人民币国际化及自贸区建设对跨境洗钱监管的影响及建议

一、引言

2008年12月，我国开始跨境贸易人民币结算试点，启动人民币国际化。经过九年多的发展，人民币跨境使用已经拓展到跨境融资、直接投资、货物贸易、服务贸易、金融交易等各类经济活动，基本实现了资本项目和经常项目的跨境投融资使用，已经连续7年成为我国第二跨境收付货币。特别是，2015年11月，国际货币基金组织(IMF)将人民币纳入SDR(特别提款权)货币篮子，标志着人民币国际化迈出关键的一步。随着世界经济的迅速融合、我国经济稳健发展及“一带一路”建设的加快，人民币也被越来越多的国家和地区所认可，在国际贸易和投融资中广泛使用，逐渐成为世界主要结算和储备货币之一。在推进人民币国际化进程中，我国一方面连续推动资本市场双向开放，加快资本项目可兑换，另一方面促进人民币与外币一体化，推进人民币跨境结算。我国涉外投资领域呈现“走出去、引进来”的均衡发展态势，外商投资可意愿结汇，经营利润也可自由汇出。对于居民到境外投资，企业项下既可以用外币投资，也可以直接使用人民币到境外投资；个人项下境外直接投资也在逐步放开。在此基础上，我国积极有序地设立自贸区，创新服务贸易试点，逐步放开对外贸易、投融资政策和外汇管制，实现高水平的贸易和投资自由化便利性政策，2013 年以来，先后批准设立了上海、福建、广东、天津、辽宁、浙江、河南、湖北等 11 个自贸试验区、1个中韩自由贸易区，国家给予更加开放的对外开放政策先试先行，消绝大部分贸易关税，减少非关税壁垒，简化手续，最大限度实现自贸区内贸易自由化。贸易和投融资便利化在不断促进跨境经济贸易和提升资金配置效率的同时，也给犯罪分子跨境洗钱提供了空间，给我国跨境洗钱监管带来新的挑战。应积极研究贸易和投融资政策调整后跨境洗钱渠道和手段的变化，全面提升跨境洗钱风险的监管水平。

二、人民币国际化及自贸区建设对跨境洗钱监管的影响

人民币国际化及自贸区建设在推进贸易和投融资便利化的同时，洗钱和恐怖融资渠道增多，对跨境洗钱监管造成一定影响。

(一)投融资政策放宽后，跨境洗钱风险会成增长态势。 随着境内外本外币各项投融资政策不断放开，跨境资本流动进一步增长。一方面是本外币境内外直接投资、证券投资逐步放开，各项本外币融资政策降低了主体资格要求、扩大了限额，增加和拓宽了境内外资金出入渠道；另一方面是沪港通和深港通等境内外市场互通，国外投资者可以通过香港证券机构直接参与国内证券交易，其交易产品繁多、结构复杂，标准化程度高、变现快，并且与其他市场联系紧密，容易被洗钱犯罪分子利用，通过多重代持和复杂交易设计，快速进出境内外市场，跨境洗钱风险增大。

(二)外汇行政管制取消或简化后，金融机构反洗钱工作压力增大。对外政策开放，最主要的措施之一是减少和取消行政管制，实现境内外管理标准的统一。外汇行政审批取消或简化后，多数业务审核工作交由金融机构办理，金融机构反洗钱客户身份识别和可疑交易监测的工作量增大。

(三)新旧政策衔接期的洗钱风险增大。在推进人民币国际化进程中，我国采取逐步有序的开放政策，在开放新政推广过程中，新旧政策衔接过程中的洗钱风险加大。例如，人民币跨境结算政策与外汇管理政策衔接期，犯罪分子利用银联卡境外取现业务规避外汇管理政策及个人通过在境内注册皮包公司或借用其他公司名义，利用单位对外投资开放简便的政策逃避对个人对外投资的管控，增大了洗钱风险。

(四)自贸区先行先试开放政策对反洗钱工作提出了新的挑战。各项贸易、投融资开放政策在自贸区和试点地区先行先试，随着这些新政策落地，各种贸易形式、投融资工具、跨境结算方式层出不穷，特别是离岸公司的设立，相关部门仅要求提供少量的法人信息，不需要实际办公地址，出资起点相对较低，对设立人没有国籍限制，甚至允许匿名股东，有的离岸公司可能会绕过反洗钱监管规定，掩盖公司的真实受益人，给反洗钱客户身份识别制度落实带来困难。

