依法治国和依规治党有机统一研究

李志强 柳云霞 侯瑛

摘 要：党的十九大报告指出，要坚持“依法治国和依规治党有机统一”，并将之作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的重要内容，这是依法治国和依规治党关系的全新表述。如何深入领会十九大精神，坚持依法治国和依规治党有机统一，关键是要把握二者之间的辩证关系，这也是提升我党执政能力、夯实执政之基的现实要求。在新时期社会主义民主政治建设的理论和实践中，既要看到依法治国和依规治党相对独特的科学内涵和价值功能，更要看到二者的相互关联性和内在统一性，这对于推进全面依法治国和全面从严治党协调发展，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。

关键词：依法治国；依规治党；有机统一

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）09 — 0028 — 03

引言

党的十九大报告中关于“坚持依法治国和依规治党有机统一”的提法，是一个重大的命题和论断，也是一个重大的理论和实践创新，它深刻揭示了依法治国和依规治党的内在联系，为准确把握二者之间的关系指明了方向，为新时代全面深化依法治国实践提供了遵循。依法治国是党领导人民治理國家的的基本方式，是依照宪法和法律规定，管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。依规治党是管党治党建设党的基本方式，是依照党章和党内法规规定，对党组织工作，对党组织活动，对党员干部行为进行规范。从表面看二者在治理依据、治理主体、治理对象会有不同，但是在领导主体、内在机理、终极目标等方面还是具有高度统一性的。准确把握二者之间的关系，涉及到国家治理现代化如何通过法治实现，选择什么样的合理路径，又关系到党如何遵规守法。二者之间的关系可以分为三个方面去理解：一是全面依法治国的进程是否需要坚持党的领导；二是全面推进依法治国是否需要实现党内治理法治化；三是依法治国和依规治党如何相融相通。对这三个方面内容的回答，对于深刻理解依法治国和依规治党有机统一关系大有助益。

一、党的领导是依法治国的根本保证

政党与法治的关系是全面依法治国的核心，党的领导是中国特色社会主义法治的根本要求。政党与法治的关系要通过依法治国和依规治党来显露，“党内法规”“依规治党”“依法执政”“党领导人民依法治国”这些词汇都具有中国特色，突出反映了党在依法治国中的特殊地位。怎么理解这种特殊的地位，依法治国为什么必须坚持党的领导？一是世界各国的法治模式不尽相同。中国共产党领导法治国家建设的道路是有别于西方法治先行国家的，不同的背景影响国家的法治发展道路的选择，而这些大的背景就包括政治、经济、文化、制度、理念等都会使得国家在选择法治道路时有所偏重或带有本国特征，也会逐步形成国家的法治化道路发展模式。二是法治的实现还是一个通过历史显现的过程。如前所述，受到很多因素的影响，才出现了多个不同的法治发展模式。譬如英国和美国即使同宗同源，结果还是有不同法治模式的选择。所以说，不同制度同样可以彰显相同的理念，即使理念相同，也不能够照搬照抄某一成形的模式，这种模式的选择必须是在历史文化、经济社会条件、具体国情等诸多因素的高度契合过程中形成的。三是法治彰显的是权威。法治最看重的就是法律的权威性，这种权威性体现为崇高而不受其他权力的干涉，同时，法律又不是生活在象牙塔中的，它还要体现为一定的政治性。法治的运行势必要包括完备的法律体系，还有就是在此基础上建构起来的法律秩序。也就是立法、执法、司法的问题，立法就涉及到将执政党的主张贯彻到法律之中，在执法过程中又往往存在自由裁量权，司法中又会有需要完善的方面，所以这一切的不可预期就使得法治建设需要一个可靠的权威作为保证和推动者，来保证法治运行畅通公正。因此，法律是至高无上的，但法治需要一个可靠的权威来确保法律的地位和尊严，更关键的是，缺乏权威法律秩序无从建立。

党的领导是全面依法治国的根本保证，中国共产党是全面依法治国的坚强领导核心。中国共产党不同于西方政党，是最高政治领导力量，具有鲜明的体制优势，更具凝聚力，拥有更强的权威，这种权威能够带领中国人民建设法治国家，在法治发展的道路上发挥领导核心的作用。在我国，中国共产党的政治权威可从多角度得以印证，这种政治权威是执政的根基，会成为推动我国法治建设根本动力并提供保证。从历史发展看，中国共产党带领广大人民推翻三座大山，建立中华人民共和国，在一次次的自我牺牲中彰显了为民情怀从而得到了人民的拥护。从实践看，中国共产党执政已近70年，改革开放以来尤其是党的十八大以来，国家综合国力显著增强，已经成为世界第二大经济体，无论与发达国家、发展中国家比较，还是与历史上的任何一个时期相比都取得举世瞩目的成就，而这些成就的取得就是作为执政党的执政能力的突显，也彰显了党的执政权威。从国际形势看，国际领域还存在着弱肉强食的半丛林化自然状态，作为东方大国想要实现自身的独立自主、快速的发展就需要强有力的执政党来提供这种权威支撑，否则就会失去大国的国际地位，在国际竞争中会逐步被边缘化，失去话语权。从我国当前发展现实看，我国仍处于并将长期处于社会主义初级发展阶段，还处于现代化进程中。为了顺利完成历史的阶段转型，完成历史发展使命，就必须有一个强有力的执政党来推动完成，成为发展的力量也是时代进步的保证。而中国共产党作为执政党完全具备上述的能力和特质，成为各项事业的领导核心是历史的选择也是现实的选择，更是人民的选择，这也是中国共产党的执政根基。总之，法治尊崇的法治秩序必须依靠政治权威来保驾护航，这也是法治背后存在的必然因素，我们不能够割裂开来。

