试论优化预备役部队功能结构

丁 飒

内容提要：我军预备役部队始建于冷战时期的20世纪80年代，“大陆军”“作战型”“打大仗”的历史痕迹十分明显，与新形势下支援保障打赢信息化战争的职能任务存在较大差距。新一轮预备役部队改革，必须在优化功能结构上下功夫，加强顶层设计，找准功能定位，调整结构比例，提高兵员质量。

优化预备役部队功能结构，是新一轮国防和军队改革的重要任务之一。根据中央军委决策部署，目前预备役部队已经全部归属相应军兵种系统领导管理，迈出了调整改革的重要一步。但从整体看，转隶领导关系仅仅是预备役部队改革的开端，由于我军预备役部队始建于上世纪80年代初期，受当时战争威胁和“冷战”环境影响，主要是着眼机械化战争形态下以陆军为主、以直接参战为主、以地面防卫作战为主进行定位的，虽然后经几次调整改革，仍没有根除“大陆军”“作战型”的历史痕迹，与支援保障打赢信息化战争的职能任务存在较大差距。因此，必须下大力优化预备役部队的功能结构。

一、加强统筹规划，搞好顶层设计

搞好顶层设计，是优化预备役部队功能结构的首要任务。从以往几次调整改革看，大都是对一些枝节问题进行修修补补。习主席指出：“深化国防和军队改革，主要是解决国防和军队建设的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，深入推进军队组织形态现代化。”①中国人民解放军总政治部：《习近平国防和军队建设重要论述选编》（二），8页， 北京，解放军出版社，2015。因此，必须着眼形势任务发展和战争形态演变，贯彻国防和军队改革总体部署，按照“构建中国特色现代军事力量体系”的要求，站在战略高度，用全局视角进行系统谋划、整体设计，重塑预备役部队结构体系。同时，应积极借鉴美、欧国家的“总体力量”理念，遵循优势互补原则，科学统筹与现役部队、民兵组织以及国防动员其他专业队伍的关系，确保预备役部队的功能结构与整个武装力量体系衔接配套。

在规划指导上，要克服“后备后用”“后备后建”等片面认识，确立“有战必用”“全程使用”观念，真正把预备役部队作为“一体化联合作战”的有机组成部分，与现役部队实行同步规划、同步建设、同步使用、同步保障。目前，美、欧主要国家的预备役部队，都已经由过去准备应对大规模战争时的后续使用，变为与现役部队同步使用。据统计，美军预备役部队支援现役部队的军事行动，已经由20世纪90年代的每年90多项，增加到目前的每年200多项，平均每天约有1.8万名预备役人员为现役部队服务，活动范围遍及全球。北约其他国家的预备役部队也都承担了大量的以往是现役部队的军事勤务。①参见总参动员部：《当前美欧主要国家预备役建设特点规律》，见《深化民兵预备役体制改革参阅资料》，4页，2014。

在部队类型上，应改变单一的编建模式，突出任务牵引，着眼实用管用，根据预备役部队在未来战争中可能担负的任务实行分类建设。初步考虑，可把预备役部队划分为战略支援部队、军种对口部队、属地使用部队三种类型。其中，战略支援部队，主要编建海洋输送、空中输送、铁路输送、网络攻防、心理防护、电磁频谱管理、舆论引导、法律支援等专业力量，采取行业编建方式，全军统一编建，独立建制，按照专业特点划归各军兵种直接领导管理，“跨区域”调度使用。军种对口部队，主要编建机场（港口、阵地）保障、信息通信、工化保障、物资油料、医疗救护、装备修理等专业力量，采取属地编组与行业编组相结合的编建方式，将预备役部（分）队“模块式”插入到现役部队（基地、场站）之中，由现役部队（基地、场站）对口领导管理，“填补空缺式”使用。属地使用部队，主要编建边防、海防、城市防空、步兵、专业救援、道桥保障等专业力量，采取属地编建方式，由各战区陆军领导管理，就地就近使用。

在相互关系上，要突出“预备役”和“部队”特色，妥善处理与现役部队和民兵组织的关系，既要防止“现役有啥我有啥”的重复建设，也要防止“现役裁啥我裁啥”的跟风现象；对于一些未来战争还可能用得上的“传统型”预备役部队，现役部队裁减了，反而需要以预备役形式来保留，而不能一味与现役部队比“高、精、尖”。

