基层党建扶贫存在的问题与对策

张 钰 枝

（1.福建农林大学公共管理学院，福州 350002；2.农村廉洁建设研究中心，福州 350002）

一、基层党建在贫困治理中的作用和意义

（一）落实主体责任，凝聚脱贫力量

党中央为助推精准扶贫，建立党建扶贫的责任体系，全面加强主体责任的落实，形成了以“党委主责、政府主抓、干部主帮、基层主推、社会主扶”为中心的党建扶贫大格局[1]。

对于扶贫各个主体之间的关系，各级党委强调履行主体责任，坚持党的领导，形成扶贫合力，“集中力量办头等大事。”总揽全局、统筹推进、协调各方面解决重要问题。各级政府发挥主抓作用，统筹各方面资源并做出决策，使人、财、物等资源得到更加充分的利用，从而促进党建脱贫。各级干部发挥主帮责任，调动自身政治资源和社会资源，自觉承担起扶贫的重任，处理好与贫困户之间的帮扶关系，带动脱贫。基础组织发挥主推的作用，全面了解扶贫攻坚作业，建设服务型党组织，扎实开展扶贫工作，为农村的发展提供有力的条件。社会力量发挥主扶的作用，“定点帮扶”和“对口支援”上下联动，动员全社会积极参与扶贫事业，凝聚全社会的力量投入到扶贫、脱贫事业之中。

在这样一个党建扶贫大格局之中，基层党组织发挥着至关重要的作用，一方面要承接着上级关于扶贫的方针政策，另一方面要向下直接联系着村民和贫困群众。一个团结有力的团支部能够激发党的组织和政治优势，凝聚各方面的力量，把农村党组织的战斗堡垒作用发挥到脱贫攻坚工作中来，提升组织的职能，提高地区打响脱贫攻坚战的凝聚力和战斗力，带领村民和贫困群众摆脱贫困、走向小康。如果一个党支部软弱涣散、职能缺乏，必将影响着农村的生产与发展，造成贫困。因此，从长远来看，“帮钱帮物，不如帮助建个好支部”，这是扶贫工作的根本[2]。

（二）夯实组织基础，激发脱贫动力

早在《摆脱贫困》一书中，时任宁德地委书记的习近平同志就深刻论述道：“实践证明，农村改革越深化，党组织的核心地位越要强化；脱贫越深入，农村第一线党组织的力量越要增强。”[3]基层党组织是我党的执政根基，农村基层党组织是精准扶贫政策在农村落地生根的关键，“农村富不富，关键看支部。”为此，各基层党组织把精准扶贫工作作为当前工作的重中之重，优化党组织的组织结构设置，整顿力量薄弱、涣散的基层党组织，带领广大农村脱贫致富，“增血”与“造血”并举，激发脱贫动力，推动扶贫、脱贫工作。

基层党组织正在积极探索创新的致富模式。一是充分利用“互联网+”平台，以信息化手段推进党建+电子商务，带动贫困户销售农特产品。二是注重在专业合作社、龙头企业等集体经济中发展党组织，提高农村党组织的影响力，提升农村基层党组织在扶贫攻坚、脱贫致富、服务群众等方面的能力，从而将农村基层党组织的作用落实覆盖到每一个贫困户之中。

这些带有创新性的扶贫模式拓宽了脱贫的渠道，探索出了一条脱贫致富的新路子，激发了贫困治理的动力，加快了扶贫攻坚的进程。到2020年全面建成小康社会，关键在于基层党组织的引领与保障作用，为“十三五”全面脱贫摘帽目标提供坚强的组织保障和力量支撑[4]。

