基层央行零星工程采购模式研究

一、零星工程采购的法制背景

零星工程采购，顾名思义，即政府集中采购目录之外且在采购限额以下的使用财政资金的工程类采购项目，一般包括了日常维修、修缮、改造和拆除等。

长期以来，我国政府采购的“三驾马车”中(即货物、服务和工程)，虽然都以《中华人民共和国政府采购法》为依据实施，但是我国政府仅在货物和服务类采购中制定了较为明确和操作成熟的采购方式：属于集中采购目录的，适用于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》；属于分散采购的或各单位自行采购的，适用于《政府采购非招标方式管理办法》等。其中，对于采购分散、采购数量大、采购频繁的货物、部分服务类采购项目，一般采用协议供货和定点采购方式。

而工程类采购项目，无论是早期的《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》抑或近年颁布的《中华人民共和国招标投标法》以及其实施条例等，均只对限额以上的工程建设进行了规定，而不在集中采购目录内且采购限额标准以下的工程，缺乏明确的制度依据。

制度的模糊，造成了零星工程采购中出现了较为普遍的两种习惯：一是工程建设无论规模大小，均照搬大型工程建设流程采用邀请招标或者竞争性谈判方式确定供应商，例如在基层央行内部审核环节多、流程长，一项工程采购的审核流程要耗费40天左右的时间，造成了采购流程比项目实施时间长，采购成本占项目实施成本比重过大的局面；二是凡属零星工程，采用直接发包的形式，在事前随意指派施工单位完成工程，没有遵循规范的流程办理，存在较大的违规风险。

二、基层央行零星工程采购的现状

基层央行，即中国人民银行的各分支机构，其基建类项目有其特殊性。不同于一般的机关单位，各分支机构大多拥有营业用房、办公用房和发行库区等，多数省会的单位不止一栋建筑且部分库区地处偏僻，建筑物等老化速度快。特别是基层央行的房屋建筑多建于上世纪90年代，当时的建筑规范与标准尚不完善，工程质量建设标准缺乏较为系统而有效的监督管理，以上原因和年久失修造成了房屋建筑在使用功能、环保节能或安全性能上存在一定的不足，增加了工程采购与管理的负担。

以长沙中心支行为例，从历年的零星工程项目分析，零星工程有以下几个特点：

一是项目多，金额小。建筑及相关区域因年久老化且涉及专业较多，每年的零星的修补与改造较频繁，包括了从屋面、室内防水到内部道路翻新改造、设备设施更新等纷杂的小规模工程改建、修建等。且因多为局部的修补或改造，其工程造价较低，小至数千元甚至数百元，多的不也超过二三十万元。单个项目涉及多专业要求潜在供应商具备多个专业资质，而其有限的利润空间又阻碍了社会潜在的优质供应商的参与积极性。

二是环节多，历时长。基层央行在工程类零星采购方面缺乏便捷可行的相关制度，采购流程一般按照大型基建项目招标流程进行，无论零星工程的预算大小均按照统一流程执行，内部相关审核流程过长且有部分环节进行了重复审批，历时较长，一般情况下一个项目从发起申请到合同签订大约需要30天或以上的时间。而多数时候，零星维修或改造事发较急，等到完成采购流程后也极大地影响了基层央行的正常履职。

三是基层央行基建专业人员不足。基层央行的履职以经济宏观调控为主，基建职能往往隶属与某个内务部门，其专业人员较少。而且在日常基建管理中，大量的小额工程耗费了过多的时间和精力，导致基建规划缺少专业而合理的分析论证，经常出现“拍脑袋”定方案的情况，基建管理人员无暇提高采购质量、提升采购水平。

因此，基层央行在零星工程采购活动中，应当借鉴有益的经验，规范采购行为，节省采购时间，提高采购效益。

三、零星工程采购的新方式

针对政府采购中零星工程项目的特点，中央和地方政府的采购部门借鉴了货物、服务采购中使用很成熟的定点采购方式。中央的国采中心最早进行了尝试，于2008年初首次将定点采购引入工程采购领域，逐渐显露了较好的效果。分析国采中心和地方政府的工程定点采购方式，其主要特点如下；

一是通过公开招标方式确定了各专业的定点采购供应商库。国采中心和地方政府的零星工程采购累计金额，年均都超过了工程类项目公开招标的限额，因此按照政府采购法的规定，将之前属于单位自行采购的零星工程纳入集中采购目录并采取了公开招标的方式确定供应商。其次，考虑到政府采购机构覆盖面广，定点供应商要服务于辖内各部门的各专业，因此国采中心就基建项目不同专业分别发包，建立了不同专业的定点采购库。

二是招标方式仅设置入围门槛，不限定入围的各专业供应商数量。考虑到零星工程的特点，规模较大的施工企业对其参与的积极性不高，而政府采购的服务目标较多，若将各专业供应商限定在某几个范围内，则该供应商的大部分人力花费在零星工程上，对供应商和采购人而言其成本均较高。为此，国采中心等仅设定了资质和优惠率的门槛，在此基础上进行后期谈判。

三是按不同限额分类实施采购。政府采购部门根据辖内各部门的采购实际，设立不同限额门槛实施对应的采购方式。以国采中心2016-2018实施标准为例，预算在120万元以内的项目采购人可以和定点库内的供应商直接选择一家，预算在120-200万元之间的可以从定点库或其他邀请单位中选择3家进行竞争性磋商或谈判确定。

四是工程费用均采用竣工结算审计制。国采中心是按工程计价规范，以工程定额、当期政府发布的人工、材料价格(其中，暂估材料、设备价格按照采购人书面确认的实际价格调整)为基准，经过竣工结算确定工程量，计算得出合同总价的。因此，对单个项目而言，其合同价格形式为固定单价合同。