二、坚持任务牵引，找准功能定位

找准功能定位，是优化预备役部队功能结构的关键环节。从现实情况看，我国预备役部队中除极少量海军、空军、火箭军部（分）队外，绝大部分是结合现役部队几次精简整编所改建的陆军预备役部队，基本上是“现役有啥我有啥、现役干啥我干啥”。同时，由于陆军预备役部队的组织领导长期归属省军区系统，与民兵组织的人员构成和编兵主体大致相同，又都依赖于地方政府开展工作，客观上造成了与民兵组织职能任务、编组方式、工作方法、动员使用等方面的相互混淆，使预备役部队没有自身明确的功能定位和建设目标。当前，定位预备役部队的功能，应以新形势下军事战略方针为指导，以联合作战任务为牵引，突出核心职能。

一是“并肩作战”功能。就是把预备役部队作为现役部队并肩作战的伙伴。从国外预备役部队建设看，美国自20世纪70年代就提出了“总体力量”建设思想，把预备役部队作为国家武装力量的有机组成部分实行统筹建设。英、德、法等北约国家，也都借鉴美国的“总体力量”政策，不断加大预备役部队在武装力量体系中的比重，目前法国陆军、空军、海军、核力量预备役部队员额在其总兵员中分别占比47%、38%、24%、10%。在预备役部队运用上，美、欧国家也体现了“伙伴式”运用，凡组织重大军事演习和作战指挥演练，都安排预备役部队参加。在海湾战争、科索沃战争和伊拉克战争中，美、英等国都动员了大量的预备役部队参战，其中美国动员了两个预备役师成建制转服现役开赴中东战场。为此，美国在总结战争经验时指出：“如果没有联邦后备队和国民警卫队担负战斗、战斗支援和战斗勤务支援任务，要赢得这场战争几乎是不可能的。”②总参动员部：《当前美欧主要国家预备役建设特点规律》，见《深化民兵预备役体制改革参阅资料》，3页，2014。

二是“填补空缺”功能。就是把预备役部（分）队“模块式”插入到现役部队之中，以达到战时快速补充现役部队和与现役部队有效对接任务的目的。目前，德国、日本的预备役部队，主要采取这种编建方式。美国驻本土的陆军现役师，也不再编满3个现役旅，而是平时只编2个现役旅，战时再动员1个国民警卫队旅补充编制；空军也将预备役部队的各类飞行联队分别编入现役空军相应的作战部队。①参见总参动员部、军事科学院外国军事研究部：《外国预备役概况》，10页，北京，国防工业出版社，2013。

三是“伴随保障”功能。就是根据支援保障作战的任务需要，把独立建制的预备役部队拆分为若干个支援保障分队，伴随现役部队遂行支援保障任务。如在海湾战争和伊拉克战争中，美、英等国预备役部队大多采取这种任务方式，配属现役部队担负了少量战斗任务和大量的战斗支援、勤务支援任务。

四是“战场投送”功能。就是由预备役部队担负现役部队的远程投送和战场物资保障任务。海湾战争中，美军预备役部队承担了50%的海空运输任务。伊拉克战争中，美空军预备役部队使用200多架运输机，海军预备役部队使用42艘预置船、8艘高速运输舰和10艘滚装船承担运输任务，保证了作战兵员和装备物资的战略投送。伊拉克战争中，美军为使作战部队轻装上阵，战前只配发给装甲部队行进400公里的用油，其他用油则由预备役保障分队用软包装空投至进攻沿途地域，保障了作战部队快速机动。②参见总参动员部：《当前美欧主要国家预备役建设特点规律》，见《深化民兵预备役体制改革参阅资料》，7～9页，2014。在与民兵组织的功能区分上，民兵应突出“以保障现役部队作战为主、以就地就近保障为主”，主要承担为部队作战提供情报信息、气象水文、指挥通信、工程抢修、防化救援、交通运输、医疗救护、装备修理等任务；预备役部队则应突出“以支援现役部队作战为主、以战略支援和跨区支援为主”，主要承担配属现役部队作战、支援现役部队作战，为现役部队作战提供远距离后勤和装备保障等任务。

三、突出质量建设，调整结构比例

调整结构比例，是优化预备役部队功能结构的核心内容。由于我国预备役部队的绝大多数，是由现役陆军部队精简而来的，基本形态是“一般力量多、拳头力量少，作战力量多、保障力量少，陆军力量多、其他军兵种力量少”。并且预备役部队中现役人员比例仅占4%左右，既难以有效组织开展军事训练，也无法成体系操作使用大型武器装备，甚至连最基本的武器装备维护保养任务也难以完成。因此，必须下大力调整预备役部队的结构比例。

