农村公共物品项目式供给与村庄分化的困境

张旭辉，孟祥熙

（1.东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040；2.广西师范学院，南宁 530299）

一、公共物品如何供给到村庄

中国是一个农业大国，自古以来农业税收入一直是国家税收的重要来源，但自2006年1月1日起国家正式取消了农业税，彻底终结了在中华大地上实施了二千多年的农业赋税，使之成为了历史。进入到后税制时期，国家取消了农业税并同时提供转移支付，变“自下而上”的汲取为“自上而下”的反哺。因为中国此时已经从农业型国家转型成为工业化国家，财政收入主要来自城市工商业，相比之下过去倚仗的农业税收入变得无足轻重，进入到了“工业反哺农业”的历史新时期。整体来讲，国家每年向农村提供的帮扶资金高达万亿元以上，目的在于消除城乡二元体制、解决农村三农问题，实现新型城镇化发展目标。

在取消农业税之前。在收取税费的同时，附带着收取“三提五统”和共同生产费，以用于村庄建设。取消农业税以后，由于不能再借收取税费来收取其他的费用了，这时村庄公共物品的实现出现困难。因而对公共品的实现代之以“一事一议”制度，“一事一议”制度是农民凭自愿、民主决策的方式，共同商议筹资筹劳实现公共品的供给。但在实际过程中，由于客观原因、管理原因等因素，最终实现过程困难重重，未能实现预期的效果。此种情况下，国家决定以公共物品项目式供给的制度替代“一事一议”制度，以此来解决农村的公共物品供给问题，保障公共品的供给。

税费改革后，中央和省级给县乡一级一定的财政移支付，以用于缓解基层政府财政紧缺的难题。公共物品项目式供给是一种特殊的转移支付形式。“公共物品项目式供给指的是中央及地方各级政府为了有效地促进农村经济社会的繁荣发展稳定，以财政专项支出的方式，对农村非竞争性和非排他性产品分类列项进行供给的模式。”农村的公共品项目式供给包括普惠性项目和特惠性项目。普惠性项目是实现普降雨雪式地全覆盖，这个通常不会引起供给对象的意见，因为只要符合被扶助要求都有机会得到；而特惠性项目则是有选择性的，由政府做出供给总量、供给方式、供给结构的决策等，这赋予了基层政府自由裁量权，也便可能在实践过程中引起不期出现的问题。例如供给与需求不对接，供给既失公又低效等，从而无法解决农民真正的、迫切的需求。本文讨论的公共物品供给的困境主要是指特惠性公共品项目的供给[1]。

二、公共物品项目式供给对村庄的影响

国家对农村的公共物品供给，可谓农业发展史上开天辟地的大事件，不仅终结了中国二千多年的税负，而且变税收为发放，为数亿人民增加了福祉。增加了农村的基础设施建设，为农村生产生活带来了便捷，提高了农村人民的幸福指数，降低了公共危机发生的可能性。

也应看到，项目式公共物品供给在为村庄带来实在好处的同时也存在着以下一些负面影响。以某市周边某镇为例，笔者及研究团队在某镇进行了多日的调研，采取了实地访问等形式。需要特别说明的是，本文分析仅代表笔者及团队在某镇调研后研究发现的观点结果，不具有通用性、全局性。

1.村庄之间的贫富差距被拉大。某镇基层政府官员在做出公共物品供给决策时的政绩观等考虑因素，使得公共物品大量扎堆到部分村庄。能获得资源输入的村庄硬件基础设施固然能得到较大改善，但同时也在逐渐拉大与其他贫困村庄的发展差距，导致了村庄间分化的困境。

2.供给与农民需求不对接。现阶段的农村地区公共品供给方式是“自上而下”的，主要由基层政府做出供给决策。基层政府在供给分配过程中，为了实现宏观规划会主动取代农民做出选择，这时即便有大量资源输入村庄，但村民并不见得满意。同时，基层官员的急功近利心理导致农村公共物品供给结构失衡。过分供给较容易出政绩的项目，对于那些长期及见效不明显的公共品项目式供给则较为轻视，相比之下较为重视短期见效快的项目供给。村庄非但没能通过外力获得整合，反而会产生和激化新的矛盾和问题[2]。

3.能够获得政府大量公共物品供给资金的输入，从表面上看无疑是个巨大的“馅饼”，但是如果深入分析，对于这些少数幸运的村庄来说福祸未知。一方面，获得大量项目资金的输入，能够在短期内提升村庄的硬件水平，使得村庄呈现一片复苏的气象。但是，另一方面，由于公共品供给的本意是抛砖引玉，项目资金意在调动村庄村民自身投资的积极性，所以大的项目会牵动更多的经济投入。这时，如果村民家底薄弱，就会出现负债累累的后果，好心办了坏事。

三、项目式供给如何导致村庄间分化的困境

农村公共物品项目式供给在为农村带来实在发展的同时也产生了负面影响。本文着重探讨项目式供给与村庄间分化困境产生的作用机理。

1.权力的过度使用是引起村际间分化的主要因素。在转移支付过程中，基层政府会逐渐积压公共品供给资金，为基层政府的乡村公共管理提供了手段。自取消农业税以来，基层政府没有了财税来源，同时国家的各项政策任务一项一项地下派，致使基层出现权力小、责任大的局面。基层政府则把国家的政策任务进一步传递给了村委会，而村委会在没有了村提留之后也失去了群众工作的动力。但是此时，乡镇政府可以通过公共品的供给项目来激励村干部实现自己的意志。村干部为了村庄生产生活条件改善只好听从乡镇政府的，况且村干部自身也生活在农村中。如果村干部工作得力，则在公共品项目的获得时便更具谈判筹码。