考查政府的零星工程采购方式来的特点，均是在相关法律、政策下根据实际情况制定的。基层央行的零星工程，有其特殊性，不能照搬政府的定点采购模式，要做到“因地制宜，量体裁衣”，做到合法合规且合理。

四、基层央行的零星工程定点采购的新模式

基层央行属于中国人民银行总行垂直管理单位，按照中国人民银行总行的规定，工程类项目均由各单位(副省级或以上分支机构组织)自行组织采购。因此，基层央行的零星工程不能够照搬政府工程定点采购方式，应当充分发挥“拿来主义”精神，借鉴政府既有的工程定点采购方式，结合自身实际情况制定符合基层央行特点的零星工程采购新方式。重点需把握以下三点要求：

一是确定工程定点采购的组织形式。从本质上看，定点采购只是采购方式中的一种组织形式，将合同期限内的限额工程打捆集中，统一采购。因此，基层央行应当根据年度计划或通过历年零星工程采购量使用增量法推算的当年度累计采购数额，采取符合单位内部的相关制度的方式。其次，采购时应根据内部的限额标准和基层央行实际情况，按预算大小选定确定供应商的方式：预算在5万元以内的小项目可以从定点库中选择施工单位；预算在5万元至10万元之间的，应当在定点库中比价后确定；预算在10万元至零星采购限额的，可以从定点库和社会邀请符合要求供应商参加竞争性谈判。

二是控制定点库供应商数量。基层央行的建筑体量，与本级政府采购中心覆盖的本级政府所有部门、单位的建筑体量比较差异明显。鉴于此，若采用政府采购中心的全专业单一无数量限制入围方式，势必造成基层央行定点采购库中的多家供应商在合同期内无项目可做，长此以往打击供应商的积极性，造成不良影响。因此，基层央行要分析零星工程的专业集中度，以目前长沙中心支行的工程量估计，定点采购库中有3-4家入围供应商即可满足要求，又能实现有效竞争。

三是明确各项目工程造价的计算方式。基层央行因其履职方向，辖内基建工程类专业人员不足，因此若以竣工结算审计的结果作为工程造价依据，虽然节省了采购流程的事前工作，但是基层央行难以对工程量和计量方式进行有效把控，且承担了由施工中不确定性造成的风险。据此，基层央行在零星工程造价问题上，应当遵循预算为主、总价固定原则：即要求基层央行在零星工程实施前明确工作内容与范围、工程量与预算，根据供应商承诺的优惠率确定总造价。基层央行零星工程采用预算制度下的固定总价形式，事前约定好工程内容，减少了与供应商就工程量认定问题而发生纠纷的可能；将零星工程中不确定因素导致的风险转移给供应商承担，降低了零星工程的潜在增量成本。

五、基层央行零星工程定点采购的完善措施

基层央行在工程采购领域引入定点采购模式，解决了小额工程采购领域长期缺乏制度化指导的问题，增强了非基建专业单位的基建管理效率。但是，不能够认为定点采购是一件“一劳永逸”的事情，在规范和简化采购方式的同时，更需要加强零星工程采购管理，确保小额基建投资效益和工程质量，其核心在于预算控制、定点库管理和整体规划领域：

一要严格约束工程预算。工程中核心在于工程量与工程造价，控制好工程量与工程造价，工程类采购质量便有了较高的保证：在工程量计量中，有文字和图纸等两类描述方式，前者为一维精度而后者为二维精度，其中一般情况下对数量的计量以图纸为优，因此在工程管理中如无特殊情况均应以设计图纸作为任务安排的依据；在造价编制过程中，基层央行应当借助已经建立的造价咨询单位定点库，一般采用工程量清单形式编制预算进而确定工程造价，既有利于分析价格构成又能便于复核工程量，但若工程过于简单且内容单一的，可以简化编制方式。

二要建立定点采购动态管理机制。定点采购必须避免出现“一定了之”和“终身制”等局面，防止入围后的供应商不能继续保持有效的竞争力，工程定点采购应当控制履约期限，且实施履约期内淘汰制：工程定点采购应当将协议服务期限定在一年，一年期满后重新组织采购工作，保证工程定点库内的活力；在定点采购履约期内，基层央行要建立服务反馈机制，实现日常监督管理与专项监督管理有效结合，基建管理人员及时对供应商履行职责、兑现承诺、服务态度等情况进行跟踪与监督，凡实施项目后被有效投诉2次及以上的、受到业内处罚、资质被取消或自愿退出的入围企业予以淘汰，且自淘汰日起3年内不得参与零星工程项目，定点采购库若数量不足的可以在当期进行增补。

三要科学规划统筹安排工程项目 。近年来随着基层央行建筑群体的老化和配套需求的提升，零星工程项目的数量和资金需求随之逐年增长。以往的零星工程项目往往存在“头疼医头、脚疼医脚”的“短视和拍脑袋”现象，缺乏整体规划和科学论证。对此，必须加强零星工程建设的计划性：按照完善功能、环保节能、先进智能的三项原则，在上年度末或当年年初征集单位内部意见，汇总并筛选、调整，科学、合理地对基层央行超过一定使用年限或存在一定功能缺陷等处进行系统性、多层次地修缮与改造，将基建隐患“扼杀在萌芽之中”。

针对基层央行零星工程特点，借鉴在政府相关部门实行的定点采购方式，基层央行实现了基建管理工作长久以来的难题，既完善了零星采购制度、规范工程管理流程，又保证了投资效益，有效降低了采购中的廉政风险。实施工程定点采购，既是一件创新，也是一项挑战，在规范工程采购的同时如何加强基建工作管理，提升基建效能，是永远不能停歇脚步的。

(中国人民银行长沙中心支行，湖南 长沙 410005)

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