城市河道治理的困境成因及其对策研究

吕静宜 郭彩琴

摘 要：城市河道的流动性特性使局域生态环境无法置于精确的治理条件下，导致河道治理主体多元化，涉及地方政府、企业、社会组织和公众个人。而且河道治理不单单是水污染治理，还涉及到水生态修复、水文化弘扬等多个方面，更应该从人文、社会、经济效应等多方面来考虑。S市G区依据《关于全面推行河长制的意见》实行的“一河一策”行动计划只是全国河道治理实践的一缩影，其治理实践既有独特的条件，也有特殊的挑战。

关键词：城市河道治理；河长制；困境；对策

中图分类号：X322 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）09 — 0094 — 03

城市河道治理成为十九大报告中的关于生态文明建设的重要内容之一，是实现中国人民美好生活向往的关键环节。由于我国流域公共治理在制度安排上的特点，流域管理和区域行政管理之间以及地区和地区之间缺少协调，导致出现水治理行政管理碎片化的现象。2007年太湖蓝藻爆发并引起供水危机后，无锡市于当年8月开始了流域治理机制上的创新尝试，即“河长制”。本文基于S市G区“河长制”实践的探索，开展实际调研，收集了大量一手资料，以此分析河道治理面临的困境，并相应提出有效的多方位、多角度的治理对策。

一、S市G区河道治理的案例分析

S市境内河湖众多，城市水网贯通，历史发展2500多年，各朝代对城内河道相继进行开挖与治理，形成了今天水网交错的城市河流。由于工业化的加剧，城市化的推进，自上世纪80年代以来，这些河流绝大多数遭受到程度不同的水污染侵害，水污染问题严重影响人民的生活，制约经济发展与社会发展。

（一）S市G 区的河道治理的目标与任务

通过全面深化河长制改革，促进河道保护机制基本建立，现代水治理体系率先形成，水治理能力全面提升，水生态文明格局基本建立。2020年实现“无黑臭、无违排、无违建、无占用、无垃圾、无淤积、无碍汛、无损毁，有堤防、有生态、有绿化、有景观、有制度、有队伍、有管护、有成效”的“八有八无”治理目标，使“河畅、水清、岸洁、景美”成为河道管理现实模样。

（二）S市G区“河长制”的实践

1.“河长制”的组织形式

在“河长制”的组织体系建设方面，通常的做法是把区域与流域结合起来。S市G区2017年7月全面推行河长制，设置行政河长和技术河长，技术河长由市河道部门担任。全区29条重要河湖落实区、街道两级双河长，每名区级河长安排一名河道主官协助河长工作。区级成立全面深化河长制改革工作领导小组，设置河长制办公室，办公室为常设机构，承担全区河长制工作日常事务。

2.“河长制”的决策制度

S市G区全面深化河长制改革，形成“一龙牵头治水，各部门配合协作”的综合治理格局。S市G区推行“一河一策”行动计划，2017年7月开始对区级以及街道级河道进行“一河一档”的摸排工作，对每条河流的具体问题进行具体分析，对每条河流进行分段监控、分段管理、分段考核、分段问责。区级对S市境内23条区级河按照规划蓝本汇总制定了“一河一策”行动计划书，并对23条河流的“一河一策”进一步细化，形成了分年度实施方案。

3.“河长制”的运行机制

菲利普斯（Phillips）认为横向治理是通过内部相互依赖性而不是权力关系进行合作；通过谈判而不是控制进行合作；通过推动而不是管理开展合作。〔1〕河流治理的复杂性决定了“河长制”的推进需要跨部门协同推进。在S市G区“河长制”的探索中，部门的职能分工通过多次会议的研讨，最终得到一定程度的确立。

（三）S市G区河道治理的困境

由于前期城市河道治理常态化不够，从八个维度检查河道治理中存在的问题，“一河一策”河道治理行动计划面临严峻的挑战，治理任重而道远。根据所掌握的S市G区80多条河道的信息，认为河道治理目前还面临如下困境：水污染防治情况复杂，污染问题仍然比较严重；水环境治理未形成稳定周期，没有形成常态化治理工作机制；河道公共治理意识薄弱，宣传力度不到位；水生态修复缺乏多样性和精细性；水域岸线管理保护能力亟待提高；长效管护机制不成熟，责任主体混乱；执法监督不严，流于形式；水文化弘扬与水文化资源利用效率低。

二、城市河道治理困境产生的原因

虽然S市G区河道治理只是全国河道治理的缩影，从以上的案例分析可以看出城市河道治理主要是政府行为，“河长制”缺乏社会性，河长制虽然完成了对行政权力系统内部动员，但是对社会力量的调动不足。

