城镇化过程中失地农民问题产生的原因及对策

薄小奇

（河海大学 公共管理学院，南京 211100）

尽管失地农民问题由来已久，但是在我国改革初期，土地调整在政府计划安置下，失地农民的就业得到保障，失地农民问题不明显，没有造成社会矛盾。但随着我国经济的快速发展，城市化迅猛推进，农村集体土地越来越多地以种种合法或非法的、公开的或隐蔽的形式变成城镇建设用地后。失地农民数量开始剧增后，失地农民问题逐渐被激化成了一个社会矛盾。此时，国家也由原来的计划经济转变成了社会主义市场经济，失地农民的就业从原来的征地单位按指标录用的方式转变成了征地安置补偿、一次性付清的制度安排的方式。这种制度的转变加剧了这一矛盾，因为失地农民的生活毫无准备地由农村转向城市，他们失去了赖以生存的土地，也就相当于失去了土地所承担的基本生活、就业和养老等多种保障，并在城市中的生活和就业上面临着严峻的挑战。城市化过程中的制度性障碍不仅导致失地农民与城市居民享受公共服务于社会保障的“非均等化”，社会机制不足造成失地农民可行能力短缺，使失地农民很容易陷入贫困。生存空间的快速变化更是割裂了失地农民原有的社会支持网络，社会资源的获取能力下降。城市化进程中的被动地位造成了失地农民身份认同的滞后性和模糊性，城市融入过程艰难。

一、失地农民问题产生的原因

根据我国现在的城市化水平和经济发展速度，预计每年将新增失地农民375万—450万人，十年后失地农民总数将接近1亿人[1]。数据表明，失地农民人数在逐年攀升。但是，失地农民的保障制度却没有逐年完善，两者之间的时间差导致大量的社会问题的出现，制度、社会和失地农民自身都存在着很多问题。

1.法律制度界定不清。我国《宪法》文明规定，我国土地实行公有制，即国家所有和农民集体所有。但同时规定，国家为了公共利益的需要可以征用农村集体所有的土地（《中华人民共和国宪法》）。在这些规定中，农地的所有权主体缺位，国家没有详细的界定什么是公共利益，并且征用和招标都是政府暗箱操作，农民全然不知情。这就导致了政府就可以打着公共利益的幌子，对农民实行廉价的土地征用，而获得暴利。再者，在我国的行政体系中，没有科学的政绩评价体系。在地方政府的意识里，政绩就是片面地追求经济效益。尽管我国建有严格的土地征用审批制度，但是审批权掌握在国务院和省级人民政府手中，这就导致地方政府干预土地价格，土地出让程序不透明，政府暗箱操作严重。

2.征用补偿费的发放标准低。按照我国《土地管理法》的规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的标准采取产值倍数法计算，即土地补偿费和安置补助费两项之和最高不超过平均每亩产值的30倍，最低不低于平均每亩年产值的16倍[2]。土地附着物和青草补偿费按照当时的市价给予补偿。但是，现实状况基本上是按照最低标准给予补偿，并且现在的补偿是一次性的补偿，不提供再就业。补偿费过低，导致失地农民无力购买新房。再加上不提供再就业，对于人力资本和社会资本低的农民来说，在城市融入方面产生很多问题。

3.社会保障体系不健全。土地在农民的生活中一直扮演着重要的角色，为农民提供最基本的生活资料，只要农民手中有土地，就有基本的生活来源。尽管按照现在的消费水平，土地不能满足农民吃穿用度的全部需要，但是对其基本生活有所保障，使农民充满安全感。但是目前，政府在没有建立起农民的社会保障体系的情况下，使农民突然失去土地，在生活生存形式上向城镇居民转变，并要和城镇居民支付同样的生活成本，致使其产生生存危机。这主要是因为城乡二元结构没有彻底被打破，在城镇居民中已经基本建立的失业、医疗、养老保险、最低生活保障等社会保障制度并没有覆盖到实地农民，他们在劳动就业、社会保障等方面并未享有与城镇居民同等的待遇。

4.农民处于信息劣势地位。在我国土地的征用过程中，政府或利益集团同农民之间存在着一种社会契约关系。在这一关系中存在代理成本[3]。因为政府或利益集团的决策代表的是他们自身的利益而不是农民。政府作为公共权力的主体，加上利益集团占有的经济和信息上的优势，双方合谋产生“寻租”，实现各自利益最大化，不顾及失地农民的权益。在信息获知渠道上，失地农民和政府及利益集团之间存在差异。农民对自己名下的土地，没有支配和处置权，缺乏收集信息的动力。在这个社会契约关系中，农民在信息和权力上都处于劣势地位，致使他们在以初始信息差别为条件的信息交流过程中，根本无力监控政府或利益集团的行为。这样，政府或者利益集团很容易向农民隐瞒事实来谋求自身利益，使本身已处于不平等地位的农民，处于更加不利的境地。

