论我国城市社区治理法治化建设

2018-12-08秦森

北方经贸 2018年11期

秦森

（东北大学文法学院，沈阳110169）

在十九大报告中，习总书记强调“要加强社会治理制度建设，完善法治保障的社会治理体制，提高社会治理法治化”。社区是社会的基本单位，社区治理是社会治理向基层延伸的重要组成。目前我国在社区治理领域的实践主要集中在城市范围，因此本文将研究对象限定为城市社区治理的法治化建设，以期在该领域形成完备的制度体系，提供有力的法治保障。

一、城市社区治理法治化的内涵与重要性

关于城市社区治理法治化的内涵，不同学者的观点虽表述不同，但核心要义基本一致，即：在城市社区的范围内，所有利益主体在行政规章与法律规范的指引下，参与社区治理的相关事务，促进社区治理与社区建设达到科学化与规范化的效果。

城市社区治理的法治化建设，对于完善城市社区治理有着极其重要的意义。

（一）社区治理法治化是坚持全面依法治国的必然要求

在依法治国的概念中，囊括了法治国家、法治政府、法治社会“三个一体”建设的内容，从社区的定位来看，它是连接党、政府和人民群众的交点，是党和政府服务群众的“最后一公里”，社区的依法治理是政府依法行政的重要体现，是法治社会必不可少的重要组成，当然也是法治国家建设的重要内容。

全面推进依法治国，要求“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。社区治理的法治化是依法治国战略在社区层面的微观体现。在我国，关于社区治理的探索起步相对较晚，目前仍有部分相关行政法规存在空白，且现有法律较为老旧，亟待建立起系统科学的相关法律进行规范；法律具有强制性，由国家强制力保证实施，因此在调节社区主体间关系时更为有效，同时科学合理的社区法治将会对管理者的权力进行有效的约束；社区治理面对的是广大基层百姓，将社区纳入到法治建设的轨道中，可以更加广泛地加深人民对法律的敬畏与信仰，提高全民法律意识，从而促进全民守法的实现。

（二）社区治理法治化是规范社区治理的根本保障

随着我国治理体系与治理能力现代化的不断发展，以及我国社会进入转型期，党和国家对于基层治理尤其是社区治理提出了一系列重要要求，这对实现社区治理的规范化、科学化具有重要意义，而当务之急，就是在现有法律以及实践经验的基础上充分结合社区治理的新形势，形成一整套具有广泛约束力的社区治理法治体系。

在我国，居民参与社区自治已有较为深厚的实践基础，然而社区治理的工作内容纷繁复杂，社区内主体间利益盘根错节，需要有严密而有力的法律法规进行规范，将各利益主体间的权利义务进行梳理，将社区机构的权责职能进行划分，使社区居民参与社区自治的途径更为便捷优化。同时，随着社区治理理论与实践的不断发展创新，政府主导的“家长式”管理模式正在不断转变，多元参与的治理模式正在逐渐形成。如何限制政府对社区的行政化管理，提高社会力量在社区治理中的参与度，规范各方主体在社区范围内的行为准则，保障社区以及居民的合法利益，这都需要通过推进社区治理的法治化进行保障，使法律法规成为社区治理的坚实后盾。

（三）社区治理法治化是促进社会繁荣的坚实力量

社区治理是社会治理在基层环节中的重要内容，是社会治理在社区范围内的微观体现。自十八大以来，创新社会治理，推进社会治理重心下移成为重要议题，习近平总书记指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的中心必须落到城乡、社区。以社区为平台，搭建政府引导、多方参与的治理格局，以社区的发展带动社会的发展。

推进社区治理法治化，以行政法规的形式，构建起政府、社区与社会组织的新型关系，以法治的力量促进政府转变行政职能，鼓励广大社会力量参与到基层社会治理中，并起到有力的监督作用，必将对社会的繁荣起到推进作用。

二、城市社区治理法治发展脉络

1986年，在城市经济体制改革和社会保障制度建设的社会背景下，民政部第一次正式在城市管理中引入“社区”这一概念，在此之前，基层社会治理的职责主要有城市居民委员会承担。从职能划分，管辖范围来看，城市居民委员会的管理范围与社区并无二致，因此我国社区治理的法治化建设可以将城市居民委员会法治实践囊括其中。纵观这一发展脉络，我们可以概括为以下几个阶段。