（三）党建引领，发挥帮带作用

党建扶贫，是突出精准扶贫的引领作用，发挥帮带作用，助力精准扶贫。首先，党支部书记发挥带领作用。一个支部能否带领地方脱贫，党支部书记是关键。新时期针对党建扶贫为贫困村派出扶贫工作队和“第一书记”驻村，明确“第一书记”的身份和责任；实施“回归村官”政策，从大学生村官、经商人员、退伍军人、乡村教师、乡村医生等之中选人用人，加大年轻后备干部的储备培养力度，培养一支有担当、有能力的队伍。据统计，2013—2017年8月，全国有19.5万名第一书记驻村，77.5万名干部帮扶。2013—2016年间，120多名共产党员在反贫困的第一线牺牲[5]。党支部书记具有知识、有能力、有资源、有担当，从贫困地区出发，制定出符合当地优势发展的措施，带领人民群众脱贫，促进贫困地区经济发展。其次，基层党组织发挥战斗堡垒作用。在各村已培养起一批先进的示范党组织，让他们起到辐射、带动作用，做到精准扶贫工作覆盖到哪里，基层党组织的建设就延伸到哪里。最后，充分发挥党员先锋模范作用。一方面，充分按照标准将优秀的致富人才加入入党积极分子的行列，开展“党员带领学用技术”活动，提高致富能力，带领村民和贫困户奔小康，切实加快群众脱贫致富的进程。另一方面，开展党员“结对帮扶”活动，一对一或一对多指导贫困户如何脱贫，实现真正扶贫。

二、基层党建扶贫存在的问题及其原因分析

（一）以科层制为主导的扶贫工作导致结构失衡

我国的党建扶贫是按照科层制自上而下逐级推进的纵向传递结构，是“压力型体制”的体现之一。上级政府将宏观指导性政策意见下达，地方政府据此形成细则指导性政策意见并将之下达给基层政府和领导，最后作为执行层的基层政府将形成具有可执行性的扶贫方案予以实施。在这种体制中，各个机构互相隔绝，各自封闭运行，各基层政府只是被动地完成自上而来的任务，工作的目标是为了达成任务指标、免于责罚。在这种制度之下，难免存在着封闭和缺乏创新活力并行、形式主义和效率低下盛行的情形，形成一种常态式的制度内耗情势[6]，最终导致资源浪费。

（二）农村基层党组织凝聚力不强

一方面，农村基层党组织软弱涣散。农村基层党组织在脱贫攻坚战中发挥着战斗堡垒作用，一个团结有力的党组织，主要就在于带头人的队伍建设。但现在许多农村基层党组织存在着带头人年龄老化、创新性不足等问题，导致党组织涣散如沙子、领导乏力、职能缺位，缺乏扶贫攻坚的决心，凝聚力、战斗力低下。

另一方面，集体意识不强、公共精神缺乏是当前农村地区普遍存在的现象。在扶贫工作中，仅停留在对行政权力系统内部的动员，常常都是政府在唱“独角戏”，但并未意识到对当地社会、公众的动员。不少农村地区穷人极穷、富人极富，而在扶贫的工作中却很少有致富能手的身影和声音。究其原因，主要是农村集体经济的衰败，造成群众缺乏一个载体来从事集体事务和参与公共生活，进而导致公民缺乏整体意识、公共精神。集体经济的缺失也导致基层党组织缺乏赖以服务的群体和凝聚群众的载体[7]，从而导致农村的基层党组织凝聚力和战斗力低下，降低党建扶贫的影响力。

（三）未能激发贫困群众脱贫致富的内在发展动力

脱贫致富的最终目的和最高层次不在于物质上有多么富有，而在于思想观念的转变和人的现代化。而在党建扶贫工作中，停留于主动地为贫困群众提供物质上的帮助，贫困群众被动地接受帮助，未能激发贫困群众脱贫致富的内在发展动力。不少贫困群众存在着“你让我脱贫而不是我自己要脱贫”“等要靠政府”的思想，以评上贫困户为荣，扶贫工作“扶贫”不“扶志”。这一种现象很大一部分来源于贫困思想和文化的世代相传，这种贫困思想和文化根深蒂固，从横向上影响其他群众，从纵向上传递，影响下一代，最终导致贫困群众难以真正脱贫致富。