二、改善失地农民现状的措施

快速的城镇化必然会影响农民的生存利益，失地农民的权益得不到保障，势必会导致城市化风险的积累，引发严重的社会问题。解决失地农民的生存问题，是降低城市化成本的内在要求。

1.完备我国农村土地征用管理制度。我国的土地制度没有明确指出农民对土地的占有权，农民只有对土地的使用权，没有处置或变更的最终否决权。这样的话，地方政府和村级组织就会很方便地改变土地的权属性质和土地用途。再者，我国《宪法》虽然对土地的所有权和公共利益都有明确规定，但正是由于国家规定的不完备，公共利益的界定不清晰，使得政府有暗箱操作的空间。所以，要切实保障农民土地权益，就必须适度放宽和延伸农民对土地的权利，并且要对公共利益进行明确的界定，明确公共利益的范围和项目，这样才能防止因为法律漏洞损害农民权益。

2.建立科学的政绩考核体系和审批制度。我国的政绩观是片面地追求经济效益的增长，政府部门为了招商引资，大量地增加建设用地，进行过度的土地征用，使得农民的生活得不到保障。因此，我国应该建立科学的政绩考核体系，不仅以经济增长为标准，同时应多方面考虑政府的有无作为状况。我国虽建有严格的土地审批制度，但是政府在土地市场上的多种角色注定为暗箱操作提供空间和方便。因此，应该加大中央对当地政府的监管，建立和完善土地征用程序，将土地征用纳入规范化、法制化的轨道。增加当地政府在土地征用过程中的透明度，提高农民组织化程度，实现土地征用中农民与政府的直接对话，进而增加农民对国家的信任。

3.建立科学合理的土地征用补偿机制。土地是农民的生存之本，建立科学合理的补偿测算评价体系和补偿标准，落实相关政策，是保障被征地农民切身利益和合法权益的基础。在进行征地补偿时，应根据当时的经济发展水平和社会状况来进行。并且应该因地制宜，我国东、中、西部之间，城市近郊与远郊之间的差异注定在进行征地补偿时不能一概而论。中央政府在征地补偿时，应加大对当地政府的监督，以减少当地政府对农民的剥削。关于土地征用补偿标准，各国（地区）大致可分为三类：第一，按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，例如英国、美国、我国香港地区等；第二，按裁定价格补偿，指按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿，如法国以征用土地周围土地的交易价格或所有者纳税时的申报价格为参考，由征用裁判所裁定补偿标准；第三，按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿，前者例如韩国，在执行公示地价的地域，土地补偿额以公示的基准地价为准（有时要根据实际情况予以修正）；后者如瑞典有关法律规定：对土地征用补偿价格的计算，是以十年前该土地的价格为准。鉴于前文指出的我国现行征地补偿中存在的问题，建议国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目[4]。

4.建立健全失地农民社会保障体系和机制。在计划经济时代，政府对农民土地进行征收后，会给失地农民提供就业、养老等方面的社会保障。但是，现在政府给失地农民提供的基本上是一次性的补偿，这使得农民的基本生活得不到保障。走城市化道路，发展工业化经济是当前世界经济发展的潮流和趋势，但是中国的工业化和城市化发展是建立在长期、明显失衡的户籍制度、经济制度、就业制度、保障制度上的。因此，必须彻底打破这种不合理、城乡分割的二元经济与社会结构的体质，完善社会保障体系、赋予农民城镇人口同样的社会保障待遇，才能使失地农民的土地权益得到有效的保障，消除由土地征用造成的社会不稳定因素。

自古以来，中国作为农业大国，土地是农民赖以生存的基础，是社会保持稳定的根本保障。并且中国作为人口大国，土地资源相较而言更为珍贵。因此，国家应不断完善土地征用的法律法规，严格控制土地征用的范围、程序，建立科学的土地补偿分配、使用土地管理机制、土地征用机制法制化、科学化、规范化，从而有效减少因土地征用、管理和补偿引发的矛盾，多方位维护农民的权益，促进民生、增长、稳定目标的实现。

[1]章友德.我国失地农民问题十年研究回顾[J].上海大学学报：社会科学版，2010，(17).

[2]中华人民共和国国土资源部.中华人民共和国土地管理法[S].2005.

[3]于静，韩立民.失地农民问题产生的背景及原因分析[J].山东农业大学学报：社会科学版，2006，(1).

[4]李燕琼，嘉蓉梅.城市化过程中土地征用与管理问题的理性反思——对我国东、中、西部1 538个失地农户的调查分析[J].经济学家，2006，(2).