（一）20世纪五十年代至七十年代中：萌芽与中断

在民国时期，为巩固基层政权，在县以下的行政组织管理主要采用保甲制，并颁布了《保甲条例》作为规范。新中国建国伊始，这一制度被宣布废除，新的人民政府开创式地建立了“街居制”，即以街道办事处与居民委员会为主体，实现对基层社会的管理。1954年通过了《城市街道办事处组织条例》（2009年被废止）与《城市居民委员会组织条例》两部行政法规，以法律的形式将居委会与街道办的职能定位、工作内容、组织框架、行为规范等内容进行了明文规定。在《城市居民委员会组织条例》中，明确将居民委员会定义为“群众自治性的居民组织”，开创了居民自治的城市社区管理立法的先河。在法律的指导下，居委会的建设工作在全国迅速推进，到20世纪五十年代末，居委会已经在基层社会管理中发挥着重要作用。

在街居制迅速推进的同时，单位制作为基层社会管理的另一制度同样迅速发展。在高度集中的计划经济体制之下，单位不仅是职工们的工作场所，更对职工们的组织、生活进行管理，使职工们对工作单位产生了强大的人身依附关系。这样就形成了单位职工由单位管理，社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等由街道办与居委会进行管理，两种不同的管理制度相互配合，互为补充，管理对象基本涵盖了所有社会群众，从而对巩固政权、维护社会稳定起到了至关重要的作用。

然而，随着计划经济的不断发展，单位制在基层社会管理中的作用日趋膨胀，此消彼长之间街居制的功能被不断压缩，原有的立法基础浮于文本，难以贯彻落实。1958年后，我国进入了轰轰烈烈的大跃进运动，1960年，中央下发了关于人民公社问题的批示，将街道办事处改为了人民公社，将家庭妇女、社会闲散人员等一切居民纳入到单位制中，街居制高度萎缩。而进入到文化大革命后，我国的民主法治遭到严重破坏，基层社会治理的法治化便更无从谈起。

（二）20世纪七十年代末至八十年代：恢复与探索

1978年十一届三中全会以后，我国走向了改革开放的新时代，伴随着经济体制的改革，我国的社会结构发生巨大变化。随着计划经济被市场经济所取代，国有企事业单位进行改革，原有的部分职能被分离，对职工的控制力大幅度减弱。同时，独立的经济个体迅速发展，城市化的发展也致使社会流动人口的剧增，单位制无法发挥其职能，逐步走向崩溃。因此，街居制取而代之，重新焕发了生机。

1980年，《城市居民委员会组织条例》与《城市街道办事处组织条例》在人大常委会上被重新公布，标志着城市街道办事处与居民委员会重新建立，随后居民委员会被写入了1982年宪法，在第111条中将其定义为“基层群众性自治组织”，并规定“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”第一次以宪法的形式确立起居民委员会的职能。

然而随着经济体制改革的进一步深入，愈加复杂的社会形势对居委会的工作提出了新的挑战，超载的职能负担以及在实际建设中面临的困境，使居委会的角色定位日趋尴尬，社区制的出现则有效缓解了这一问题。以社会福利工作改革委契机，民政部开始提出社区服务的概念，于1986年提出要在城市开展社区服务工作的具体要求，从此以后，社区服务的职能才被具体细化和充分发展。

（三）20世纪九十年代至今：发展与完善

为了进一步规范城市社区发展，完善基层社会管理体系，1989年全国人大正式通过了《城市居民委员会组织法》。该法共二十三条，将居民委员会的角色定位为“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，并明文规定了居委会的任务、组织原则与工作方式，明确了居委会以后的建设方向。

经济的迅速增长带来了社会结构的进一步转变，同时在民政部的指导下，社区服务业也在加速推进，《关于加快发展社区服务业的意见》（1993）、《全国社区服务示范城区标准》（1995）相继出台，进一步对城市社区服务进行了规范。2000年，在总结各地社区建设实践成果与问题的基础上，民政部发布了《关于在全国推进城市社区的意见》，意见分五大部分，系统阐释了社区的含义、社区建设的重要意义、社区建设的指导思想原则和目标、社区建设工作的内容、社区组织和队伍建设、以及社区发展规划。该意见作为纲领性文件，对全国社区建设的发展影响重大，自此以后，全国各地结合当地实际情况出台地方条例规范，卓有成效的推进城市社区建设，出现了沈阳模式、汉江模式、上海模式等一批具有示范效应的城市社区建设模式。

十八大以来，我国经济发展步入新阶段，社会发展进入转型期，政府职能改革不断深入，城乡治理体系与治理能力的现代化也在不断发展，面对新形势与社会发展的新要求，2017年中共中央、民政部联合下发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，该《意见》是国家层面首个城乡社区纲领性文件，《意见》中贯彻了党的指导思想，指明了党、政府、居民与社区间的关系，针对新形势下的基层社会治理问题提出了一系列具有创设性的规划。

