工业园区建设项目建设期引入第三方环保核查管理模式的探索

王 健，于文静，桑换新，乔 婧，贺立争

(1.天津南港工业区环境保护局，天津 300280；2.天津环科环境咨询有限公司，天津 300457)

随着环境污染的日益加重，环境问题对人类生存发展的威胁也越来越大。环境问题的实质不仅仅是发展问题，更是安全问题，甚至是生存问题[1]。随着我国工业化、城镇化的快速推进，工业企业呈现明显的集聚态势，工业园区成为我国社会经济发展的重要引擎。对于工业园区建设项目的环境管理，目前我国存在环境监管力量薄弱、环境风险隐患突出等问题，影响了社会的和谐与安定。

建设项目环境管理是国家环境保护政策中极其重要的一项制度。在国外，对建设项目的环境管理开展得比较早，在环境影响评价、污染物的处理、环境决策的制定以及环境管理体系的建立等方面都有着深入的研究，并利用生命周期、企业发展指标、模型、决策意识、风险管理等手段对建设项目进行环境管理[2-6]。在我国，对建设项目环境管理的研究主要集中在环境影响评价和环境风险评价方面[7-11]，主要对建设项目生命周期内产生的环境影响、环境风险评价的步骤等进行研究，而对于建设项目的环境监管则侧重于事后监管，长期沿用“谁污染、谁治理”，即由政府主管部门责成“污染者”企业自行解决治理问题，这将不利于环境保护和污染治理的可持续发展[12]。

综上可见，国内外针对建设项目的环境管理研究仍缺乏系统的环境管理模式和方法。对于化工企业聚集的工业园区，一旦发生违法排污或环境污染事故，往往会引发连锁反应，造成大量有毒化学品通过各种途径高强度侵入环境，对自然环境和人民群众的生命健康都会造成严重的危害[13-15]，而加强工业园区内建设项目从事前审批、事中管理到事后监督的全生命周期管理是完善建设项目环境管理体系、加强环保部门对建设项目环境管理水平的一项重要举措。为此，本文在分析我国工业园区建设项目环境管理中存在的主要问题的基础上，以某工业区为例，探讨了工业园区建设项目开展建设期第三方环保核查的管理模式，以降低建设项目运营期的环境风险，提高区域环境风险管理水平。

1 我国工业园区建设项目环境管理中存在的主要问题

目前，我国工业园区建设项目在环境管理中主要存在以下问题。

1. 1 企业环保意识不强，存在环境管理真空区

我国自2015年新的《中华人民共和国环境保护法》实施以来，各项配套的法律法规、标准相继修订，各项新政策陆续实施，对环境保护工作提出了更高的要求，工业园区内企业很难适应国家环境管理方面如此巨大的变化，在环保意识和环境管理水平上与国家要求存在着较大的差距。例如工业园区内很多企业未建立完整的环境管理体系、制度，没有专职的环境管理人员，而由安全主管负责人兼管环境保护工作，甚至有的企业由行政管理人员代为管理环境保护工作；企业领导层对环境管理不重视，环境管理水平不高，具有完善的环境管理体系的企业尚且难于应对如此大的环境管理变革，更何况这些环境管理体系不完善的企业，更是难以应对日益严格的环境管理要求，导致企业环境管理工作存在真空区。

1. 2 建设项目建设期企业环境管理缺失

建设项目建设期普遍存在因设计变动、工艺调整等原因导致建设内容与环境影响评价文件及批复文件不符的隐患，给后期验收和监管带来很大的困难。同时，建设项目在施工过程中会产生废气、废水、固废、噪声等环境问题[16]，而企业在建设项目建设期并未设有专业的环境管理人员对项目建设全过程进行监督管理，这将会造成企业环境管理失位，尤其是一旦建成无法更改的隐性环保工程，后期整改成本及时间成本耗费较大。此外，很多建设项目采取EPC的建设模式，存在项目前期建设人员和后期运维人员完全不一致的现象，项目后期运维人员甚至不了解项目建设的具体情况，也会造成企业环境管理的缺失。