二、依规治党是依法治国的应有之义

中央文件多次提及，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，这句话反映了治国和治党的内在逻辑关联，也表明了依规治党的前提性和必然性。我们也可以沿着政党权威和法律权威关系的思路来进行理解，政党权威是法治国家建构过程中不可或缺的要素，但同时这种政党权威或权力具有天然的张力，现实中，权力所触及的范围越来越大，它越希望向边界延伸，也会逐步通过手中掌握的资源来强化权力的运行。政党权威一定要有，但需要它尊重法律权威，二者之间似乎是一对矛盾的关系。中国的法治建设面临同样的问题，如果没有政党权威来保障，就不可能建立起良好的法治秩序；如果政党权威失去约束，又总会挣脱法律的束缚。那么，我国法治发展模式如何建构？中国共产党要领导人民制定和实施宪法和法律，除了领导立法、保证执法、支持司法之外，政党守法、政党护法是重要基础。

政党守法是依法治国的必然要求。政党守法是依法治国的题中应有之义，权力必须在法律的框架下运行，这是法治的基本要求，执政党作为权力主体也必须遵循，即使它作为整个政治系统的灵魂和中枢也是如此。我国宪法明确规定：“各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。法治是实现国家治理现代化的基本方式，是制度理性和政治智慧的显现，它要求宪法和法律在治国理政中处于至上地位，享有至高权威、得到积极遵守。所以，法治要求宪法法律的权威超越任何政党的权威，更超越当权者个人意志的权威，“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动”。中国共产党作为执政党，作为中国政治系统的灵魂和中枢，党自身带头守法，自觉在宪法和法律框架内活动，将会带动整个政治系统基本都在宪法和法律框架内活动。可以说，党能否守法是中国法治成败的关键环节，这是由党在国家政权中的主导地位所决定的。

依规治党是政党守法的最佳方式。在全面依法治国的背景下，执政党也要守法，但执政党如何守法，如何能保证政党权威和政党守法双管齐下是需要深入思考的问题，答案必然是依规治党，将现代法治理念、法治原则和法治运行机理运用到党内，推进管党治党制度化、规范化、程序化，提高党的建设科学化水平，这是我党对全面依法治国的深度认知，依规治党对于全面依法治国具有至关重要的意义。怎么理解这种重要意义，依法依规治党为什么是管党治党建设党的合理途径？一是依规治党是政党权威和政党守法达到平衡的理性选择。如果执政党都不能带头守法，那么示范效应和引领作用就没有发挥出来，民众对国家法律和执政行为也就缺乏合理的预期，所以，要实现全面依法治国须从依规治党做起，十八大以来党中央作出全面从严治党的重大战略部署，正风肃纪，反腐惩恶，取得积极成效，正是我党勇于自我革命的体现，更是依法治国决心的表现，这样做不会消弭权威，反而能够树立威信，强化党的坚强领导核心地位。二是依规治党是全面从严治党的现实需要。从理论上看，要想控制权力，有外部控制和内部控制之分，外部控制效果远远没有内部控制的源发动力强，相比之下，还是要从内部控制上下大气力，也就是党的十九大报告提出的新时代党的建设的总要求，“坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党。”全面从严治党需要思想建党和制度治党同向同时发力，依规治党正是制度治党的发力点，党内法规相对于政策、文件等更具根本性、稳定性、公开性和明确性，相对来说具有更高的制度化，强化作为治党载体的党内法规制度体系建设，是全面从严治党的长远之策、根本之策。三是国家法律和党内法规均是管党治党的重要依据。法治，即规则之治。从广义上看，依规治党所依之“规”也可以理解为规则，不仅包括党章和党规党纪，还包括国家法律，“法律是治国理政最大最重要的规矩”。党要提高长期执政能力，保持先进性和纯洁性，就要求党的各级组织和全体党员既要严格执行党规党纪，也要模范遵守法律法规，并坚持“纪严于法、纪在法前”的重要原则。

