农村集体土地入市的若干思考

曾正富

（贵阳学院法学院，贵阳 550005）

土地是人类赖以生存的资源，土地制度是国家的重要制度，在我国深化改革和农村荒地激增的背景下，为建立城乡统一的土地市场，党的第八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的重大决策，为我国土地制度改革指明了方向。随着市场经济的发展和城市化进程推进，农村集体土地越来越多自发的以合法或非法的方式进入市场流转的现象。这些暗自流动的土地不限于农村集体经营性建设用地使用权，还涉及放活土地使用权权能的问题。根据我国现行法，要改变农村集体土地使用方式唯一的合法途径就是通过国家征用，再通过使用权转让的方式来获得非农建设的资金，这就使得农村土地权能实现方式只能以隐形交易的方式，在城乡交界处尤为明显，这就不可避免地要建立一个有效的土地交易市场。针对集体土地能否入市，怎么样入市，进入什么样的市场及入市面临的问题做如下思考。

一、农村集体土地入市的可行性

对于集体土地入市的可行性问题上，归纳起来有两种不同的观点：第一种观点认为，农村集体土地不能入市，也就是说，农地不能转变为非农用地，否则会冲击土地一级市场和土地市场混乱、土地投机、非法交易；耕地损坏和国家粮食安全、生态安全；影响国家对土地的宏观调控等，更不能允许集体土地进入市场。第二种观点认为，农村集体土地进入市场是市场经济发展的必然趋势，也是生产力解放对土地资源优化配置的必然要求。笔者赞同第二种观点，因为矛盾有其两面性，集体土地进入市场会有一些负面的影响，但是，在社会主义市场经济条件下，我们要看到积极有利方面的主要作用。

1.随着市场经济的不断发展和社会生产的深度及广度变化，必然会有一部分农用地转变为非农用地，人们在利益驱动、农民的“厌弄情绪”的驱使下，会有越来越多的农民进入第二、三产业领域生产，从而客观上会有一部分农用地转化为非农建设用地。在市场经济条件下，农用地自发地以市场形式转化，这是市场调节的本质所在，是不以人们的意志为转移的客观规律。

2.在农业科技不断发展创新，农业的集约化、规模化以及经济产业结构的优化客观上就要求农村土地必须受市场这只“无形的手”的作用力。一方面，农民难以简单的人劳结合进行规模化、集约化、现代化的农业种植，以及区域间的经济发展不平衡又驱使劳动力的流动，特别是欠发达地区向发达地区流动，农民就愿意以租赁、出让、抵押的方式来获得在城镇发展的资金。另一方面，土地过于分散，中国的农业经济规模难以变大，且在国际竞争中处于不利地位，除此之外要想营造一个稳定的投资环境来吸引外商，那么就得允许土地进入市场。

3.在社会主义公有制条件下仅仅给农民些细小、分散的承包地能不能保障生活并走上致富的道路呢？实践中有肯定的回答是很难的，因为土地面积小、分散，不能以先进的农业科学技术进行集约化、规模化生产。有的地方难以抵御自然灾害而连最低的生活保障都不能。所以，只有解决农村集体土地使用权与国有土地使用权不平等的地位、产权不明晰、权能不完整、实现方式单一的等问题，允许农村土地使用权与国有土地平等入市，进入市场有偿有期的流动，才能使土地资源集中于种地能手、合作社和农业公司手中，取得土地资源的利用效益最大化，农民才能走上增收致富的道路，才能共享改革成果。同时，劳动力脱离土地的农民可以有更多的空闲劳力从事非农工作而提高生产率和有更多的经济收入，将会更快地富裕起来。