1. 3 环保主管部门环境监管力量薄弱

面对企业集中、行业类别不同、污染物种类和产生量不同的工业园区，每个建设项目都具有一次性、独创性和创新性的特点，在项目建设过程中进行环境管理确实存在困难[17]，而建设项目建设期涉及主体工程、环保治理措施、隐性环保工程、环境风险应急系统等各个方面的环境管理工作，环保主管部门作为监督管理部门须加强监管，但是受制于其自身机构人员少、管理力量不足、专业水平不够、园区日常环境管理任务重等因素，容易造成对项目建设期环境管理不到位、环境监管力量薄弱等问题。

2 工业园区建设项目建设期引入第三方环保核查的环境管理模式

近年来，我国环境保护形势发生了深刻的变革，从“小环保”到“大环保”，从抓总量到抓质量，从重查企轻督政到政企并重同督的转变，特别是京津冀大气污染联防联控更是对区域环境保护工作提出了更高的标准，中央到地方针对环境保护工作督察巡察的力度不断加大，对于进一步做好环境保护工作既是压力也是机遇。现阶段，我国从管理转型上寻求突破、创新招法、超前谋划是做好环境保护工作的重要保障。

2014年12月27日，国务院办公厅下发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，鼓励区域性环境整治纳入第三方环境服务范围，鼓励地方政府采用环境绩效合同等方式引入环境服务公司开展综合环境服务。因此，在2015年、2016年天津南港工业区环保局创新性地引入第三方环境管理专业机构对已建项目进行环保核查，发现了多项环境风险隐患，并督促企业进行整改。根据第三方环保核查工作以及大量的工业园区环境管理经验告诉我们，很多建设项目后期的环境风险隐患都是在建设项目前期的设计和建设阶段埋下的，如隐性环保工程、环境治理设施选型、管路铺设、高程设计、闸阀设计等。

2015年12月，原国家环境保护部印发了《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》(环发[2015]163号)，要求各级环保部门加快环境保护工作由注重事前审批向加强事中事后监督管理的转变，切实管好建设项目建设和生产、运行过程中的环境保护工作，不断提高建设项目环境监管能力和水平。事中监督管理是指环保部门对建设项目自办理环境影响评价手续后到正式投入生产或使用期间，落实经批准的环境影响评价文件及其批复要求的监督管理。因此，为了提高建设项目建设期的环境管理水平，增强建设期的环保意识，避免因设计、施工内容与环境影响评价文件相比变更较大造成运营期的环境隐患等问题，并结合强化事中事后监管的总体要求，2017年天津南港工业园区环境保护局将第三方环保核查延伸至企业建设阶段，力求从源头上消除后期监管及企业的环境隐患。

2017年8月9日，原国家环境保护部发布的《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(环规财函[2017]172号)中规定了第三方应承担的责任：“第三方治理单位应按有关法律法规和标准及合同要求，承担相应的法律责任和合同约定的责任。第三方治理单位在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”，从而进一步规范、完善了第三方参与区域综合环境管理的服务模式。

2. 1 第三方环保核查工作的内容及流程

考虑到建设工程进度不同，将建设项目建设期第三方环保核查工作分为两个阶段：设计阶段和施工阶段。

2.1.1 设计阶段环保核查工作的内容及流程

设计阶段第三方要重点核查设计及施工方案中主体工程(选址、平面布置、建设规模等)与环境影响评价文件中建设方案的一致性，核查主体工程配套的环保设施设计及施工方案与环境影响评价文件及其批复文件的相符性，核查施工期环境管理制定情况与环境影响评价文件及其批复文件的相符性等重点内容，及时发现和防范环境风险隐患，从而确保建设项目符合国家、地方环境保护法律法规和有关的环境标准，以达到建设项目试生产、竣工环境保护验收条件的要求。设计阶段第三方环保核查工作的内容及流程见图1。

