对地方政府债务置换实施效果的调查与思考

所谓地方政府债券置换，其实质就是允许地方政府借新债还旧债，其依据是2014年10月，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，其目的是防范化解地方政府债务风险，规范了地方政府举债融资机制，把地方政府的发债权限上收到省级政府，对之前通过地、县级政府平台融资的利率高、期限短的债务置换为利率低、期限长的债务，分4年左右置换完毕，江苏省政府设定置换期限为2018年8月结束。

一、地方政府债券置换平台贷款情况

(一)置换规模。江苏省政府核定的如皋市可置换地方债务总规模分别为：2015年72.865亿元、2016年务48亿元，2017年47.36亿元、2018年置换约5亿元，全部存量债务在2018年8月之前置换完毕。对于存量债务的本金，如皋市财政局的相关人士表示，依靠地方财力是无法偿还，只是通过债务置换、降低成本控制债务的利息规模。

(二)置换利率。根据中国债券信息网数据显示，地方政府可置换债券利率区间为2.46%-3.45%。以如皋市为例，2015年3期实际置换的利率区间为2.94%-3.50%。第1批置换的银行有：工行、农行、中行、建行、民生银行、交通银行和国家开发银行，利率由原贷款利率5.535%到6.765%不等，降为3.41%以下；第2批置换的银行有：工行、农行、中行、建行、民生银行、交通银行，利率由原贷款利率5.535%到6.765%不等，降为3.64%以下；第3批置换的银行有：工行、农行、中行、建行、恒丰银行、华夏银行、光大银行、南京银行和招商银行，利率由原贷款利率5.535%到6.765%不等，降为3.50%以下。

(三)置换期限。政府平台偿还债务期限普遍拉长，从统计的已转换债券情况看，偿还债务的最后到期偿债期从1-2年，拉长到3-10年。

二、地方政府债券置换平台集资款情况

(一)置换规模。以如皋市为例，作为县级市，在南通六县区置换排名第一，2015年至2017年共置换地方政府债务168.23亿元，主要用于置换平台集资、施政工程欠款等项目。

(二)置换利率。政府平台融资的负担明显下降。以如皋为例，政府平台集资利率平均在8%左右，置换后降为3.50%以下，但目前置换总额还只是平台融资的一部份。

(三)置换期限。政府平台偿还债务期限普遍拉长，从统计的已转换债券情况看，偿还平台融资债务的最后到期偿债期从2-3年，拉长到5-10年。

三、地方政府债券置换的实施效果

(一)地方政府债券置换缓释了银行信贷风险。

从各银行机构对政府债务置换情况看，坚持借款人足额备付所置换债务当期利息前提下，对地方政府负有偿还责任的核准可置换债务，在到期日前进行了置换，并将置换前足额备付所置换债务当期利息并存入还款账户。地方债券置换不仅从国家层面进一步明确了地方政府负有偿还银行贷款责任的债务，有利于国家对地方政府债务规模的管控，而且减缓了银行不良贷款的发生的速度，缓释了银行信贷风险，有利于银行盘活信贷存量，集中信贷资金支持当地重点建设项目和中小微企业的发展。

(二)地方政府债券置缓解了地方政府的偿债压力。

在经济发展放缓，下行压力加大，地方财政收入能力下降的新形势下，地方政府债务置换后，原来即将到期须偿还的债务，可以展期3-10年才偿还；同时，置换后支付的利息较置换前平均降低了20%-56%，继而减轻了过去地方政府债务过重的利息负担，进一步调整了债务错配的期限，大大地缓解了地方政府的还债压力，分散和降低了违约风险，为地方政府调整优化产业结构，增加财政实力赢得了时间和空间。

(三)地方政府债券置换有利于降低区域性金融风险。

近年来，按照国家金融监管的规定，各商业银行加强了地方政府融资平台贷款的管控，逐渐收紧地方政府融资的信贷规模，这种“只堵不疏”的政策，不仅可能对在建的重点项目造成半拉子工程，使项目相关联的产业及企业带来负面影响，形成资金沉淀，造成损失，而且会产生地方政府偿债风险，导致区域性金融风险上升，地方政府债券置换平台贷款后，可有效防止在建项目资金链破裂，避免对当地经济产生重大冲击，使银行机构能够为当地经济转型提供信贷支持，及时化解区域性的金融风险。

