两会期间，全国人大代表吴青就提出了制定《生态补偿法》的议案[13]。完善生态补偿制度，有利于促进生态建设项目的顺利进行，而完善这一制度就需要生态补偿立法[14](P377)。

2.完善市场化生态补偿机制

表1 生态建设项目与农户补贴

结合通渭县目前情况来看，甘肃省市场化生态补偿机制仍然有待完善。政府应逐步引入市场补偿机制。市场补偿是在价格机制引导下，由市场主体自愿决定是否进行补偿，补偿多少以及怎么补偿[15]。完善市场补偿机制对于生态补偿而言必不可少。因此应当使相关主管部门、企业和社会公众加深对市场化生态补偿机制的了解和认识，动员更多的利益相关方支持市场化补偿，从而在降低政府生态补偿资金负担的同时，对于受偿者的生态补偿没有减少，甚至适度增加。完善市场化生态补偿机制必须以生态交易平台为基础，促进生态服务交易主体多元化，吸引社会力量参与[16]。同时可以对相关社会组织提供政策支持，降低行业准入门槛，通过税收优惠、创业优惠等政策，鼓励市场化生态补偿行业的进入，也可以针对不同的生态功能区采取不同的政策，争取使政策发挥最大的效用。

（二）环境规划科学化

通渭县环境规划的相关情况表明，目前甘肃省重点生态功能区的生态布局设计不够合理，环境规划不够科学。科学规划是生态建设合理、持续发展的前提。因此在规划时要综合考虑，统筹兼顾。应以相关专业理论做指导，进行科学的规划；以当地现实环境为依据，深入挖掘地理优势，并尽最大限度加以利用。生态建设的同时要确保当地农户的正常生活不受干扰，使得生态建设既达到生态保护的目的，又不损害农户的经济利益，并在此基础上尽可能使农户增收，生活质量得以改善。同时也要做好生态建设工程完成之后的保护、维护工作，避免再次破坏[17]。

（三）加大环保宣传力度，增强农户生态保护意识

在甘肃省重点生态功能区农户生态补偿方面，农户对生态保护的认知程度依然需要加强。刘思琦调查发现农户对退耕受益的认知会对其退耕参与意愿产生正面的影响[18]。因此要通过教育宣传的方式使其意识到生态补偿对于他们自身的相对有利性，通过退耕还林、还草等生态保护方式可以得到相应的补偿，而且其劳动力能够得以解放，可以从事其他工作，进而获得相应的收入。要促使其积极主动地进行生态建设和保护，而不是被动地接受。与此同时，政府及各个环保机构也要加强对社会各界的宣传，充分利用各种传播媒介，引起社会各界对生态保护的重视。通过宣传，将更多社会公益人士的目光吸引过来，加大对生态方面的投资，促进生态的良性发展。

（四）补偿资金的来源多样化

要确保生态补偿工作的顺利进行，补偿资金是首要问题，除了要加大中央政府财政转移支付力度和加强地方政府对生态补偿的支持与合作之外，还要积极探索补偿资金可能的其他来源渠道[19]。因此政府在作为补偿主体的同时要积极探索吸纳其它的补偿主体，实现多方参与[20]。在吸引企业和非政府组织参与的同时，可以建立生态补偿基金或定期发行债券[21]。除此之外，还可以积极拓展公众生态补偿捐赠渠道，使每个人都有机会为生态建设出力，增强公众的社会责任感和主人翁意识。总体来说，生态补偿的主体、补偿资金来源及其规模是生态补偿机制建设的重要因素[22]。补偿资金来源多样化不仅对农户有益，而且也可以减轻补偿主体的负担，处理好补偿资金的来源是生态补偿的一个重要问题。

（五）补偿方式多样化

赵雪雁、董霞等通过调查发现农牧户不满意现金补偿的主要原因是：补偿金主要用于维持其基本生活，对于自身发展没有任何帮助，若补偿结束，其生存将成问题[23]。这就表明，增加其他补偿方式已经成为一种趋势。