2.村庄精英等因素的存在。村庄精英包括正式和非正式的精英。正式的精英即村干部；非正式精英可以是村庄内的核心人物，比如社会势力（也即狠人村干部）、宗族的长老等。精英人物信息是否灵通、是否积极主动、人脉网络以及能否打压住村庄内的“钉子户”，决定了“跑要”到公共物品的能力。村庄精英“跑要”的能力决定了是否能更多地把握到公共物品的分配。因为村庄精英的运作，从而公共品的分配某种程度上失去了原有的公正内涵，使原本可能富裕的村庄得到公共品供给。

3.基层官员的“政绩观”心理。地方官员在做出公共品的供给决策时，更希望把资金的供给形成合力作用于某些村庄。会选择少数村庄来集中资金打造，通常不期见到资金被平均分配。因为这样财力会被摊薄，难以做出成绩。相比之下更愿意看到供给资金的集中投放，因为这样时间短见效快，更易于做出政绩被上级看到。

4.公共品项目式供给相互之间具有潜在的组合性。公共物品的项目式供给之间具有组合性，因为要面临共同的最终实际效果。为了取得理想的效果，基层政府官员会选择项目的组合搭配来集中投入供给资金。“单打独斗”的公共品供给难以实现对村庄的质的改变。基层官员“急功近利”求发展的心理不会希望看到公共品供给石沉大海，从而会选择提供公共品供给组合，这样才能较明显地看到效果变化。

可以说，公共品供给间接地帮助了“富人致富”。上级政府在做出公共品供给决策时，更可能把公共物品分配给那些实力更强的村庄。合资质的村庄先天的具备一定的资源基础，可能率先得到帮扶资金，政府只是起到推波助澜的作用，从而使富者越富，形成良性循环。而其他家底薄筹资能力不强的村庄则不具亮点，从而使穷者越穷，形成恶性循环。最终出现“扶富不扶贫”的现象困境出现。即使在同一乡镇中相邻的两村庄公共品供给数量与质量相差较大的现象也非个例。村际间发展差距被拉大，造成村际间两极分化的意外困境[3]。

四、对策建议

国家的惠农政策初衷是好的，但实际运作过程中却间接性地导致了村庄贫富差距被拉大，其中的作用关系较为微妙。在此，提出四点改善对策建议。

1.加强对公共物品的供给监督，强化监督主体的功能。加强监督才能降低供给过程中非理性的一面造成的影响。在公共品的供给过程中引入社会第三方监督评价机制；加强村民自身对公共品供给的监督，发挥村民自身监督职能。社会第三方机构独立于公共品的供给过程，从而能够保证公开公平公正。村民是公共品供给过程中的实际受益者，在监督过程中是最方便、直接的主体。增加监督的主体、加强监督主体的作用，从而可以保证公共物品更好的供给。

2.制定“互联网+公共物品供给信息”制度，进一步扩大政务公开。为防止村庄精英的悄然运作从而不公平的获得公共物品供给。应该将互联网监督与公共物品项目式供给有效地结合，将政府官员的行为曝于阳光这个最好的防腐剂下。使投机者望而却步不敢妄为，保证公共物品项目式供给实至名归，造福广大农村人民。

3.增加对农村公共物品的供给途径，实现多元供给。对农村的公共品供给应从现有的“输血型”转变为“造血型”。“输血型”即国家提供支农项目资金来帮助农村建设，实现公共物品的健全化；“造血型”即农村依靠自身力量解决对公共品的需求，提高自身发展。要想乡村自身具备“造血能力”，在公共物品的供给上应加强政府部门和其他社会供给主体间的合作，如企业、第三部门及个人等。目的在于放宽供给渠道，减少政府供给主体唯一性所可能产生的负面影响，集聚多方力量建立多方合作供给的公共管理模式。

4.调整公共物品供给机制，转变供给决策的途径。应着力改变目前现有的“自上而下”式的供给体制，即政府做出决策农民选择接受的模式。同时，建立“自下而上”式的供给体制，即农民做出选择政府决策接受的模式。加强村民的民主意识，唤醒村民对公共物品的供给热情。减少克制“搭便车”行为的出现，保证村民在公共物品的选择过程中达到最大程度的共识。实现“自上而下”和“自下而上”式的供给模式相结合作用，才能更好地保证公共物品作用于民，实现村民自治，加强群众基础。

五、结语

完美的制度是目标追求，但对完美更多时候是一种向往，在农村公共物品项目式供给过程中也是如此。根据笔者在某镇一地调研的结果发现，公共品项目式供给出发点是毋庸置疑的，并取得了一定的效果，但其弊端也是不容忽视的。本文着重剖析农村公共物品项目式供给与村庄间分化困境产生之间的微妙关系，希望可以为公共政策的完善尽一份努力。

[1]徐琰超，杨龙见，尹恒.农村税费改革与村庄公共物品供给[J].中国农村经济，2015，(1).

[2]刘建平，陈文琼.“最后一公里”困境与农民动员——对资源下乡背景下基层治理困境的分析[J].中国行政管理，2016，(2).

[3]叶敏，李宽.资源下乡、项目制与村庄间分化[J].甘肃行政学院学报，2014，(2).