金融支持棚户区改造的实践探讨

2018-12-06

金融经济 2018年6期

棚户区改造为保障性住房建设的关键部分，是重大的民生工程与发展工程，核心目的就是改善困难群众的住房条件，对城市建设与资源枯竭之间的矛盾进行缓解，争取提高城镇综合承载能力，同时也是促进城市经济发展的重要举措。基于棚户区改造要求，需要有大量的资金作为支持，基于金融支持方面分析，需要确定在改造过程中存在的风险以及难题，寻找有效措施进行有效调整完善，通过政策、金融服务以及信贷资金等方面来提供支持，推动棚户区改造工程的有效开展。

一、棚户区改造的现状

城市功能的高度专业化，经济发展速度不断加快，对资源的需求也更大。尤其是在商品经济快速发展的背景下，棚户区居民与城市分化程度不断加剧，基础设施严重不足，居住条件不理想，与城市其他区域相比，社会治安与环境明显落后，空间、经济以及生态上被边缘化的程度加深。棚户区改造已经成为城市建设中必须要实现的民生工程，但是基于其存在的特点，改造同样还需要面对交通不便、整体规划缺失、基础设施落后、环境脏乱差等多项问题。政府对于棚户区改造问题重视度不断提高，先后出台了各项政策推动棚户区的改造。就棚户区改造现状来看，居民自身并没有能力自主改善，存在较大的失业率，且收入水平偏低，再加上现在城市商品房价格不断升高，棚户区居民自主改善居住条件无疑存在非常大的难度[1]。并且棚户区土地多数不具备当期商业开发价值，拆迁成本远远超过土地自身价值，存在较大的信用风险。同时，棚户区改造建设时间长，相对应的贷款期限也比较长，期限与风险、收益之间存在较大的差异，直接限制了商业性金融的支持，只有通过政府主导，才可以带动市场主动进行棚户区改造，但是对金融支持的需求依然非常大。

二、金融支持棚户改造注意的内容

基于棚户区改造项目，想要提高金融支持力度，需要综合分析项目相关的各项因素，基于棚改贷款需求，确定其存在的资金风险，同时创新更多融资模式，降低民间资本的难度，吸引更多商业性金融参与[2]。当地政府应制定各项优惠政策来吸引金融机构主动参与，以免棚改项目金融支持陷入到被动局面。为解决存在的资金问题，国开行应积极采取各项措施，发动各方力量，来为棚改项目筹集更多信贷资金。

三、金融支持棚户区改造融资存在的问题

1.不具备信贷条件

存在部分棚户区改造项目因为条件限制，不具备银行信贷条件，无法获得银行信贷支持。第一，项目改造相关手续不齐全。大部分为保障性住房建设项目，土地主要为划拨方式获得。但是因为政府相关部门工作之间协作能力较差，导致项目用地手续无法及时过户到项目法人名下，从而决定了在建工程抵押借款存在较大的风险。棚户区改造项目全工程各道手续办理所需时间较长，使其无法及时获得银行贷款所需的手续。第二，担保手续缺失。部分棚户区改造项目担保主要为在建工程抵押以及项目法人控股股东连带保证，但是因为政府相关配套措施不完善，造成在建工程担保存在缺陷，会对改造项目的开展进度产生影响[3]。第三，项目资金到位不及时。棚户区改造项目大部分为当地城市投资公司承建，如果改造所需资金无法及时到位，或者资金不足额，将不具备商业银行信贷条件，得不到资金支持。

2.改造资金需求大

与一般商品房开发项目相比，棚户区改造项目对资金的需求更大，其多位于城市边缘地带或老城区，环境限制较大，且房屋分布密度集中，基础设施落后或者根本不具备市政配套设施，项目开发前提投资巨大，短期商业开发价值不足，因此对商业性融资吸引力度较小，无法带动房地长企业的主动参与。并且，棚户区居民人均收入比较低，以自筹方式获取改造资金并不现实，商业银行对棚户区改造项目多采取持续观望的态度，各级地方政府财政困难，无法满足项目改造资金需求。这样就造成棚户区改造项目启动资金缺口巨大，大部分项目依然处于立项审批阶段，无法按照预期进行实践改造。