图1 设计阶段第三方环保核查工作的内容及流程Fig.1 Workflow of the third party environmental prote- ction verificaiton during the design phase

2.1.2 施工阶段环保核查工作的内容及流程

施工阶段第三方要重点核查现场施工的主体工程(选址、平面布置、建设规模等)与设计及施工方案的一致性，核查工程内容及安装的主要生产设备、工程选线、产品生产工艺规模、储运工程、公用工程等是否出现变更调整，核查主体工程配套的环保设施建设、环境风险防范措施与设计及施工方案的相符性，核查环保“三同时”措施落实情况，核查施工阶段环境管理情况与环境管理文件的相符性等重点内容。施工阶段第三方环保核查工作的内容及流程见图2。

图2 施工阶段第三方环保核查工作的内容及流程Fig.2 Workflow of the third party environmental prote- ction verification during the construction phase

2. 2 第三方环保核查工作的方法

2.2.1 资料收集与调研

根据建设项目的特点，收集与项目环境保护相关的文件资料，如环境影响评价文件及其批复文件、初步设计方案、施工方案等，核查建设项目的平面布置、建设规模、生产工艺和环保设施与所批复的环境影响评价文件是否存在重大变更，核查设计及施工方案是否落实环境影响评价文件及其批复文件中的环境保护要求等。

2.2.2 现场巡查

对于施工阶段的核查，主要采取现场巡查的方式，由环保部门人员陪同，对建设项目的现场环境和环境保护工作进行定期和不定期的日常监督、检查，对于重要环节加大巡查频次。现场巡查的重要环节一般包括：施工期内环境影响较大的施工工段、重要污染防治设施的施工、隐蔽工程的施工、重大施工环境问题的处理等。现场巡查成果的形式包括照片、文字记录或影像记录等。

2.2.3 核查通知单

核查通知单是指核查组将环保核查过程中发现的问题以书面形式发放给企业，由企业书面回复整改计划，并对存在的问题进行纠正和整改，在完成整改后提供相关资料证据。

2.2.4 核查工作日志

核查人员对核查过程中可能涉及的环境风险隐患进行记录，并定期与环保部门进行沟通。

2. 3 第三方环保核查工作的成果

2.3.1 设计阶段环保核查的成果

建设项目设计阶段环保核查工作结束后，核查组需向环境保护局提交建设项目设计阶段环保核查工作报告。该报告要全面总结建设项目设计阶段环保核查成果，反映建设项目在设计期间环保核查工作开展情况以及主体工程、环保设施、环境管理文件制定等是否符合环境影响评价文件及其批复文件的要求，并将作为环境保护局开展建设项目施工阶段环保核查、项目试运行、竣工环保验收的技术支撑文件。

2.3.2 施工阶段环保核查的成果

建设项目施工阶段环保核查工作结束后，核查组需向环境保护局提交建设项目施工阶段环保核查工作报告。该报告要全面总结建设项目施工阶段环保核查成果，反映建设项目在施工期间环保核查工作开展情况、环保达标排放情况以及环保设施建设情况等，并将作为环境保护局开展建设项目试运行、竣工环保验收的技术支撑文件。

3 工业园区建设项目建设期引入第三方环保核查环境管理模式的成效

通过在工业园区建设项目开展第三方环保核查专项工作，工业园区内企业均在进一步规范环境行为、提升环境绩效方面有较大的收获。例如:A企业采纳第三方咨询机构意见，采购选型排放标准更高的燃气锅炉，消除了建成之日就是整改之时的隐患；B企业完成了污染防治区域的防渗分区设计，降低了土壤及地下水污染的环境风险；C企业拟大幅调整设计方案，严控环境风险；D企业重新调整环保工程设计方案，避免了“批建不符”的环境风险隐患。可见，工业园区建设项目开展建设期第三方环保核查的环境管理模式取得了明显的成效，主要表现在以下方面。