（一）各级政府河道治理制度不健全

“哈耶克认为，良好的制度、利益共享的规则和原则，可以有效引导人们最佳第运用智慧，从而可以有效引导有益于社会目标的实现。”〔2〕政府在河道治理中是不可或缺的，并在河道治理中起着决定性的作用，政府在城市河道治理中应承担制度责任、监管责任、财政责任和社会资源整合责任。但是在实际中，政府的存在相关制度建设不够完善，对水污染等行为监管机制不成熟等问题。

1.相关法律法规的缺失

近年，由于《国家水污染防治计划》等一系列文件的发布，省市级政府在治理水污染问题时有了可以遵循的规章制度，治理的效率和速度都有了质的变化。但由于我国水污染防治仍处于起步状态，很多涉及到更为精细化、专业化的知识领域仍趋于空白，法律法规亟待更为详细的制定方案。

2.执法监督力度仍有待加强

为保证水污染治理的有效性，要发挥市场监管和政府调控的双重作用。市场监管尚未到位，市场长效监管机制还未完善，执法责任制、责任追究制未得到全面落实，致使一些地方存在監管“盲区”和“死角”，河道两边倾倒废水、堆放垃圾等现象仍有不同程度的存在。同时，上级对下级监督检查的力度不够，致使一些单位的制度执行不严格，制度的监督约束作用还没有完全发挥，造成了实践与预期相悖的结果。

3.部分政府工作官员职业道德观存在偏差

职业道德观的正确与否直接影响着从事该职业的人员的方法论亦即具体行为表现，根据调查结果，发现很多官员存在此类问题。在调查水域沿线主要问题，制定针对性解决对策的过程中，我们发现有些官员在对于制定防治预期的问题上处于十分摇摆的状态。一部分官员由于担心政绩考核不达标、资金投入过大不利于对其他行业的投入，因而选择放弃水污染治理100%达标来保证考评的通过率。倘若部分官员要将功利性的观点代入到河道治理的过程中，将河道治理看作是提升政绩的绊脚石，那么水污染的问题在今后相当长一段时间内都无法得到有效根治，而是会形成“先污染，后治理；再污染，再治理”的恶性循环。

4.基础设施建设资金落实不到位

基础设施的建设作为保护水域岸线保护的物质前提，在整个河流治理的过程中有着不可替代的作用。可以说，河流沿线相当大一部分的排污口规划的不合理，护栏损坏未能及时修缮的情况，在很大程度上是由于基础设施建设资金不到位引起的。由于政府未能将河流周边的基础设施建设摆在一个正确的位置上，致使在进行城市规划时资金配备不够合理，有关建筑材料的购买一直处于搁置状态，河流周边设施不能得到及时的更新和维护，造成了很大的安全隐患，对河流的排污能力也产生了不必要的限制。

（二）企业社会责任缺失

利益驱动导致某些企业社会责任丧失，环境保护责任意识不高，内部监管力度不够，创新精神与实践精神没有充分发掘等。

社会公共道德意识薄弱。许多企业为盲目追求利益最大化，忽视道德建设，对自身追求经济发展过程中造成的环境破环不管不顾。企业内部对排污标准要求低、监管制度不完善，极易影响底下员工对待社会公共道德的态度。

缺乏创新科研意识。生产过程中产生的废水、废弃物处理成本高，许多企业固守先污染后治理甚至是先污染不治理的观念，忽视从节能减排出发，加大资金投入进行科研创新，提高企业生产、治污技术做好环保。

（三）社会成员公共参与意识有待进一步加强

个人主体地位不明确，主人翁意识不强，没有充分行使政治参与和民主监督权利，环保公益行为缺乏践行能力。

1.社会公共道德意识薄弱

我国居民生活垃圾数量大且利用率低，许多居民甚至会将生活垃圾、废水等直接倾倒至河湖中，其中携带的有机物含量极高，对水环境造成严重污染。

2.参与政治生活积极性低

许多公民不清楚自身享有的建议权和监督权，对政府开展的重大水污染事件调查及环保执法行动漠不关心，对企业单位非法排放废水、废弃物的行为不闻不问，不积极参加政府等举办的水污染防治等相关的听证会、网络征集等活动。

3.践行环保行动能力低

绝大多数公民有较强的环保意识，但其环保行为远远落后于其环保意识，没有将节水洁水等环保意识付诸实际行动；还有许多公民在环保行动过程中，稍遇瓶颈困难，就放弃坚持，导致环保行动未达到理想效果。

三、城市河道治理困境的对策

“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”〔3〕对照河道治理目标与任务，围绕目前河道治理过程中面临的困境，政府、企业、社会公众发挥各自优势，探索一条综合治理道路是实现治理目标的有效措施。