三、完善基层党建扶贫的对策思考

（一）以双重激励激发脱贫攻坚的内在动力

基层党组织干部作为扶贫攻坚至关重要的主体，他们的工作在很大程度上影响甚至决定着扶贫工作的成效。因此，应以正、负双重激励来激起基层干部的内在动力。

对在扶贫攻坚工作中取得良好成效的基层干部予以正面激励。在政治上，对扶贫实绩突出的基层干部要提拔重用。提拔重用并不意味着把基层精英调离基层充实到城市或上级机关之中，一方面是专长与农村基层工作的干部不一定适应其新的工作，另一方面会导致基层精英干部的流失，可以让他们继续从事专长工作的同时享受到更高级别的待遇。在物质上，根据情况提高基层干部的薪资待遇。村干部的工作并不轻松，压力大，常常还要加班，通过物质激励可以激发他们在扶贫攻坚工作中的作用。

对消极腐败现象予以反向激励。为了完成考核指标，一些干部以非正规的渠道争取扶贫资金，滋生腐败。因此，要对消极腐败现象予以严重打击，杜绝此现象。一方面，是实施阳光考评，将扶贫工作的进展与成效公开，让全社会参与监督、考评扶贫工作，避免流于形式、弄虚作假，激发干部扶贫的积极性与重视。另一方面，要实行反馈追究机制，反馈追究机制是对扶贫脱贫实绩跟踪追责的处理机制[8]。对于扶贫工作的方方面面实时追踪，注重及时反馈，一旦发现弄虚作假、消极腐败的行为，即刻严肃处理，绝不姑息。

与此同时，在保证反向激励的基础上应适当发挥正向激励的作用。由于执纪问责力度的加大，一些干部出现了因害怕出错而不作为的现象，打击了干部的工作积极性。因此，要建立“容错纠错”机制，对不是明知故犯、不违反禁止性规定、不谋取私利而犯的失误不启动问责，给为民造福的基层干部更多的支持。

（二）构建服务型党组织

党组织在党建扶贫中发挥着主心骨的作用，然而在很多地区，受到年轻村民外出打工、党员发展后备力量不足等情况的影响，村中的党员大多是年老的党员，农村基层党组织的凝聚力和影响力成为扶贫攻坚中的难点。因此，要注重培养和提高党员、干部的扶贫能力，构建服务型党组织。“重点在农村致富带头人、外出务工经商返乡人员、复员退伍军人、大学生村官、优秀青年农民和乡村教师、乡村医生中发展党员、培养干部。同时，把党员培养成脱贫攻坚的致富带头人。”[9]在致富能手的带领之下，提升党员带领群众脱贫致富的能力与意愿，动员群众通过生产技能培训、结对帮扶等方式提升群众自身脱贫的能力。同时，党组织可以通过教育扶贫来改变年轻一代的想法，开展职业教育、外出参观等活动，让贫困地区的年轻一代到发达地区去看一看，学习和接受新鲜事物和先进文化，激发贫困群众脱贫致富的内在发展动力。

（三）引领扶贫攻坚能力制度化

在扶贫攻坚工作中，基层党组织的扶贫工作主要由补贴、定点帮扶、资源下沉等组成，带来的是短期增收，只有昙花一现的效果，未形成一个较为系统的机制，难以保持脱贫致富能力的延续。自改革开放以来，我们党都在强调制度的根本性、持久性和稳定性。而在基层党组织引领贫困群众脱贫的过程中会形成一种能力——反贫能力，即贫困人口能自我发展、持续增加收入的能力[10]。如果能将这种能力加以制度化，健全扶贫能力管理的配套机制，出台更具操作性的扶贫工作实施细则和具体制度，将能力以制度的形式加以明确，开展对应的产业知识和技能培训，保障交通、通信、文化教育等公共设施供给，对当地生态农牧渔业发展予以政策支持，将更好地保持扶贫能力的稳定、扶贫效果的持久。