浅析中国城镇养老制度变迁

周雅静

（河海大学，南京 211100）

近年来，我国不断加大社会保障投入，大力推行新型农村养老保险和城镇养老保险制度，但我国的养老保障水平仍不能满足人民的基本养老需求，暴露出诸多问题。伴随着随着我国人口老龄化愈加严重，如何满足养老需求，完善养老保障制度也成为了政府急需解决的问题。

不同的历史条件会形成不同的城镇养老保险制度，故城镇养老保险制度也应根据社会发展与民生需求发生变化。2015年国家实行养老金并轨是为了消除养老金双轨制的不公平问题，但如何推行养老金并轨仍有着很多问题。故通过分析城镇养老保险制度的变迁过程，探究其历史背景，为现今的制度改革提供借鉴。

一、我国城镇养老保险制度的历史变迁

我国城镇养老保险制度的变迁过程，在实质上可视为该制度的社会化与完善的进程。这样就可以划分为四个阶段：1951—1982年，国家与企业包干；1983—1993年，社会统筹；1994—2005年，统账结合；2006年，开始进一步补充与完善[1]。

首先，国家与企业包干时期。该时期主要集中在国企改革之前。由于当时我国城镇在招工与用工方面实行统包制和固定工制，当工作岗位不足时国家又实行了“上山下乡”，这就使得城镇人口的工作由国家全部包干了，也就不存在失业问题。就业人员可根据所享受到的养老保险的类型划分成四种类别，即三类企业员工和机关事业单位人员：第一种，企业员工是既没有实行《劳动保险条例》，也没有参加集体统筹的；第二种，企业员工是没有实行《劳保》，却参加了集体统筹的；第三种，企业员工是实行了《劳保》的；第四种，机关事业单位的人员。当时，养老保险主要分为企业、企业或集体统筹、企业与集体统筹相结合、国家财政这四种支付方式。由于企业实行的是统负盈亏，因此退休养老责任较轻的企业要将多余的利润交给国家，来补贴养老责任重的企业，其本质上仍是由国家进行支付的。

其次，社会统筹时期。因为集体企业与国营企业在经济上存在较大差距，故集体企业的保障能力要弱于国营企业，社会统筹改革也先在集体企业实施，进行养老保险改革。之后，国营企业的养老问题也开始凸显并进行了改革，主要是国企从统负盈亏转为自负盈亏，养老完全成为企业自己的负担。企业不堪重负，因此养老保险的社会化改革也就应运而生了，养老变为国家、企业与个人三者共同负担。同时，国家开始了养老保险基金的积累。这一改革举措虽从制度上改变新老企业间养老负担不均衡的问题，但没有制定出有效的激励机制，对企业间实行差额收缴和拨付，使得社会统筹变成了一种企业间的直接转移支付[2]。故养老负担轻的企业就对缴费不积极，甚至会拖缴与拒缴，而非国有经济的企业并没有纳入统筹范围，也就无须支出统筹方面的筹集资金。这样，负担程度的差距，不同所有制下的企业就无法进行平等的竞争，员工的合法权益也难以得到保障[3]。

再次，统账结合时期。中国的人口老龄化愈加严重，为了应对越发凸显的养老问题，加大了养老基金的统筹力度，提高个人的缴费比例，扩大统筹范围，加大改革力度，也成为了应有之举。2000年8月1日，国家成立了全国社保基金与全国社会基金理事会，我国的城镇职工养老保险制度就此基本确立下来了。到2005年为止，国家所实行的养老政策仍主要是针对于城镇职工，对于其他非就业人员和机关事业单位人员没有包括进去。2005年之后的政策则扩大了范围，包含了城镇居民的养老和机关事业单位的养老改革，但没有动摇统账结合的基本制度，而是进行了进一步的补充与完善，这一时期称之为补充与完善时期。该时期，城镇养老保险制度还未健全，基金收付、养老待遇的标准等问题，仍需不断努力去解决[4]。

最后，补充与完善时期。该阶段，我国城镇养老根据用工性质与部门，对不同群体采取了不同的养老制度，养老待遇的标准也有所不同，按标准的高低依次是机关事业单位人员、企业员工、自由就业者、城镇非就业人员。为缩小彼此间的退休养老待遇，确保社会公平正义，政府提出了养老金并轨方案，要实现机关事业单位人员和企业员工享有相同的养老待遇。养老金并轨首先在全国“两会”期间提出，受到了广泛关注与热议。在2014年，养老金并轨方案通过了国务院常务会议与中央政治局常委会的审议。到2015年时，已有部分地区出台了当地的养老金并轨方案并开始着手实施。

二、我国城镇养老保险发展趋势及影响

在“双轨制”时期，机关和事业单位虽然也进行了养老金改革，但改革力度太小，几乎陷入停滞状态，未触及到机关事业单位的既得利益。造成“双轨制”现象与中国社会一直存在着的“官本位”等级观念有关，这直接影响着当今我国机关事业单位的发展，因为机关事业单位往往拥有更好的保障和福利，能够提供为自身提高社会等级的途径。由此看来，双轨制的存在是深受等级观念影响的，对企业和机关事业单位的退休职工不同的养老保障待遇鲜明的体现着这一点[5]，这显然违背了公平正义的原则。

