银行参与PPP项目融资风险与应对策略

陆依文

【摘 要】近年来，PPP模式下的基础设施建设项目已形成一定规模，规范性也逐步提高。对于银行来说，无论从支持实体经济职责，还是自身业务发展的角度，都应当积极参与PPP项目融资支持。然而考虑到PPP项目区别于传统项目融资，有着期限长、金额大、结构复杂等特点，对银行风险防控提出了新挑战。本文总结了银行介入PPP项目时应当关注的风险点，包括项目建成风险、项目融资风险、政府信用风险、法律风险、市场风险、银行内部风险等，分析了银行提前介入PPP项目前端的重要性，给出了PPP项目融资贷前、贷中、贷后的风险应对措施，以及建设适应PPP特点的风险控制体系和人才队伍等长期策略。

【关键词】PPP；融资风险；风险应对

一、PPP项目在我国的发展现状

2014年政府大力推广政府与社会资本合作（Public-PrivatePartnership，以下简称PPP）模式以来，PPP模式在我国经历了较快发展，而2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）对政府直接举债融资行为的限制，使PPP模式成为政府推动基础设施建设等公共产品供给和提质增效的主要途径。

根据财政部PPP中心公开数据，截至2018年一季度末，财政部PPP项目管理库累计项目总数7420个、投资额11.5万亿元，覆盖了19个行业。项目行业集中度高，其中排名前三的市政工程、交通运输、生态建设和环境保护投资额占比达到72%。在投资回报机制方面，使用者付费类项目投资额占比10%，可行性缺口补助类项目投资额占比59%，政府付费类项目投资额占比31%。

二、银行介入PPP项目存在的风险

PPP模式作为财政新规之下银行向公共产品和服务融资市场提供信贷支持的主要渠道，有别于传统的中长期融资项目，在风险防控方面提出了新的挑战。以下将结合PPP运作模式特点和相关投融资实践经验，总结银行参与PPP项目融资可能面临的风险。

1.项目建成风险

项目建成风险是指项目不能按期建成引发的风险，主要风险因素包括建设审批不合规、PPP项目设计不合理、建设内容频繁变动、项目公司管理能力不足等。考虑到PPP项目一般是由项目公司独立承建运营，资金封闭运行，项目自身现金流构成唯一还款来源，而社会资本投资方往往为了降低资产负债率、建立风险隔离的目的，不愿意提供担保。在此情况下，若项目不能按期建成，将比传统的中长期项目建设贷款造成更大的风险敞口。

2.项目融资风险

项目融资风险是指由于项目公司财务管理能力不足，设计的融资结构与PPP项目不匹配引发的风险。例如社会资本方引入基金、信托资金投资时，设置了退出期限远短于项目付费期间的退出机制，导致项目现金流无法覆盖承诺的退出回购资金和贷款本息。

3.政府信用风险

在PPP项目中，政府作为参与方，其信用对项目落地和运营有着深远影响。政府信用风险是指参与PPP项目的政府部门不能完全履行PPP合同规定的义务的风险，主要体现在两个方面，一是履行PPP合同义务不积极，例如不能积极配合社会资本方落实土地、环评等前期合规程序，导致项目无法合规开工，项目公司融资困难等；二是政府付费能力不足。财政部PPP中心公开数据显示，截至2018年3月末，存量PPP项目中，需要政府付费的准经营性和非经营性占比达到90%。因此，虽然准经营性和非经营性PPP项目不构成政府直接债务，但项目还本付息依然高度依赖政府财力和信用。因此，PPP项目同传统中长期基础设施项目一样，需要充分评价政府财力，并且需要评估的期限更长，从而难度更大。

4.市场风险

市场风险是指项目运营后由于市场波动导致收益不能达到预期水平、从而影响项目还本付息的风险，具体原因包括前期测算过于乐观、出现了竞争性项目、缺乏适应市场的价格调整机制等。例如杭州湾跨海大桥项目建成后通车量未能达到预期，导致公私合营失败。

5.法律与政策风险

PPP项目融资中的法律风险主要体现在：一是PPP合同中存在不利于债权人的条款。若银行在PPP项目谈判阶段未能及时介入，很可能出现部分合同条款与融资需求冲突，例如HK市2016年签订的部分PPP合同实际到2017年末才落实融资支持，而造成融资困难的阻碍包括了PPP合同中要求了项目公司以PPP协议项下的應收账款抵押时需征得政府出资方同意，而政府出资方层层上报导致最终审批时间长达3个月；二是因法律法规或政策变动导致部分合同条款不再具有合法有效性。发改委等五部委以及中国人民银行发布的《基础设施和共用事业特许经营管理办法》中规定，如果因法律、行政法规修改以及政策调整等制度变化，特许经营者有权获得政府的补偿，但是并未提及对银行等债权人的保障措施，因此，法律与政策变更将对银行在PPP项目融资中的权益产生重大而深远的影响。

6.银行内部风险

在介入PPP项目过程中，银行内部风险中有别于传统中长期项目贷款的风险因素主要包括流动性风险和操作风险。

首先，由于PPP项目期限可能非常长，而商业银行资金来源中部分期限较短，若不能从投融资期限结构上做好匹配，过度以短期资金发放超长期贷款，可能引发银行自身流动性风险。

其次，PPP模式在中国实践的时间不长，属于新生事物，银行可能暂未形成针对PPP项目的风险管理体系，信贷人员对PPP项目上述风险因素认识不足、操作经验少、专业性不强，最终形成了操作风险。