三、城市社区治理法治的缺失

当前，在城市社区治理领域已经初步建成了以宪法为基础，以《中华人民共和国城市居委会组织法》为主体，以各地方性行政法规与部门规章为有益补充的法治体系，各级法律相互配合，共同为城市社区自治提供法治保障。但是随着经济体制改革的不断深入，社会治理理论与实践的不断发展，社区治理相关的法律体系逐渐显现出弊端，难以适应当今社区治理的新形势，主要表现为以下几点。

（一）社区居委会主体地位不明确

目前，关于城市社区居委会的法律主体定位主要规定于《宪法》与《居委会组织法》中，体现为“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。然而在实际工作中，这样的定位显现出了其并不甚明确的弊端，尤其是行政化色彩的浓重。

社区居委会与政府间的关系在《城市居委会组织法》中明确规定到：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”由此可见，社区并非一级政府组织，也并非是政府的下属单位或派出机构，而应该是独立履行职能，为社区居民服务的自治组织。然而，由于法律规范的过于笼统，对政府和社区的职权划分不甚细化，在实际实践中政府与社区难以实现工作上的脱钩，甚至社区在一定程度上服从或依附于政府的工作。

首先，社区财政难以实现独立。目前，社区的财政收入主要为三种渠道：政府财政拨款、社会捐助以及社区自主募集，然而在实际操作中，社会捐助与自主募集都具有一定的不稳定性且数额较少，难以维系社区日常工作的开展，所以最稳定的来源还是依靠于政府的财政拨款。如果社区在财政上无法实现独立，那么在实际工作中难免要受政府的制约。

其次，社区选举受到行政干预。在《城市居委会组织法》中规定“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生。”然而，在我国多地城市社区的选举过程中，依然受政府干预力度较大，政府拟定候选人名单等现象屡见不鲜，致使社区自主选举流于形式，居民参与度不高，因此对居委会的工作难以产生实质上的信任。

另外，社区还承接部分政府职能。由于社区与政府之间，政府处于强势地位，长期以来“家长式”的管理模式成为习惯，并且在法律中双方的职权划分并未明确，导致社区在完成本职工作的同时还需要弥补街道办或政府部门的职能的空缺，如信息登记与建档、开具个人证明，还要接受政府部门的定期检查。政府的行政力量下沉导致社区工作任务繁重，社区内部的各项事宜受到极大影响。

（二）现行社区治理法律规范陈旧不健全

目前在社区治理领域内，形成了以宪法为根本，以《城市居民委员会组织法》为主体，以民政部或各地方政府出台的规范性文件为补充的法律体系。在现行的社区治理法律规范中，只有《城市居民委员会组织法》为具有强制力的行政法律规范，即“硬法”，其他规范性文件或指导意见并不具有法律效力，即“软法”，可见社区治理领域内的“硬法”相对匮乏。不可否认的是，“软法”在一定程度上更能体现居民诉求，反映居民协商自治的成果，但过分倚重“软法”则使法律权威性大打折扣。

不仅如此，法律规范的陈旧也制约着社区建设的发展。现行《城市居民委员会组织法》为1989年通过并于2004年进行修订，对照当时的社会背景，在经济发展水平、社会治理模式都有了较大变化，原有的法条已经很难对现实中的社区治理关系进行规范。在原有法条中，更多的是以原则性的内容进行规范，过于宏观而宽泛，在对居委会的任务、组织形式、经费来源、选举与监督等方面的规定上，多是一言以蔽之，虽然赋予了一定的自主性，但是在实际的操作中具有较大的不便性，往往让工作者无所适从，更产生了权责不分明的情况。同时，如今的社区治理模式较于当时也有所改革，社区居委会的角色定位也更多的从“管理者”向“服务者”进行转变，相对应的工作规范也缺乏法律支撑。

现行法律中虽然对社区居委会的主体定位进行了规范，但是随着社区治理实践的发展，多方主体参与社区治理成为主流趋势，在我国大部分地区形成了社区成员代表大会、社区业主委员会、以及非盈利性质的社会组织等社区自治主体，但这些主体应该被赋予怎样的法律地位，在目前的社区治理法律体系中还属于空白。

在我国社区治理与社区服务不断发展的情况下，经过理论界二十多年的研究，广大学者对社区治理也提出了一系列具有创新性的意见，取得了丰硕的学术成果。在学界与业界的双重推动下，亟待立法者在总结理论与实践成果的基础上对该法进行修订与扩充。

