乡规民约在社会治理中的应用

摘 要：改革开放以来，经济发展和社会结构变革给社会治理带来了新的挑战。全面法制化推进的同时，乡规民约作为法制的补充在社会纠纷调解、道德建设引导和乡俗习惯等方面依然发挥着重要作用。正确处理好新时期乡规民约内容的革新，提高执行力，规范制定规程等方面的问题，才能更好的提升乡规民约在社会治理中的作用。

关键词：乡规民约；社会治理；社会纠纷；法制建设

基层社会治理是国家治理体系中的一个重要层级，基层社会能否有效运行关系到整个国家和社会治理的关键。打牢基层社会治理基础，既要依靠政府发挥指导作用，也要依靠基层社会的自我治理，建设多元化的基层社会治理体系。中国农村社会的历史发展中，乡规民约一直是基层社会秩序构建和维持过程中不可或缺的元素之一。《辞海》中将“乡规民约”解释为“同乡人公共遵守的规约”，现在普遍理解为，乡规民约是基层社会中某一特定区域、特定人群在特定时间内共同制订、共同遵守的自治性行为规范或制度的总称。乡规民约所涉及的内容主要包括计划生育、婚丧嫁娶与村容村貌等，产生方式多为村支部或村委会制定，其惩罚方式多为训责、责令赔礼道歉、通報批评等精神层面的惩罚，极少进行罚款等行政处罚。具体而言，乡规民约地的作用多体现在化解邻里矛盾、培养公民法治意识、维护地方治安与调整人际关系等方面。然而，伴随着我国经济的快速发展，社会结构发生了重大而深刻的变动，利益格局也发生了重大调整，人民思想观念也随之发生了重大而深刻的变化，我国的社会矛盾也呈现出复杂多变的态势，现在乡规民约在社会治理和实际运用中存在着很多问题，笔者通过对四川省多个县村调研及查阅相关资料归纳有以下几点：

一、对乡规民约的重视和应用程度不够

伴随着我国社会主义法制进程的加速，地方政府尤其是乡镇政府彻底摒弃了乡规民约在社会治理中的应用，在一些城乡结合部和城市社区尤为突出。我国是一个历史悠久的文明古国，早在秦朝就已经出现法家思想的盛行，然而，当代中国在发展、倡导和进行现代法治方面却明显不足。改革开放以后，我国虽然加速了执法规范化进程，但是各种困难严重阻碍着法治的发展。另外法律具有的普遍性包括普遍有效性和普遍一致性，针对具体乡里纠纷问题时，法律有一定的局限性，如问题的特殊性、维权成本及不利于邻里和谐等。乡规民约不同于法律，但对法规的实施起着辅助作用。它通过自下而上与自上而下相结合的方式制定，具有广泛的群众性，形式多样，切实具体，以教育引导为主，有奖有罚，已成为发扬社会主义民主，实行群众自我教育、自我管理的一种有效的形式。因此，加强乡规民约在社会治理中的应用是十分必要。

二、乡规民约内容的“灵魂”缺失

（一）乡规民约内容的滞后性

乡规民约是社会发展千年的产物，尤其是一些少数民族，我国的一些少数民族在制定民族习惯法时也吸取了很多乡规民约及风俗习惯。然而伴随着我国经济的快速发展，社会结构、利益格局也发生了重大变化，一味遵守几十年前甚至百年前的一些旧规旧约不利于当前社会的治理，一些旧的乡规民约甚至于当前法律相抵触，如女儿在父母财产继承问题、上门女婿的问题等。

（二）乡规民约内容不接地气，缺乏针对性

乡规民约是针对某一特定区域、特定人群在特定时间内共同制定和遵守的规约，因此它具有独特的针对性。笔者调研时发现，有些乡镇的乡规民约内容空泛，敷衍了事，如简单的热爱祖国、忠于人民等空条，有些地方甚至直接照搬法律法规，民族地区的一些乡规民约也没有顾及当地的民族风俗习惯，内容缺乏针对性，华而不实。

（三）乡规民约内容制定过程的规范性差

乡规民约不同于法律，它是特定的人群共同制定共同遵守的约定，因此它的制定需要遵守的特定人群共同制定。调查显示，乡规民约尤其是基层农村的一半以上并非村民直接参与制定，甚至很多村民对于本村的乡规民约是怎么产生的并不知情。实际制定中，有很多是直接有村干部直接制定或者有乡村政府直接制定。这样的乡规民约不一定符合村民的实际诉求，因此，村民的参与度不高，自治热情丧失，也间接的影响了乡规民约的执行力，从而达不到乡规民约在社会治理中的预期效果。

三、乡规民约执行力的缺失

国家的法律具有强制性，它的执行力是由国家的暴力机构给予保障，由违法的高额成不给予约束。乡规民约不是法律，它的制定、实施缺乏相关机构予以保障，它是村民自我制定、自我遵守、自我约束从而达到相关社会治理的目的。当村民违反了相关规定时，乡规民约也有相关处罚措施保障其效力的发挥。这些处罚措施多包括：通报批评、长辈训话、福利减免及一定的数量的现金罚款。随着经济的发展，人民法律意识的增强，上述相关处罚措施没有法律保障，且村民维权意识增强，这大大降低了乡规民约的执行力。因此在很多乡规民约后续的修改中也大大减少甚至没有相关处罚性规定的制裁措施，仅仅依靠村民的自我约束及舆论压力等给予保障，这些都降低了乡规民约的执行力和约束力，从而降低了乡规民约在社会治理中的作用。