1.实施物质补偿

甘肃省现阶段的生态补偿主要是以现金为主，因此在补偿方式多样化方面，可以适当的辅以物质补偿。物质补偿有其自身的优势：能够有效地促进农户的消费能力，如果仅以现金的方式提供补偿，受传统观念的影响，不少农户将会把现金储存起来，而物质生活并不能得到相应的改善；可以通过补偿农用机械、优良品种、粮食和肥料等形式，满足农户的切身需要，从而在一定程度上减轻农户的负担[24]；通过提供物质补偿的方式可以有效避免农户由于知识有限等原因，以高价格采购到低品质的农用物资；可以通过送货上门的方式，解决部分农户在自己采购时没有交通运输工具所带来的不便；提供物质补偿能够拉动国内需求，促进相关企业的进一步发展，从而推动经济增长。

2.提供就业安置

提供就业安置就是要为因生态建设项目而遭受损失的农户提供相应的工作岗位，从而使其生存不因生态建设而遭到影响，这样便有利于生态建设工作的顺利开展。比如可以通过制定相应的环保项目来吸纳劳动力，或者政府设立生态建设企业，向社会公开招募员工。就业安置是生态补偿的一个重要方式，为了消除农户对于生计方面的顾虑，可以为当地有劳动能力的农户提供相应的优先就业机会，使他们有相对稳定的收入来源，逐渐摆脱对土地的依赖，这样能够有力地推动生态建设的进程并有效地保护生态。

3.提供最低生活保障

建立农户生态补偿，解决农户生计与发展问题，有助于重点生态功能区主体功能稳定持续发挥[25]。因此在生态建设过程中要将生态补偿置于首要位置。在提供就业安置的同时，应该充分考虑到并不是所有人都有机会或者能够就业，有许多因素会影响到就业安置政策的实施，如是否有足够的就业岗位以及相对人是否具有劳动能力等。因此针对这些问题，政府就需要提供相应的最低生活保障，使得因疾病、残疾以及年迈等原因无法就业的农户，也享受到生态补偿所带来的益处。确保公平、无遗漏，人人都享受到自身应得的补偿，增强农户对生态保护的认同感和责任感。

4.提供劳务培训

生态补偿必不可少，但也要充分考虑实际情况。在现金补偿的基础上增加其他的补偿方式，有可能会增加政府的工作压力和经济负担。因此可以采取劳务培训的方式，为农村剩余劳动力提供技术培训，使其掌握一些基本技能，能够自行解决基本生计问题。然后将这些掌握新技能的劳动力用于发展当地经济或者予以输出，在这些劳动力运用新技能解决个人生计问题的同时，创造了社会价值。劳务培训不仅能够缓解政府的压力，而且还可以使农户自力更生，从长远来看，劳务培训能够产生持久的经济效益和社会效益。

5.构建创业平台

近几年，中国经济迅速发展，新事物、新产品层出不穷，互联网已经基本普及，农户的生活方式也发生了巨大的变换，加之农村青少年常年外出，思维更加开阔。因此政府可以将构建创业平台作为生态补偿的一种方式，通过创业平台来吸引农村青少年创业，并给予一定的创业补贴，帮助其创业。可以采用互联网创业与线下实体创业两种方式，由创业者根据自己的擅长来自主选择。通过创业可以增加创业者的自信心和自豪感，促使其积极向上，勇于创新，也能使政府生态补偿由“输血”转向“造血”。

（六）生态补偿标准差异化

生态补偿标准差异化，政府应按照损失程度进行补偿，损失程度不同所给予的补偿也应有所调整。可以根据农户用地类型分类补偿，贫瘠土地所给予的补偿应少于肥沃土地所给予的补偿；可以根据农户种植农作物的种类分类补偿，经济价值低的农作物补偿应少于经济价值高的农作物；也可以根据土地用途分类补偿，生态建设项目实施后能够给农户带来相应经济收入的应少于不能带来经济收益的。生态补偿标准差异化不仅有利于维护农户自身的心理平衡，从一定程度上提高农户生态保护的积极性和对退耕还林等一系列生态保护措施的认可和支持，而且有利于政府生态补偿资金的合理分配，避免资金的浪费。

（七）项目设计合理化，提高实施效率

在项目建设方面，应大力发展环保、循环产业，注重生态养殖，减少对环境的污染。在生态项目建设方面应多借鉴其他省份的先进经验，雇佣相关专业人士，或咨询专业机构，促进项目设计科学化、合理化。同时应引入监督机制，强化监督力度，督促生态建设项目的及时实施和生态补偿政策的具体落实。除此之外，要简化办事流程，提高政府的执行力，赢得农户的认可和支持。