三、银行介入PPP项目风险应对措施

1.提前介入项目

在为PPP项目提供融资支持的过程中，银行应当充分发挥自身在金融、财务、法律方面的优势，积极参与到项目的设计和开发中来。通过在项目谈判阶段介入，一方面可以为社会资本方提供财务顾问等融智服务；另一方面可以在合同签订过程中加入一些保障融资方权益的合同条款，一次性提前落实好银行信用结构需求，加快推动项目资金落地，同时还获得了深入了解项目公司财务管理状况的便利，也便于在未来开展业务过程中持续性地提供中间业务服务，增加业务收入。

2.加强贷前审查

开展全面覆盖、重点突出的尽职调查，是银行防范项目、市场、政府信用风险的有效手段。一是要充分了解项目情况，确保项目流程合规，即项目要纳入财政部PPP项目综合信息平台库，依法招标，通过物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案评审，符合国家财政部、发改委关于PPP指导意见、操作指南、合同指南等相關规定；二是对于政府负有间接偿还责任的准经营性和非经营性项目，要充分了解地方政府债务情况、财政承受能力和诚信履约情况；三是对于使用者付费类项目，充分考虑市场需求稳定性和特许经营保护机制，对市场风险形成预判和应对预案；四是加强对社会资本方主体资格审查和行业资质审查，分别防范政策风险和项目建成风险；五是重视资本金审查，社会资本出资来源应按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号文）规定，按时足额缴纳项目资本金，且不得以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份。因此，银行需高度关注项目资本金来源，采用穿透检查方式核实资本金性质是否合规，同时监管到位资本金封闭用于项目建设运营；六是要厘清社会资本方投资性质和附加条件，以便设计合理的信用结构和还款计划，保障银行权益。

3.采用多维度财务与风险分析

PPP项目除项目自身现金流（包括运营收入和可行性缺口补助）外，一般无其他补充资金来源，其财务健康程度完全依赖于项目自身现金流。因此，对项目进行多维度的财务分析尤为重要，建议采用现值分析法、偿债覆盖率分析法、压力测试和情景分析法等工具分析项目可投资性。其中，现值分析法用于判断项目PPP合约的定价机制是否公平对等，不对等的合约可能导致违约风险；偿债覆盖率法用于测试付费时点与还款时点是否匹配；压力测试和情景分析法则是为了设定项目的风险边界，以及识别在项目失败情况下的风险敞口。在情景分析法下，应特别关注，对于非社会资本方原因造成的项目损失，PPP合约中是否有合理的保障措施。

4.强化贷后管理

传统的基础设施项目由政府融资平台承接，形成的债务有政府兜底，导致银行长期以来对项目本身的建成风险、市场风险关注不足。而在PPP模式下，银行必须转变思想，高度重视贷后监管工作，在项目建设期和运营期采取相应的措施识别和化解风险。

在项目建设期，一是要加强资金支付监管，防止资金挪用；二是要加强现场监管，将资金支付进度与现场进度交叉比对；三是跟踪项目建设进度，对于建设进度明显落后于计划从而影响项目现金流入的，要提前与社会资本方和政府协商解决方案，必要时提前退出。

在项目运营期，一是要跟进每个年度政府预算编制情况，确认相关PPP项目付费纳入当年财政预算；二是加强对项目现金流的监管。PPP项目往往采用PPP合同项下的应收账款质押作为主要担保方式，而PPP合同项下的资金流入一般来说也是PPP项目的主要还款来源。因此，在整个贷款期间做好资金流监管至关重要。银行主要可以通过签订监管协议、开立用于归集项目收益或政府付费的监管账户等方式实现对资金流的监管。

5.建立适应PPP模式的风险控制体系

在不断实践PPP模式下中长期贷款支持过程中，银行要及时总结国内外经验，加快建立符合PPP模式融资特点的风险控制体系。一是针对项目全生命周期开展风险点梳理，准确识别和应对项目自身风险；二是介入力度有保有压，切忌在PPP项目贷款领域盲目扩张，控制好PPP项目融资整体规模，防止贷款产品期限结构失衡造成银行自身流动性风险。

6.培养专业化的人才队伍

PPP项目投资金额大、期限长，是一项复杂的系统性投融资项目，需要金融、会计、法律、工程等多专业人才支持。为了适应PPP项目开发，银行应当着眼于强化人才队伍建设，培养复合型人才，建立具备综合能力强的高素质团队，保障PPP项目顺利进行。

参考文献：

[1]徐建平，方培江，汤长金等. PPP模式中商业银行面临的风险及应对策略[J].金融与经济，2017，（12）：84-87.

[2] 中国银行业协会银团贷款与交易专业委员会《PPP项目融资特点》课题组.商业银行PPP业务风险控制与未来发展展望.中国银行业[J].2018，（1）：95-97.

[3]王豹.商业银行介入PPP项目的风险困境及法律应对研究.西南金融[J].2017，（08）：36-42.

[4]中国人民银行吕梁市中心支行课题组.金融支持PPP项目的信贷风险研究-以山西省吕梁市为例.华北金融[J].2017，（12）：26-33.

[5]张霁阳，蔡庆丰，郜晓雯.“新常态”下银行资金参与PPP的风险防控-基于地方政府财政承受能力的评估.上海金融[J].2017，（12）：42-47.

[6]曾林峰.银行参与PPP项目分析.商业银行[J]. 2016年，（23）：36-38.