4.由自然经济向商品经济的过渡，致使所有权社会化，即所有权与所有权能分离以及新型物权的出现。“直接生产者不是所有者，而只是占有者，并且他的全部剩余劳动实际上依照法律都属于土地所有者。”这只是传统的所有权理论基于财产的静态的归属保护所有权的本体的浑一性、整体性而构建。“劳动是财富之父，土地是财富之母。”要实现土地资源的巨大效用，这种构建已经不起实践的检验，因为它会阻碍自然资源、社会资源的优化配置和高效利用，只有因时扩大利用所有权宽广的权能，才能顺应现代市场经济的发展要求。在现代市场经济中，生产力水平不断提高，所有权人为实现其财产价值而让渡财产的使用价值和交换价值，使物尽其用，产生了所有权与其权能的分离，就出现了新的用益物权，允许所有者之外的人在所有物上设立独立的新物权，这是社会生产力提高的必然性。

综上所述，农村集体土地可以而且应该进入市场，这是建立社会主义市场体系的客观要求，也是物权法发展的重要趋势。

二、农村集体土地入市面临的困境

农村集体土地入市有农地、宅基地、经营性建设用地、农村公共设施公益事业建设用地，这些集体土地有不同的用途进入不同的市，那么相应地在入市后的法律制度来规范交易市场，既要发挥市场的调节作用，实现土地资源的利用效益最大化，也要发挥政府的调控职能，引导土地交易市场有序规范进行，确保土地利用的经济效益、生态效益、社会效益相统一。要制定相关制度和完善相关法律制度，就成为当下集体土地入市面临的重难点问题，因为规范系统庞杂，牵一发而动全身，既要完善上位法，也要修订下位法。农村集体土体入市面临的问题有以下几个方面：

1.农地市场的缺失。农业作为国民经济的一个重要组成，农业要现代化，就要求农地进入市场，运用市场机制来优化配置土地资源，以促使农村农业现代化。如果只通过国家征购的方式实现集体土地的效益，且土地使用权能受限，会阻碍城镇化进程，难以统筹城乡发展，更会扩大城乡矛盾。农地又作为城市地产市场的重要来源，没有一个农地市场，集体土地主体利益会受到影响以及城市地产市场也将是无源之水。

2.集体土地所有权属不清。依据现行法律规定，农村土地的所有权属于集体经济组织所有，所有权由村民小组、村委会或集体经济组织行使，类似于卢梭的《社会契约论》中的社会共同体的“公意”。也就是说，所有权的主体虚置，这是在土地制度改革的历史更迭遗留的问题。这种“公意”致使所有权虚化，究其根本在于集体所有权能受限，如果集体土地实现土地利益的方式只能由国家征收，而不能转让、抵押、集体土地所有权就永远不可能实现。

3.关于宅基地使用权的流转在理论上分歧较大。一种观点认为，应禁止宅基地使用权流转。农村宅基地在取得方式上的无偿性与使用上的无限期性，开放农村宅基地使用权的流转会造成房开商涌入农村地产市场，致使集体土地流失、耕地破坏，会影响农民的生活保障及社会的安定。另一种观点认为，农村宅基地使用权应部分或全部开放流转。部分流转是被限制在集体经济组织内部成员之间流转，否则会打破集体经济组织的“乡土性”。全部流转的理由是限制宅基地使用权的流转会阻碍城乡统一地产市场的形成和发展，“同地同权”的改革精神很难实现。

4.“公共利益”的概念高度抽象化。为了保护公民个人的合法私有财产，只有基于“公共利益”才能对土地依法进行征收，不管是《土地管理法》《物权法》还是《房地产管理法》都有“公共利益”出现，何谓“公共利益”，只是在《征收条例》中采用例举或概括的方式进行兜底式的说明。由于公共利益的抽象性和高度概括性难以在实践中操作，在实践工作中有些地方会有意无意的以“公共利益”的名义扩大征收范围，把不应被征收的土地资源纳入“公共利益”的范围。也有人提出，我国现阶段不易把“公共利益”限制过小，否则在当下经济建设中很难进行。