三、依法治国和依规治党的有机统一

这是党的十九大报告作出的重大命题和论断，对依法治国和依规治党的关系问题作出了新定论，提出了新要求，既是治党治国实践经验的总结，也是治党治国基本理论的厘清。可以从以下几点来认识这一命题和论断：一是对“有机统一”的认识。依法治国和依规治党有相对独特的科学内涵和价值功能，正如国家法律并不等同于党内法规一样，也不能简单地把依法治国简单等同于依规治黨；依法治国和依规治党更有相互关联性和内在统一性，“依规治党是依法治国的引领和保障，依法治国是依规治党的基础和依托”，要坚持二者统筹推进、一体建设，使二者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。二是要从国家治理现代化的高度加以认识。坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革总目标的核心要义。国家治理现代化的基础条件是指制度体系的现代化，而国家法律体系和党内法规体系是制度体系的主干，国家治理现代化的首要条件是党的执政能力的现代化，也就是“科学执政、民主执政、依法执政”能力的现代化，以此来引领和推动国家治理现代化。三是要从党依法执政的高度加以认识。发展中国特色社会主义民主政治，最根本性的要求就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，党的领导和依法治国有机统一是中国特色社会主义法治的根本特征，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，依规治党和依法治国有机统一是这一根本特征的逻辑延伸。“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，依法治国和依规治党是法治中国建设的“双轮”“双翼”，在党的领导下共同推进全面依法治国总目标的实现，在此进程中，二者并驾齐驱、同频共振，就可以产生两个部分之和大于整体的效果，在法治中国建设中发挥最大合力。

要实现二者的统一，一个重要方面是要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。这是依法治国和依规治党有机统一的关键。形成完备的法律规范体系、完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，是制度建设的重要内容，是治党治国的重要载体。需要认识到国家法律和党内法规的功能差异性，也需要认识到国家法律和党内法规的内在统一性，国家法律侧重调整国家事务和社会事务，以国家强制力来保证，为全体公民所一体遵守，党内法规侧重调整党内事务，以党的纪律来保证，为全体党员所一体遵守，但这不影响国家法律和党内法规在党的领导下内在统一于社会主义法治体系。基于上述认识，尤其需要注重党内法规同国家法律的衔接和协调，准确把握各自的内涵，清晰界定各自的边界，在体系建设、立法立规、执法执规、守法守规等方面注重衔接和协调，使其互联互动，“努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。如当前体系建设的重点是十九大报告提出的“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，将制度建设贯穿于五大建设之中；在立法立规上加强立法立规部门的沟通协调，明晰界域，不越界跨界，不交叉冲突，注意党内法规同国家法律对标对表，并将党在国家事务、社会事务方面的成熟政策上升为法律；在执法执规上把握好国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律的标准，明晰党纪国法效力范围；在守法守规上党员干部要树立底线意识和法治意识，自觉遵守党规党纪和国家法律。

要实现二者的统一，另外一个重要方面是要贯彻落实党的十九大重大决策部署。这是依法治国和依规治党有机统一的保障。十九大报告是一篇贯穿着法治精神的纲领性文件，“深化依法治国实践”也标志着全面依法治国进入新阶段，报告在此方面提出了成立中央全面依法治国领导小组、合宪性审查、国家监察体制改革等一系列重大举措和制度安排，是具有重大意义的理论创新、实践创新和制度创新。需要深入学习习近平新时代中国特色社会主义法治思想和党的十九大精神，将其落到实处。如成立中央全面依法治国领导小组这样的超强机构，有助于解决依法治国动力来源、领导核心、体系结构矛盾等问题，有助于把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面；首次提出合宪性审查制度，有助于加强宪法实施和监督，解决保障宪法实施最后一公里的问题，有助于确保依宪治国、依宪执政；深化国家监察体制改革，有助于实现对党员和公职人员监督的全覆盖，有助于推动全面从严治党向纵深发展，用法治思维、法治方式惩治腐败。此外，十九大报告也在法治理念、原则、文化等方面作出了一些全新表述，这些都有助于推进依法治国和依规治党的有机统一，如以良法促进发展、保障善治，确立依法立法的立法原则，弘扬法治精神、建设法治文化，各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，等等。

结语

本文重点围绕政党和法治的关系、治国和治党的关系、依法治国和依规治党的关系来展开，其中每对关系之间都是紧密联系、不可分割的，前二对关系证成了依法治国和依规治党的关系。党的十九大报告在此方面作了深刻论述，对上述三对关系问题，尤其是依法治国和依规治党的关系问题进行了重申和明确，并作出了新定论，提出了新要求。党是最高政治领导力量，要坚持党对社会主义法治工作的领导，并将党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，为依法治国提供根本保证；党在领导人民治理国家的过程中要坚持全面依法治国，党作为领导党和执政党，作为政治系统的灵魂和中枢，要奉守法律至上性原则，“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权”，改进党的领导方式和执政方式，从严治党、制度治党和依规治党，为坚持党的领导提供重要保障。各级党组织和全体党员要避免落入“党大还是法大”的政治陷阱，旗帜鲜明地坚持“两个毫不动摇”。

党的十九大报告作出“依法治国和依规治党有机统一”的重要論断，这是党的领导和依法治国有机统一的逻辑上的延伸和必然得出的结论，要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，从加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设的高度，准确把握二者各自功能定位和相互有机联系，推动二者并驾齐驱、同频共振，共同统一于社会主义社会主义民主政治伟大实践。报告中的诸多论述，如完善党内法规制度体系、成立中央全面依法治国领导小组、合宪性审查、国家监察体制改革等，又为实现二者的有机统一指明了路径、方法和步骤。

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