3. 1 降低了建设项目建设期环境风险隐患

通过对建设项目建设过程中引入第三方环保核查，帮助工业园区企业开展从源头控制到末端治理全过程的专业审核和诊断，发现了企业存在的主体工程批建不符、环保治理措施设计及施工发生变更、隐性环保工程设计不完整、环境风险应急系统设计及施工方案不完善、施工过程存在环境隐患等问题；同时通过对企业建设期环境行为的核查，帮助企业提高建设期环保意识，转变环保思路，培养企业环境管理人员，提升企业对建设项目的环境管理水平，降低了建设项目因环境管理系统不完善、环保意识差、专业水平不够等问题导致的各种环境风险隐患。

3. 2 提高了企业环境风险隐患的整改效率

环保部门通过引入第三方环保机构对工业园区建设项目建设期进行环保核查，从设计阶段开始介入，帮助企业核查设计方案、施工方案、施工行为、施工内容与环境影响评价文件及其批复文件的相符性，并及时发现存在的批建不符、设计不完善、设计变更、施工过程存在环境风险隐患等问题，有效地督促企业进行及时完善、整改，节省了企业的建设成本、时间成本、违法成本，并指导企业优化提升环境管理能力和实际环境管理工作水平，以减少企业可能存在的环境风险，从而保护了企业的切身利益。

3. 3 完善了企业全生命周期的环境管理

环保部门引入第三方环保核查是在正常行政执法检查之外，基于服务企业、防患于未然的目的，委托专业机构开展的环保核查工作，通过对工业园区内企业从设计、建设到建成，从试生产到正式投产，开展全生命周期的环保核查和诊断，可及时帮助企业发现并消除环境隐患和环境违法行为，从而完善了企业全生命周期的环境管理。

3.4 提升了环保部门对企业的环境管理水平

环保部门引入第三方环境管理专业机构对工业园区内企业建设项目建设期进行环境监督管理，最主要、最关键的是解决了说得清、管得住两个方面的问题。所谓说得清，首先是对企业说清了环境管理的法律法规和技术规范要求；其次是说清了基于现有及未来环境监管形势下企业可能存在的环境隐患和环境管理要求；最后是说清了企业怎样开展整改和提升环境管理工作水平，及时消除环境隐患。所谓管得住，一是在企业建设项目建设期间及时辅助开展事中监管工作，减少了企业因建设期存在的问题造成的环境风险隐患，做到了源头防控；二是约束了企业的环境行为，明确了区域环境管理的要求，树立了企业环境管理的红线意识；三是扎实提高了工业园区的环境管理水平，既维护了企业的合法利益，又保障了工业园区的总体环境质量和安全。

4 结 语

随着国家产业结构的调整，分散式工业企业已被逐渐淘汰，而集约式、规模化的工业园区已成为发展趋势。工业园区内企业集中，涉及的原料、产品多为有毒有害、易燃易爆物质，生产工艺繁琐，从而导致工业园区内的环境风险隐患聚集。而且工业园区建设项目建设期的环境管理属于薄弱环节，为运营期的环境管理埋下了环境风险隐患。为了提高工业园区应对环境风险的能力，应从事前审批向事中事后监管转变，切实加强建设项目建设期、运营期的环境风险管理水平。

环保主管部门通过引入第三方环境管理专业机构对工业园区内建设项目建设期进行专业诊断，从设计方案、施工方案到施工行为、施工内容进行全方位核查，及时发现了企业存在的批建不符、设计不完善、设计变更、施工过程存在的环境风险隐患等问题，督促企业及时整改，从源头上消除后期监管及企业的环境风险隐患。

随着我国环境风险管理政策、机制的不断完善和优化，建设期环境风险管理日益成为建设项目中的重要环节。在生态环境发展中，单一的政府管控已经无法满足社会发展对环境风险管理的需求，需要有效地应用第三方环境管理专业机构协助完成环境风险管理。因此，在改善生态环境质量的进程中，我国应不断拓展第三方环境管理专业机构参与建设项目建设期环境风险管理，为环境风险管理提供专业技术支持。