国家决定实行养老金并轨，除了改革退休金的计发办法，还要求机关事业单位人员也要同企业职工一样进行养老保险金缴费，从而从根本上解决双轨制带来的种种问题。

三、养老金并轨带来的影响

实行双轨制时，养老金待遇方面的差距使得人们迫切期待着养老金改革的到来，养老金并轨方案是顺应人们的需求而出现。自养老金并轨方案确定下来，各省陆续出台的养老金并轨政策，给社会带来了积极影响，也遇到了不少问题。

首先，积极的方面有。一是养老金并轨有利于社会公平与稳定。在双轨制期间，最突出的问题是该制度破坏了按劳分配的公平原则，收入不再依据按劳分配来获得，而是根据所处部门与等级进行分配，造成了事实上的不平等，这样使得做出相同贡献的人因处于不同的制度内而造成了收入悬殊，这明显不利于社会公平和社会稳定。二是养老金并轨有利于人力资源的合理流动和资源配置。实行双轨制阻碍社会人才的优化配置，主要是因为事业单位与公务员的待遇要远远高于企业的养老待遇，使得人才大量涌向事业编制与公务员队伍。每年公务员与事业编制考试往往都是“千军万马过独木桥”，这造成了公务员队伍人员冗杂、推诿责任的不良现象。而相对的，一些民营企业甚至召不到需要的人才[6]。三是养老金并轨有利于优化筹资系统，规范基金管理。养老金并轨后建立的筹资机制要求机关事业单位人员只有缴纳了养老保险金才能享受到养老保险的待遇。这将国家、社会和个人紧密联系起来，并减轻了财政负担，优化了筹资体系。并轨之后，便于国家根据当下社会物价水平与职工工资水平来调整养老金的缴纳与发放标准，保障退休人员的生活水平。养老金并轨也有利于国家增强对养老基金的监管力度和对基金的管理运作水平，有利于养老金的增值保值，保障养老基金的可持续运行。

其次，实行养老金并轨也遇到了不少问题。一是养老金并轨利益相关者的阻碍。养老金并轨之后，机关事业单位工作人员被纳入到企业职工的养老制度内，他们失去了原有享有的利益，不仅是金钱上的损失，对原有制度的依赖和优越感，使他们不愿接受缴费这一要求，因而对养老金并轨抱有消极抵抗的心理。尤其是机关事业单位人员能对政策的制定与执行产生直接影响，这极大地阻碍了改革的进行，影响着养老金并轨的改革是否能落到实处。二是养老金并轨政策的不完善。养老金并轨制带来了一种问题那就是政策碎片化，不同的群体实行着不同的养老保险，可以是城乡之间的不同，也可以是不同职业之间的不同，这就使得政府对养老基金难以进行统一安排，也使得基金的监管难度加大。还使得不同职业群体间容易产生待遇上的攀比，破坏了公平正义与社会稳定。实施养老金并轨的过程中利益受到损害的群体会对此消极应对，甚至进行抵抗，阻碍改革，若在实施过程中不能妥善解决这类问题，会使得群体间的矛盾加大[7]。而且各地间统筹差距较大，整体的统筹层次过低，使养老金计发办法的改革无法进一步进行。统筹层次过低还带来基金管理水平和增值保值能力的不足，无法有效规避风险，无法做到养老金收支平衡[8]。三是养老金并轨的财政负担。我国各地区间经济发展水平不同带来了基金总量和统筹层次的不同，导致了区域间基础养老金的差距比较大。而且我国的养老保险筹资渠道偏窄，政府的财政投入不足，导致养老金出现比较大的缺口。虽然之后政府加大财政投入，提高各项社会保险缴费比例，但我国人口不仅基数大，老龄化速度也快于世界平均水平，这就给社保基金收支平衡带来了巨大压力。而且我国的事业编制内的人员高达数千万人，面对如此庞大的改革对象，这更加加剧了财政负担。现在政府实施“新人新办法、老人老办法”，但作为过渡的“中人”该实施哪种办法却没有得到明确的说法，“中人”庞大的基金缺口由谁来承担也没有得到解决，如何应对养老金并轨后的财政压力仍是一个亟待解决的问题。

[1]肖传江，廖海亚.中国城镇养老保险制度：历史评析、现实问题与解决思路[J].保险研究，2012，(10)：103-112.

[2]韩文丽.当代中国人口社会养老保障制度的风险分析与道路选择[D].成都：西南财经大学，2002.

[3]葛延风，丁宁宁，董克用，杨燕绥.中国城镇养老保障制度改革的简要回[EB/OL].国务院发展研究中心信息网，2000-09-26．

[4]肖传江，廖海亚.中国城镇养老保险制度：历史评析、现实问题与解决思路[J].保险研究，2012，(10)：103-112.

[5]赵婧妤.养老金双轨制的历史成因及其负面效应[J].法制与社会，2016，(24)：55-56.

[6] 樊晴晴.养老金双轨制“并轨”问题简析[J].统计与管理，2015，(9)：94-95.

[7]吴红梅.整体性治理视野下中国社会养老保险政策“碎片化”的体制逻辑[J].社会保障研究，2013，(5)：46-54.

[8]郑纪刚，薛兴利.关于养老金并轨改革问题的探讨[J].经济论坛，2015，(5)：83-87.