三、解决农村集体土地入市困境的建议

1.建立有机的城乡统一地产市场。解决以合法或非法和“隐性”的或公开的农地流转现象，不应采取严厉打击、“堵”“防”“禁”的手段，而且各地政府也例外的为一些事实上的土地使用者补办了土地审批手续，这样就助长了农村集体土地入市流转的现象，形成数量庞大的隐性交易，采取严厉打击的方式只是暂时的解决之道，而且也是没有必要的，这样做是违背市场客观规律的，政府对土地市场的任何干预和调控都是低效率的，要顺应工业化、城镇化的时代发展潮流，允许农村土地流转，建立一个结构合理、多元、多层次的城乡统一地产市场体系，即建立农村地产市场和与城市地产市场连接的农城地产市场。农村地产市场又可细分为农用地市场，也就是农地承包市场、农村非农建设用地市场和“农转非”农村地产市场。农村地产市场和城市地产市场是土地使用权市场，农村地产市场是集体使用权市场，城市地产市场是国有土地使用权市场，而农城地产市场则是控制农村地产市场和城市地产市场的“闸门”。这就与党在十八届三中全会中提出的决定“在符合规划和用途管制前提下”不相抵触，这样国家就像“家长”一样发挥国家宏观调控的职能制定城乡土地利用量和科学的土地供应总量计划，把控农地转化为非农建设用地、农村用地转化为城市用地（集体土地转化为国有土地）的关口，引导城乡土地市场健康发展。

2.明确权属主体，设立管理机构，完善权能。《民法总则》赋予了集体经济组织特殊的法人人格，集体土地所有权的主体应进一步明确，现行的法律规定所有权系由三级集体代表行使，由于乡镇是行政单位和其所管辖的土地范围多广，关系复杂，不易管理，也容易滋生腐败问题，不宜作为集体所有权的代表主体。村民小组人地少，文化水平及法律意识淡薄等不宜作为权属主体。权属主体应由村集体组织仿照公司法人的组织形式来落实。村集体经济组织成为集体土地土地所有权主体后，要充分实现农民土地的利益，就要求完善所有权的权能，村集体把土地通过转让、抵押、租赁、入股等方式来增收，新农村建设才能有获取资金的渠道，更好更快地适应市场经济的发展与城市化的进程。但这些都必须要纳入法治的轨道上来，在相应的法律制度下运行。

3.根据现行法的规定，宅基地流转方式有集体经济组织内部的流转和政府主导的置换，随着经济社会的发展，被限制的宅基使用权权能已无法满足市场主体日益增长的需求，所以在城乡交界处会出现“隐性”宅基地使用权流转，且由于区域间的发展差距大，人员流动性强，导致很多的宅基地空闲，宅基地资源浪费，如果允许宅基地自由流转，一方面可以通过市场发挥资源的优化配置，另一方面农民也可以得到流转的资金到城镇发展。不管如何限制宅基地的流转，它总会以隐形方式流入城镇，不论合法还是非法。而且通过置换的方式也会使农村宅基地流转到城镇。流转方式上可以借鉴城镇的不动产物权变动模式，但要结合各地区差异性制定缺位的法律辅助之。

4.明确界定“公共利益”。现行的《土地管理法》《物权法》和《房地产管理法》对公共利益的列举也没有明晰、确定，所以在土地征收征用时会出现纠纷，这些纠纷大多是政府的职能部门假借公共利益之名谋商业利益或个人利益之实，这就严重损害了农民的权益，不管是采取“抽象主义”“列举主义”，或是“抽象+列举”的折中主义都不能对公共利益进行明确界定，因为公共利益内涵用这些方式难以穷尽。对公共利益的明确无非是为了衡平公权力与私权利，既然难以用概念将公共利益明确，那我们要在征收征用程序采取措施限制公权力对农民私权利的侵害。《土地管理法》第46条第1款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”这是农民集体的土地被征收单位做出决定后才得到通知，也是引发矛盾纠纷的原因。要解决公共利益不明晰带来的矛盾纠纷，程序上要在征收决定做出前增加对公共利益界定的调查和审查程序，将征收实施公告后置程序前置为“公共利益的形成和决策公告”，真正把“公共利益”的形成和决策直接接受广大人民的监督，同时采取必要的措施，充分保障公众的意见表达权和参与权，这是解决“公共利益”虚化的具有可操作性的措施，也是公众参与政治生活的体现。

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