广东公办高职院校内部控制现状及改进方向

2018-12-08许宜湛

经济研究导刊 2018年27期

许宜湛

（广东科贸职业学院，广州 510405）

广东是国家的经济大省，总体上确定了教育事业要提升教育发展质量，深化教育领域综合改革，全面推进教育现代化，“争先进、当标兵、建高地”各项工作的逐步实施，政府对职业教育投入继续加大。而高校内部控制则是通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，合理保证高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高运行效率，从而促进学校事业目标的实现。教育事业的发展客观上需要内部控制发挥其应有的作用，以促进教育事业的健康发展。

一、广东公办高职院校内部控制现状

（一）公办高职院校内部控制环境处于逐步形成阶段

1.政府逐步重视、推动高校内部控制建设，公办高职院校严格内部控制工作较晚。2010年4月，教育部编写了《教育内部审计规范》，其中阐述了高校在教学管理、科研管理、财务管理、房产管理、设备管理和物资采购管理的内部控制内容，十分详细，但高职院校基于成本原因只是参照执行；2012年财政部颁布，2014年1月起施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，高职院校开始逐步施行内部控制；2015年12月，财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求各行政事业单位必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作；2017年1月财政部发“关于印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的通知”，要求各行政事业单位年度终了，编制能够反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件，即内部控制报告；2018年2月，广东省教育厅转发财政部门的文件，要求包括各高职院校在内的省属学校编制年度内部控制报告。

2.公办高职院校的主体架构和管理运营模式相对本科院校因规模小而较为简单，已在运作中自然形成了一种监控模式。学院的领导直接参与的教学、学生、科研、财务等事务的管理范围更加广泛，学院各部门之间、管理人员之间和教师与管理部门之间的沟通互动更加直接。高职院校内部控制所占资源更多，使得内部控制的支持性职能的相对成本更高，所以高职院校不直接配备内部审计职能，主要外包各项专项审计业务，或由上级主管部门——教育厅对学院进行离任审计。

3.内部控制效益不明显，导致高职院校很难直接加强内部建设。在通常情况下，学院管理层决定是否建设或加强某一方面的工作，往往更倾向于其所带来的直接效益，内部控制也是如此。内部控制与学院的运营有着密不可分的关系，当这些控制措施与各项业务流程整合为一体时，很难将它们所产生的成本与效益单独抽离出来。而内部控制的效益是可以带来提升业务职能和流程的效率，更好地维护资源的优化配置和有效使用，公办高职院校的资金来源渠道少及使用上的集中管理，使得高职院校内控建设较难。

（二）公办高职院校内部控制的风险评估水平尚待提高，内部控制措施需要严格执行

1.公办高职院校内部控制风险评估的目标重点是财务的流动性与合规。高职院校是教育机构，不以盈利为目的，一般不会从总体上强调财务目标，即不会很关注财务报表所反映的结果，但对收入、支出及流动性目标有要求，其财务内部控制的重点是确保学院稳定运行。这是由于学院的资金来源主要是学费、财政拨款和一些科研、教学、基建、设备采购等项目的专项资金，支出一般由学院财务处集中管理，即使施行了二级核算，也是由财务处集中报账。同时，学院总体的师资、招生规模也由教育主管部门控制。因此，高职学院财务目标主要是流动性。在没有重大项目如基建项目的情况下，高职院校一般不存在流动性风险。近年来，在教育厅的要求下，学院也逐步制定了有关教学、科研、财务、采购等各方面的操作规范性文件，内部控制制度建设逐步全面，力求学院各方面的运作合规。

2.公办高职院校腐败、舞弊现象时有发生，内部控制执行不到位。高职院校及各职能部门、各系部在一定的工作压力下，存在规避内部控制或实施欺诈、舞弊的行为的可能。学院在确定发展目标和教育主管部门下达各种任务的同时，压力也不可避免地在学院各级层形成，过多的压力往往使得学院从领导至教职工可能因害怕无法实现目标而不切实际地完成任务或者在形式上加以完成。内部控制制度得不到执行，甚至于学院管理层利用内控制度执行不力，凌驾于内控制度之上，为获取个人利益，出现欺诈、舞弊的行为，滋生腐败。

（三）公办高职院校内部控制制度逐步完善，而内部控制活动需逐步到位

在省教育厅的要求下，公办高职院校逐步制定、完善了教学、科研、财务等各方面的制度文件，“数字校园”也开始实施，控制活动开始加强。而高职院校实际执行的控制活动并没有到位，如职责分离没有切实做到。尽管职责分离可以一定程度降低管理层凌驾和舞弊的风险，但是出于学院规模小，严格执行职责分离显得不切实际，很多岗位工作量并不大，不符合成本效益原则。如一般要求设立资产管理部门，尽管学院的资产规模也不小，但鉴于该部门实际工作量不大且工作与财务部门相交叉，往往就不设立资产管理部门，在财务部门设立一个小组或岗位。学院日常工作程序中的反映与处理得密切（如院长办公会处理的事项就很多）就替代了职责分离。这样就对相关工作人员的思想素质和业务能力要求较高，一旦出现了人员变动，学院就会增加岗位工作能力培养的成本。