四、地方政府债券置换中存在的问题

(一)基层央行及银行机构在地方债置换工作中缺乏主动权。

地方债由定向和公开发行两部份组成，定向发债的主动权集中由省政府掌握，由省财政直拨各金融机构，使财政资金单一账户管理形同虚设，公开发行部份由由地方财政部门主导，人民银行等金融监管部门对政府负债总体情况及置换情况一无所知，当地有债券买入资格的法人金融机构也难以根据相关信息提前进行资产配置安排，造成基层央行和其他银行机构在地方债置换工作中失去主动权。

(二)地方政府债券的期限较长、利率较低，使银行机构资产负债错配的风险上升。

置换债券的期限分别为3年、5年、7年、10年，而受利率市场化的影响，商业银行存款短期化的倾向日益凸显，并因银行间市场竞争的加剧，存贷款利差的空间逐渐被压缩，而置换的地方政府债券很难流通和转让，较长的期限使银行信贷资产负债期限错配的问题表现突出，对资产负债管理提出了新的挑战。

(三)地方政府债券置换未能从根本上化解偿债风险问题。

首先是地方政府核准可置换债券占地方政府债务的比重较小，仅是解了燃眉之急，没有从根本上解决地方政府巨额债务的隐患；其次是债务置换只是将地方债从贷款科目转到了投资的债券科目，即左手转右手，资金也没有完全收回到账上，银行并没有完全从地方债中解脱出来，银行机构仍然是风险承担者；再次是地方债风险的根本来源是地方政府主导的建设项目本身存在的风险隐患，在经济下行、地方财政收入增收能力下降的情况下，无论是此前的贷款，还是置换后的债券，若项目没有实现预期收益，地方政府债务违约的风险仍然未能从根本上化解。

五、对策建议

(一)建立规范透明的地方置换债发行机制。

一是由当地政府、财政部门、金融监管部门、银行机构、借款单位联合认定和核实，彻底摸清债务规模和明细，制定地方政府债券置换平台贷款规划，提供纳入地方政府债务系统的客户名单及地方置换债的发行进度安排；二是在地方置换债发行方式上，应避免将银行认购地方债的额度与财政存款或其他财政类业务挂钩，建立自由竞价的机制；三是进一步增加地方政府债券置换规模，有效降低地方政府融资平台贷款利息偿还压力，缓释银行信贷风险。

(二)进一步完善地方政府举债融资的机制。

积极探索地方政府自行(自主)发债和资产证券化等方式，化解目前地方政府的存量债务和防范新增地方政府债务风险发生；积极推行PPP融资模式，吸引民间资本直接参与基础设施项目建设，充分调动民间资本承接部分地方债务的积极性，扩大地方政府建设资金来源，从而有效分散地方政府债务风险。

(三)加强地方政府债务的统计管理。

不断完善规范、系统、及时、定期的地方政府债务信息统计机制，条件成熟时还可以向市场和公众公开披露，实行透明化管理，实现定期审计与统计报告相结合，自我约束与外部监督相结合，更好地监管地方政府债务。

(四)加强对政府债务风险的监控和管理。

一是密切关注政府城镇化基金等新型政府债务方式，研究其对存量债务风险的影响；二是建立政府债务风险监测指标体系，对地方政府债务风险实施系统性监控，三是严格控制地府债务的扩容。

(五)通过制度变革提高地方政府的偿债能力。

对我国这样一个稳增长、调结构、惠民生三者联动的转轨型国家来讲，只能以制度变革化解地方债危机。加快推进税制改革加固税基。扩展小型微利企业税收优惠政策、加快房地产税立法进程。以减税转化为投资增长和就业增长，从根本上培育税基，增加地方级财政收入，提升偿债能力。

(中国人民银行如皋市支行，江苏 南通 226500)

[1] 胡大玮.关于地方政府债务置换的情况及对银行的影响分析，《经济师》2016.11.

[2] 中国人民银行国库局，《2016年全国国债地方债发行情况报告》.