四、提高乡规民约在社会治理中的地位

针对乡规民约在社会治理中存在的诸多问题，笔者通过调研及会同相关专家经过乡村社区的实践，具体提出以下相关措施：

十九大报告中再次指出“坚持依法治国和以德治国相结合”，标志着依法治国和以德治国模式的深化发展。乡村、社区治理是社会治理的基本组成部门，也是依法治国和以德治国的关键，乡规民约作为乡村、社区治理的重要手段，提高其在社会治理中的地位，对实现国家社会治理能力的提高具有重要的现实意义。乡规民约虽然不属于法律的范畴，不具有国家法制的功效，然后由于其本身形成和制约的范畴，对于弥补法制在社会治理中的特殊性、局限性等功效。因此，应当督促乡村、社区完善乡规民约的建设，同时，提高乡规民约在邻里矛盾调解和社会治安防控中的应用。近年来，农村攀比之风愈演愈烈，婚丧嫁娶大操大办、各种名目的酒席越来越多、人情消费越来越高，已经成为老百姓的沉重负担，社会治理问题突出。国家颁布了一系列移风易俗的相关规定，然而功效甚微。婚丧嫁娶大操大办、封建迷信、酗酒赌博、薄养厚葬等陋习，其负面效应最终还得村民自身买单。乡规民约作为农村自治的重要手段，对于移风易俗也可以另辟新径。

五、健全乡规民约的内容

乡规民约能否发挥其在社会治理中的作用，內容建设是关键，针对调研发现的问题，笔者提出以下措施：

（一）合理处理乡规民约内容的历史传承性，增强其内容的时效性

经济的发展，社会结构的变化必然导致农村矛盾和问题的变化，在制定乡规民约时，要勇于打破传统规约里的陋习，鼓励村民用发展的眼光看问题，不要一味盲目墨守旧规，取其精华，去其糟粕，制定符合当代社会价值取向的乡规民约。

（二）乡规民约内容的针对性

乡规民约是特定人群、特定区域、特定时间遵守的规约，因此其内容应当有针对性，不能流于形式。如本地婚丧嫁娶大操大办，封建迷信严重劳民伤财，制定乡规民约应侧重相关问题。少数民族地区制定乡规民约时，要充分考虑民族的风俗习惯和宗教信仰等问题。

（三）正确处理乡规民约的内容与法律规定的冲突

乡规民约是村民长期共同生活中形成的行为规范，而国家法律的普遍适用性决定了二者之间必然有一定的出处。但是，在制定乡规民约时不可过分强调自我的特殊性而与国家法律背道而驰，尤其是一些少数民族地区。因此，制定乡规民约时，可以请法制部门人员作为顾问指导，尽量避免和正确处置两者之间的冲突。

六、规范乡规民约制定的程序

公权力过多参与或者直接由村委、村干部直接制定，这样的乡规民约不一定符合村民的实际诉求，同时，村民的参与度不高，自治热情丧失，也间接的影响了乡规民约的执行力，从而达不到乡规民约在社会治理中的预期效果。因此，降低公权力的过多参与，同时规范乡规民约的制定程序十分必要。乡规民约的从新修订和改动时，可以通过全体村民大会修订，鉴于人多口杂、文化层次等原因，可先由村民代表修订然后在全体村民大会时讨论通过，全民参与才能制定出反应村民真正诉求的乡规民约，同时提高自治效果，增强约束力和执行力，达到社会治理的预期效果。

七、提升乡规民约的执行力

乡规民约的有效执行是乡规民约发挥作用的基础，但是很多乡规民约制定出来以后却沦为摆设。乡规民约的执行力不高，一方面是由于村民自我约束力不够，另一方面是由于其“违规”成本过低。提高乡规民约的执行力，一方面就要提高村民的自我约束能力和执行力。提高村民的参与程度，使其从主观意识上强化执行力，同时，加强道德约束和舆论压力，村民考虑到其以后如果不能融入现在的生活环境，被其他个体和团体排斥，或许会感到更多的痛苦和无助，这比一些经济处罚更让其无法接受，从而可以自觉遵守乡规民约。另一方面，可以适量的增加一些政策和经济的处罚。违反乡规民约的经济和政策处罚主要就是适量的金钱、全村通报、减免政策补助等。此类惩罚首先就是要得到全体村民一致同意为前提，其次关于罚金及减免的补助等要公开透明去向，并在乡镇政府备案，接受村民及相关部门的监督。

自古以来，乡规民约就在中国社会广泛生成，作为我国传统文化的重要组成部分，并作为社会治理的重要手段，发挥着国家法律难以达到的社会治理作用。面对无所不在、无时不有、形态多样的农村社会问题，只有立足农村基层，考察乡情民意，进一步完善现代乡规民约制定和实施，才能充分发挥其在当代社会治理中的作用。

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作者简介：张为山（1984- ），男，山东临沂人，四川警察学院治安系助教，从事治安管理和社会纠纷调解等方面研究。