（一）发挥政府主导作用，加强河道治理制度建设

霍布斯是最早面对集体行动困境的思想家之一，他对人类如何走出利己状态所设计的经典方案是：第三方强制行动。权威的强制力对于走出集体困境进行合作具有重要作用。因此在河道治理中发挥政府主导作用，以公共权力为后盾，迫使追求效用最大化的个人或追求利润最大化的企业偏离他们追求的消费或生产模式，组织或限制个人行为，以达到河道治理的最优效果。

首先，健全水污染防治的法律与制度。加强法律法规意识，完善制度建设，完善各省、市、地区法律法规，对水污染行为严厉查处，做到有法可依，有法必依。在立法上加大行政和刑事处罚力度，形成法律威慑力。

其次，建立科学的责任追究和联合执法监测制度。应当树立科学的政绩观，建立一套涵盖了绿色GDP指标的科学、规范、可量化的责任追究体系，以沿线流域的发展程度为考核基础，建立环保工作问责制。加大巡查监管力度，建立常态化的联动执法机制，实现区域间、部门间综合执法；加快执法大队队伍能力建设，合理配置执法力量，加强执法培训与考核。

最后，深化财政体制改革。一方面，河道治理需要相应的财政投入，就目前来说，各地政府乃至中央政府开始加大对环保的资金投入，国家财政预算中把环保经费开支作为单列项目，保证财政上有力的支持。另一方面，政府鼓励企业和非政府组织投入环保事业，促进产业结构转型升级，依法淘汰落后产能。

（二）发挥企业主体作用，提高企业的社会责任意识与担当能力

1.通过市场途径，解决河道治理问题。“在明确的产权制度下，可通过市场机制解决环境污染问题。”〔4〕这一思想源于科斯理论。企业协同治理是通过市场手段来达到河道治理，企业或其他非政府部门在市场规律作用下进行合作体的构建与运作，根据价值规律和合作章程进行合理的利益分配，逐步地发挥出其在水污染治理中的作用。

2.发展绿色产业，提高环保意识。在政府引导下，积极发展绿色环保行业，加大科技投入力度，切断水环境污染的源头。建立和完善水定价机制，使水价能够反映水供给成本；明确水资源产权，允许水权交易，通过水权交易来调剂和推动节约用水；完善排污权交易机制，建立统一的交易原则和交易规范指导实践，为水资源交易提供规则。

3.加强设备更新，提高企业的社会效能。企业践行社会责任必须由内而外，即有内在自觉的需求，而后落实在行动中。企业的利益不是单纯依靠企业自身的力量，它需要得到全社会的支持。同样，企业的发展也必须为了社会的需要，满足社会的需要。因此，企业承担社会责任，提高社会

（三）加强公共道德建设，鼓励公众参与

1.构建全民行动格局。积极参与社会建设，履行保护环境的义务，公众参与和社会监督是流域综合治理的必要补充，是推动河道治理的重要力量。公众参与既可以降低环境执法的成本，提高环境监管力度，也可以对各级政府形成有力的制约，同时可以缓解公众舆论对环保的压力。

2.提高公民公共意识。学校是培养人的专门机构，也是公民教育的理想场所。水污染治理，环境保护需要年轻一代的努力。学校还要发挥其理论优势，将水污染防治、水环境保护等知识带进社区、企业及其其他机构，实现水环境保护知识普及化、大众化；提高学科专业水平，为水污染防治建言献策，积极参与科研创新，为提高污水处理技术的研发作出贡献。

3.加强社会监督。公民可以通过以下途径进行监督：1）积极参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查，踊跃举报不法行为，利用新闻媒体公开曝光环境违法典型案件。2）通过参与公开听证、网络征集等，积极发表对重大决策和建设项目的意见，积极推行环境公益诉讼。3）设立热线电话，建立流域污染投诉处理机制。

我国正处于经济发展的转型时期，如何实现经济增长与提高绿色GDP平衡发展，仍然任重道远。城市河道治理是一项综合性治理的系统工程，目前我国河道治理主要是由政府推动的，但是在今后的河道治理中应重视企业、社会组织和社会公众参与治理的合法性，各主体之间良性互动、合作治理，形成多元主体共同参与的综合治理模式。

〔参 考 文 献〕

〔1〕霍小光，张晓松.全面深化改革大潮正起—以习近平同志为总书记的党中央推进全面深化改革述评〔N〕.人民日报，2014-09-05.

〔2〕哈耶克.自由秩序原理（上）〔M〕.北京：北京三联书店，1997：156.

〔3〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000.

〔4〕杨宏山.构建政府主导型水环境综合治理机制——以云南滇池治理为例〔J〕.中国行政管理，2012，（03）：13-16.

〔责任编辑：张 港〕