（四）高职院校内部关于内部控制意识和沟通方式尚待建立并完善

内部控制的沟通可以使学院教职工了解内部控制责任及对实现学院合规有序运行的重要性，也可以使学院管理层及时了解内部控制的有效性和持续性，是否要调整。而公办高职院校内部向上、向下和横向就内部控制的重要性、相关性和益处，以及内部控制是否有效或恶化的沟通渠道很少。甚至于非财务部门的教职工对内部控制的概念也很模糊，部门和个人在执行内部控制中的角色和责任不明确。学院只是要求教职工遵循学院的规章制度从事教学、科研活动及处理各种事务。缺乏有效的内部控制沟通，往往由于对学院规章理解不全，不能采取一致及时的行动，造成工作的被动，办事效率不高。

（五）高职院校内部控制的监督活动主要由各管理部门进行持续评估，缺乏单独评估

各管理部门包括财务部门既是各项规章制度的制定者和执行者之一，也是规章制度执行的监督者。教学管理、科研管理、财务管理、房产管理、物资采购管理的内部控制均被嵌入日常各项业务流程中实时执行，比如预算是由财务部门编制，由学院预算管理委员会和教代会审核通过，执行和调整是财务部门，预算执行的监督主要是财务部门的日常监督，即业务内部控制的持续评估。而因为没有实际设立内部审计部门，就没有对预算内部控制的单独评估。即便偶尔请会计师事务所进行预算执行审计，也是在教育厅的要求下进行。

二、广东公办高职院校内部控制改进方向

公办高职院校是职业教育的主体，职业教育资金投入相当大，其经济活动的风险防范和管控关乎职业教育的顺利发展。高职院校应按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，逐步建立完善内部控制体系，并持续有效地执行。

第一，努力构建内部控制环境，关键在领导层，突出“高层基调”，强化责任意识。省教育厅应强化组织建设，切实选拔任用德才兼备的干部任高职院校的领导，为高职院校建立内部控制体系提供前提条件。公办高职院校的领导层对内部控制的态度直接影响着内部控制的建设。学院的领导层或主要领导的管理理念、个人工作风格、应对风险的态度、保守或激进的立场、专业化程度这些因素均向整个学院传递着讯息，直接影响着学院的内部控制制度的建设与执行。学院领导层的长期有责任感、合适的道德标准、积极整改错误行为和对专业知识的追求就会向整个学院传递出投入地进行科研、教学活动及诚信的信号，教职工也会表现出相同的价值观和对待风险的态度以及工作作风。

第二，明确、细化学院发展与教学、科研、财务等目标，以识别、评估与这些目标相关的风险。通常在高职院校办学规模扩大时或办学实间较长持续时，师资管理、学生学杂费、实验基地建设、科研经费、合作办学、物资采购等事项、业务的运营偏离目标的可能性加大，即风险相应增加。学院各管理部门和系部应在明确自身目标的基础上，清晰业务流程，强化岗位责任意识，结合自身情况建立可接受的绩效偏离程度，使各项业务、事项的运营控制在风险容忍度范围内，从而促进自身部门目标和学院总体目标的实现。

第三，高职院校应选择并开展可以将影响学院目标实现的风险降至可接受水平的控制活动。控制活动是高职院校为实现其合规、运营和报告目标在日常工作中而采取的嵌入工作流程的活动。高职院校往往在省教育厅或财政厅的要求下而形成逐步形成制度，而执行却是根据自身的实际情况，充分考虑成本因素，进行选择性的执行。针对这种情况，高职院校应该对不能按照制度要求执行的内部控制活动与实际执行的程序进行对比，查找现有程序的漏洞，充分考虑授权与批准的运用，将减少的控制活动或环节以明确责任落实到人，并以及时汇报的形式进行适当的替代。这种控制活动要求关键岗位人员必须定期轮岗，并且人员素质较高。

第四，公办高职院校应加强内部控制文化建设，加强各类信息的生成、利用与沟通。高职院校应在一定程度上进行内部控制的宣传，让广大教职工明确内部控制的内涵和意义，不是给大家找麻烦。比如职责分离，使用公务卡才能报销，从形式上看均给教职工带来了很多麻烦，但就是职责分离在一定程度上防止管理层凌驾的重大风险，就是使用公务卡保证了资金使用可查，确保职业教育资金用在职业教育发展上。高职院校应通过智能校园系统在信息生成、传递的同时也保证学院内部向上、向下和横向的信息获取和共享有关风险、制度要求、环境变化，以促进内部控制有效持续运行。

第五，公办高职院校应适当加强监督活动以确认内部控制是存在并持续运行的，建立三道防线。教务、科研、财务、办公室、后勤各部门和各二级学院（系部）的中层干部和教职工在日常活动中形成第一道防线，按照教育厅和学院的制度要求处理各项事务，其薪酬也应基于对应的内部控制目标的绩效实现；学院督导办公室应对学院各项业务活动内部控制要求提供指引，形成第二道防线，对制度的制定和执行进行评估，其薪酬不能与内部控制建议的绩效直接挂钩；审计部门（未设审计部门，由学院纪委）应通过评价内部控制有效性并向学院领导提出供考虑、要实施的整改或提升的建议，形成第三道防线，他们的薪酬应与所检查评估的内容分离。