3.资金支持力度小

银行贷款因财政配套资金到位情况的约束，限制了资金对棚户区项目改造的支持力度。一方面是因为财政资金自身特点，决定了其到位所需时间较长，导致部分棚户区改造项目无法达到金融机构信贷支持条件，可获得的资金支持力度较小。存在较大部分的棚户区改造项目按照规划与预算，通过政府主导补助、企业自筹、群众自筹以及银行信贷等方式综合获得金融支持。商业银行贷款前需要综合考虑改造项目存在的贷款的风险，因此一般要求政府配套的补助资金到位以后，才会提供信贷支持。这样就加大了当地政府的财政压力，尤其是经济发展比较落后的地区，政府财政补贴资金迟迟不到位，将会直接削弱商业银行对项目的信贷支持，可提供的资金支持力度非常小[4]。另一方面，政府配套资金到位所需时间长，使得信贷资金风险增大，补偿资金在棚户区改造项目中敏感度比较高。政府补贴资金落实难度大，动迁补偿金较少，遏制了拆迁户的动迁积极性，工程托的时间比较长，银行贷款无法在规定时间内归还，增加了银行信贷的风险，同时也会干扰金融支持机构可提供的资金支持力度。

四、金融支持棚户区改造的解决对策

1.增大信贷投放力度

增大信贷投放力度为实现金融支持棚户区改造的必要措施，由此应制定合理的棚改绩效考核方法。基于利率市场化以及银行流动性要求，商业银行调整资产结构对金融债券配置的需求力度在持续降低，而国开行债券的融资成本则会持续升高。这样资金自身的高成本，以及风险成本、经营成本等，均限制了信贷投放力度。棚户区改造贷款发放对分行盈利性产生的贡献非常小，进而导致对改造项目信贷投放力度越强，分行盈利能力也就越低，其在总行绩效考核中排名也就越靠后，从根本上打击了分行信贷投放的积极性[5]。由此，国开行需要针对此进行调整，一方面可以就棚户区改造项目资金内部定价时给予一定优惠，减少项目贷款产生的损失。另一方面还需要设定独立的考核体系，来确定棚户区改造项目贷款盈利结果，制定不同的绩效考核指标，降低对分行盈利能力的考核难度，将考核重点放在贷款发放进度、贷款规范性以及资金风险控制等方面，以此来提高分行信贷投放的积极性，为棚户区改造提供更大的金融支持。

2.加强融资对接规划

为实现金融支持棚户区改造，应加强融资对接规划，由政府主导，市场运作，综合控制风险。即政府主导建立统贷平台，完善相应的评级与授信，实现统借统还，构件与地方政府贷款还款保障机制。以专项贷款、基金、债券的方式来向棚户区改造项目提供金融支持。再联合商业银行，实现融资对接规划，由机制作为支持，创建全新模式，将项目资金风险降到最低。同时，还需要重点控制好金融资金与管理成本，利率市场化使得大规模发行中长期债券难度增大，想要改变这一现状，就需要获得政府支持，同时不断提升自身经营能力[6]。明确中长期金融债为主体的方式，降低资产负债管理难度，提高金融系统整体运行效率。

3.研究创新融资模式

棚户区改造项目规模大且复杂程度高，需要较大的资金作为支持，为提高金融支持力度，需要研究创新融资模式，提高商业性金融参与的积极性，采取各种有效方式引导和动员社会资金，集合社会力量来推动棚户区改造项目的开展[7]。第一，优先次级债权结构银团贷款。限制商业性金融参与积极性的主要因素，即棚户区改造存在较高风险，且资金收益性低，这样在设计银团贷款时，可以基于结构化产品理念，为银团贷款设计“优先次级”结构，确定商业性金融优先级债权人身份，具有优先受偿的权利，而国开行为次级债权人，在当优先级债券受偿完成后才可进行偿还，以此来提高商业性融资模式的稳定性，降低商业融资所存的资金风险，督促其积极参与。第二，国开行表外业务。以国开行为对象，来向条件达标的棚户区改造项目提供信用担保等服务，利用自身信用来提高改造项目的信用，达到降低项目资金风险的目的，吸引更多商业性金融加入，提高商业金融支持力度。第三，推动棚户区改造项目直接融资。当地政府应针对棚户区改造项目制定相关政策，鼓励并推动符合规定的政府融资平台企业、承担棚户区改造项目企业发行企业债券，或者中期票据融资，专款专用推动棚户区改造。