（三）社区居民与社区工作者法治意识水平较低

在我国的治理体系中，长期以来存在着浓厚的“人治”色彩，甚至“法治”处于相对弱势的层级，致使国民法治意识与法治思维水平较低，对法治的信仰不到位，这样的问题也反映在社区治理的实际工作中。

在某些社区中，存在着社区干部以官位自居的现象，在工作中重管理，轻服务；有些社区干部则习惯对所有事务大包大揽，不按规章办事，将个人意志凌驾于社区规章之上，使规章制度流于形式，引起社区居民不满。这些不良现象产生的根源是计划经济体制下的不良工作作风，对社区自治带来不良影响。

其次，在我国较多城市中，社区工作者依法办事的水平依然较低。目前，在大多数城市社区中，尚未形成专业化水平较高的社区工作者团队，由于吸引人才的政策不到位，难以将业务水平与法律知识水平较高的专业化人才招募到社区工作者团队中。目前社区工作者的聘任主要通过选聘、竞聘和考试上岗的途径，然而其中大多数并没有接受过专业化的培训，专业素养较低。根据一些学者的调查结果显示，在社区工作者队伍中，有高达51%的人员没有接受过专业技能培训，没有取得社会工作者职业资格的社区工作者更是高达79%。人才的缺乏进一步加剧了社区法治氛围的缺失。

另外，社区居民的权利意识与责任意识较为淡薄，主人翁意识较为匮乏。对待社区事务，常常以事不关己的态度消极对待，本应是社区居民共同决策的问题，但往往居民参与度不高。比如对待社区选举时较为随意，在没有认真了解候选人的基础上凭直觉投票甚至是直接弃权；在对待卫生、治安、公益等本应是社区自治的事务时，更是将责任直接推至居委会或是政府机关，最后的结果往往将其交由社区老年人自发承担，其实施的结果自然可想而知。根据《居委会组织法》，社区居民应当对居委会的收支账目等工作内容进行监督，然而在实际当中，居民往往对居委会的工作听之任之，对自身的监督职责不以为然。当然，以上现象在一定程度上也源自于社区工作中没有提供足够的居民参与渠道，但更多的反映了社区居民的法治意识不强，权利、义务意识淡薄，这对于社区法治建设提出了更大的挑战。

四、社区治理法治化的改善方案

推动社区治理的法治化，是一项长期系统的工程，关乎立法、执法、司法、守法多个领域的工作内容。立足新形势下的社区治理现状，针对实际工作中的症结，放眼于社会治理未来发展趋势，应以以下方面为主要抓手，妥善推进社区治理法治化的发展。

（一）明确社区主体地位

经验表明，若实现真正的社区自治，首先要明确社区的主体地位，关键在于明确社区与政府之间的关系，即达到社区治理的去行政化目标。由于我国的基本国情与发展历史的原因，在社会治理中很难如西方国家一样，实现由基层社会力量自发的参与到社会治理中，并形成系统的行业规范。在我国，这样的工程必须依赖于政府的引导，给予适当必要的政策与资金支持。那么政府应该以怎样的力度参与到社区治理之中，达到政府行政与社区自治之间的平衡，就需要对政府与社区的主体定位进行明确的划分。

随着社会治理理论的发展，“小政府，大社会”的呼声越来越强，社区治理同样需要政府实现简政放权，将行政干预从具体社区治理工作中抽离。根据现有法律规范，以及对实际工作的总结，政府在社区自治工作中，应该以政策制定者、经费支持者、工作协助者以及宏观引导者的身份出现，将本不属于自身的工作职能下放至社区自治主体单位。反观社区层面，应形成完整而独立的工作体系，例如在部分城市社区，形成了“两委一站一会”的工作体系，分别指：社区党委、居民委员会、社区工作站以及社区共建理事会，充分发挥社区群众力量，妥善对社区内各项事务进行管理。在这样的社区治理模式下，对社区的职能进行划分，将社区内各自治机构的合法性进行确认，以法律制度的形式，为自治工作提供保障。

近两年，国内有专家提议，将社区居委会的法律定位界定为社团法人，因为社区居委会的组织性质、经费情况等基本属性与社团法人相契合，并且这样的界定将会有助于明确社区居委会与政府、社区党组织的关系，实现公共服务的有效供给，并有助于增强居民社区的认同感。对于该提议，笔者持赞同观点，因为随着社区治理的不断发展，治理事务的复杂化加深，社区不仅仅是一种区域性的概念，更不只是一种行政管理的主体，而是作为一种枢纽性组织协调社会各方力量参与到社区治理中，以这样更加专业化的法律定位进行界定，在适用民法、行政法甚至是涉及刑法时，将会更有利于问题的解决。