首先，要大幅度调整预备役部队军兵种结构。战争形态演变，使得海军、空军、火箭军、战略支援部队等成为作战主角，把建设重点向高技术军兵种倾斜，是构建中国特色现代军事力量体系的必然要求。横观国外预备役部队，高技术军兵种的比例普遍较高。以美国为例，在目前的81万预备役部队中，陆军国民警卫队和联邦后备队相加约为51.5万，海军联邦后备队、海军陆战队后备队、海岸警卫队后备队相加约为14.3万，空军国民警卫队和联邦后备队相加约为15.49万，其海军、空军约占全部预备役兵力的36.7%。③参见总参动员部、军事科学院外国军事研究部：《外国预备役概况》，33页，北京，国防工业出版社，2013。英国预备役部队中海军、空军占25%，德国占20%，日本在未来5年拟将海、空军预备役兵力由不足4%提高到20%，④参见总参动员部、军事科学院外国军事研究部：《外国预备役概况》，8页，北京，国防工业出版社，2013。这都远远高于我国预备役部队中高技术军种比例不足2%的比例。从任务需求看，未来信息化战争科技含量高、武器装备先进，作战对装备和后勤保障的依赖性越来越大，预备役部队的勤务保障、对口支援、应急救援等任务明显增多，迫切要求大量压减作战类预备役部队，同时增加保障类预备役部队的比例。因此，我军预备役部队应尽快实现由“大陆军”“作战型”向多军兵种协调发展转变，在短期内把陆军预备役部队压减至60%以下，把作战类预备役部队压减至40%以下，同时大幅度增加海军、空军、火箭军预备役部队，以及陆军预备役部队中的保障类专业分队，新建战略支援和联勤保障预备役部队。

其次，要大幅度提高现役人员比例。从外国预备役部队情况看，美国预备役部队中现役人员比例为15%～18%，俄罗斯简编部队中现役人员比例为10%～15%，日本和欧洲主要国家的预备役部队中现役人员比例也都在10%以上。从我国预备役部队军事训练、装备操作使用的实践情况看，只有把现役人员比例提高到10%以上，才能基本保障部队正常运转，也才能更好地履行使命任务。

同时，还要大量增加新质专业力量，依托信息产业、地质测绘、航空航天、交通运输、装备制造等行业部门，编建战略投送、远程预警、信息通信、网络攻防、海上救援、高技术装备技术保障等新质力量，适应支援保障打赢信息化战争的需要。

四、广泛利用资源，打牢兵员基础

从国外预备役部队建设情况看，大多数国家都十分注重对军事资源的充分利用，不仅把退出现役的人全部转入预备役直到最高服役年限，甚至还专门设置了退休预备役，把服现役（或预备役）期满后领取退休金的，或者有资格在达到60岁时领取退休金的所有人员，都纳入预备役管理范畴。同时，只要是战争需要的专业技术人员，就会人尽其才地加以利用。而从我国对军事人力资源利用看，退伍士兵参加预备役组织较为普遍，但绝大多数的军队转业干部、转业士官和自主择业干部却被置于预备役组织之外，甚至有些单位把预备役军官指标用在了“拉关系”“给名分”上，“建非所用”问题十分突出，必须大力纠正这些现象。

一是要充分利用退伍转业军人。从国家层面，要加强立法，严格执法，通过完善和落实预备役登记制度及约束措施，确保把退伍、复员、转业、自主择业等有服现役经历的人全部纳入管理范围，为参加预备役组织提供政策保障。对于预备役部队而言，要采取多种渠道掌握信息，特别是要加强与省军区系统兵役机关的沟通协调，并结合每年一度的预备役整组搞好潜力调查，确保把有现役经历的人优先作为预任军官、预编士兵对象，最大限度利用军事资源。原则上，预备役军官中服现役经历的比例不低于90%，预备役士兵中服现役经历的比例不低于70%。

二是要广泛吸纳有专业特长的技术人员。未来战争是信息化战争，科技参战、科技支前将是预备役部队遂行任务的基本形态，也是编建预备役部队的主要依据。为此，预备役部队应由传统的属地编建向行业编建、对口编建、区域优选编建拓展，最大限度多编信息通信、工程技术、装备维修等专业特长人员，切实提升预备役部队的专业技术水平。原则上，专业技术岗位的专业对口率应达到100%。

三是要彻底纠正“编非所用”问题。按照“能打仗、打胜仗”要求，针对当前存在的“编非所用”问题进行专项治理，通过完善奖惩机制、规定现役经历人员比例、提高审核把关等级等措施，坚决纠正用预备役军官指标“拉关系”“给名分”等错误倾向。同时，充分利用中央军委国防动员部统一配发的后备力量管理信息系统，进一步完善预备役人员注册登记和管理制度，从源头上解决预备役部队与民兵、人民防空、国防交通专业队伍扎堆编建、组织交叉、一兵多职等问题，确保预备役部队官兵平时编得准、建得实，战时拉得出、用得上。