（二）完善社区治理法律体系

完善社区治理法律体系，当务之急的是要对原有法律规范中较为滞后的内容进行修订。如上所述，目前城市社区所适用的《城市居民委员会组织法》已经有近三十年的历史，社会以及社区治理的形势已经发生巨大变化，原有的部分规定已经与实务脱节，亟待进行修改。

首先是法的主体名称上，随着社区理论与实践的发展，“居民委员会”的称谓已经逐步被“社区居民委员会”所替代，例如在2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》即有所体现。因此，将《城市居民委员会组织法》的名称修改为《城市社区居民委员会组织法》则更佳，虽然仅仅是两字之差，但这样的称谓更能体现出社区自治的主体地位，表述更为严谨准确。

其次，在原有的法律条文中，多为原则性的表述，并显现出重实体，轻程序的特点。比如在规定居民委员会的六项任务时，每一项均为一笔带过，概括性极强，以第二项为例，表述为“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”，那么社区公共事务与公益事业包含哪些内容，在程序上又该如何规范？在未来对该法修订时，应当对类似这样的表述进行扩充，将工作内容、应遵循的流程进行细化，使工作者有章可循。

另外，随着社区建设与社区服务的发展，社区所承担的职能也在不断拓宽，原有法律中的部分规定也应相应的进行增补与修订。在居委会的组成人数上，原有规定为五到九人，但在实际工作中，这样规模的工作团队已经很难承担社区庞杂的工作量，因此建议在原有工作者数量的基础上酌情增加，或放宽人数的范围，提升社区的工作效率与工作质量。随着多元共治的支取治理模式的形成，社区法治体系也应当把新增的社区自治组织纳入进来，比如社区工作站、业主委员会等，不同组织在社区自治中应承担怎样的职能，由谁来监督，社区居委会又该承担怎样的协调工作，此类问题均应在法律中予以规定。

当下，城市社区的主要功能可以概括为社区治理功能与社区服务功能，一些学者根据理论研究并借鉴国外的治理经验，认为我国城市社区应当承接更多的社会功能，比如经济功能、文化功能、教育功能与社会保障功能。自2003年起，我国城市社区开始了“社区矫正”制度的实践，该项制度作为刑罚方式改革的重要内容，与社区建设紧密结合，并明确规定在了《刑法修正案（八）》中。经过十多年的实践，由于该项制度在价值取向的不明确，以及社区建设本身存在缺失，实际效果并不如预期。笔者认为，社区功能的拓展依赖于社区主体建设的强大，墙高基下，虽得必失，在现阶段，社区还不具备承担过多职能的人力与制度土壤，社区功能的不断建设与完善是一项系统而庞大的工程，需要长时间的探索与实践，需要多方的努力配合，只有循序渐进从制度建设与组织建设抓起，才能使社区在未来社会中扮演更为重要的角色。

（三）提高社区居民与社区工作者的法治意识与水平

目前在我国多数城市社区中，良好的法治氛围尚未形成，这既有社区居民法治较低的原因，更有社区工作者法治水平不高的因素。有鉴于此，应从双方共同着手，提升整个社区的法治水平，营造良好的社区法治环境。

首先，应当在城市社区中组建专业化水平较高的社区工作者队伍，提高行业门槛。应当对社区工作者的上岗考核制度进行改革，不仅要对学历有所要求，参加常规的社区公开招考，更要在上岗前进行系统化的职业培训，尤其要在培训中重视法治工作的相关内容。对于已经上岗的工作者，要建立奖励机制，鼓励更多人员考取社会工作者职业资格。当然，组建高水平专业化的工作者队伍，需要有更为丰厚合理的薪酬体系，因此建议在现有基础上，对社区工作者的薪酬待遇进行适当的改善。

社区工作者懂法、讲法、用法，更要在社区中形成良好的法治氛围，进行有效的法治宣传，才能带动社区居民提高法治意识。在社区工作中，要将法律与公序良俗有机结合，尽量做到在不违背居民生活习俗的前提下实现依法治理，杜绝“拉关系”“走后门”等现象，减少人治色彩，以法律为工作准绳。

由于社区中老年人的比例较高，而老年人又是易受非法活动侵害的群体，因此在社区范围内，开展普法活动的重要性尤为明显。社区内应因地制宜实现常态化普法教育活动，提高居民防骗守法的意识与能力，这不仅是推进社区法治建设的一部分，更是促进和谐社区建设的有效途径。