三、开放政策下跨境洗钱的主要方式

(一)通过国际贸易洗钱。随着经济金融全球化的不断融合，我国也设立越来越多的自由港和自贸区，便利的贸易政策和简化的行政流程，对追踪和监控贸易链和实际控制人造成很大的困难，尤其是缺乏可追踪的货物链信息，反洗钱监测和调查难度加大，开放的贸易政策为洗钱犯罪提供更多的机会。

(二)以投资方式实现资本跨境交易洗钱。随着我国对跨境投融资政策的放开，行政审批管理进一步简化，例如允许个人境外直接投资和放宽提高境外投资前期汇出金额，以及对外商投资准入前审批的取消和对外商投资采用准入前国民待遇和负面清单管理模式等政策，将影响反洗钱工作有效开展。此外，当前我国一些地方为吸引外商投资，往往忽视对外资来源和性质的调查了解，特别是对实际控制人信息的掌握，由于当前金融机构缺乏对非居民客户身份信息确认的有效方法和途径，国内金融机构普遍对非居民和外商投资实际控制自然人识别不到位，一旦非法资金通过境外构建复杂股权控制关系，转而向境内高危行业投资，将会给我国带来巨大洗钱威胁。

(三)通过跨境融资方式实现非法资金转移和清洗。目前，我国对外债和境外放款政策实行了开放，例如跨境成员单位本外币资金池业务，本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理政策，不同程度放宽了业务主体、资金额度、资金使用范围等，便捷的跨境融资道路已经全面开通，为不法分子以外债的名义巧立名目、掩饰资金用途、进行非法资金的转移提供了渠道。上述开放政策放松了对债务人身份信息和交易真实性的审核力度，对债权人的情况及资金来源未进行追溯，给反洗钱带来较大挑战。同时，由于外汇资金意愿结汇进程的推进，对资金去向的监管将更加困难，更难以追踪资金的性质。犯罪分子有可能利用境外放款业务便利，将犯罪收入以境外放款或资本金注入境外公司后，又与他国某公司签订直接外债合同，将非法资金以直接外债的形式转移至他国公司，待合同期满，以贷款本金形式返回至本国公司，达到清洗黑钱的目的。

(四)利用离岸公司和自贸区进行洗钱。随着自贸区贸易政策的落地，离岸公司数量将会大量增加。离岸公司是在离岸中心设立的壳公司，具有设立条件简单，不需实际办公地址，出资起点低，对设立人没有国籍限制，甚至允许匿名股东，不需报送账务报表等特点，具有较强的保密性。离岸公司多数以投资者的外资身份为幌子，实现外商投资企业的注册，享受外资待遇。然而，随着人民币国际化及人民币可兑换政策的放开，由于离岸公司掩盖实际收益人的优势，加之资本项下资金可兑换的政策放松，将成为跨境资金流动的重要渠道。并且，在自由贸易区内，管理部门为吸引商机对区内地投资贸易公司的设立采用较为宽松的规定，加之人民币资本项目可兑换开放后，相关部门仅要求此类公司提供少量或根本不需要其提供法人信息，这种不充分的审查和批准程序使得此类投资公司可能绕过反洗钱监管规定，掩盖该公司的真实受益人，为不法分子通过自由贸易区内跨境投资洗钱提供了便利渠道。

四、政策建议

(一)接轨国际反洗钱标准，修订完善反洗钱法律法规。随着我国加快推动人民币国际化，现有反洗钱法律法规已经不能完全适应当前经济发展、金融创新和反洗钱工作形势需要，应根据当前工作实际，参考国外先进实践经验修订和完善反洗钱法律法规，完善跨境洗钱监控的有关制度，尽快出台跨境携带无记名可转让有价证券等的监管及通报制度，以适应跨境洗钱监管形势的变化。

(二)加强离岸公司、非居民管理，严格跨境交易资金监测。把对交易背景真实性的审核作为客户尽职调查的重点内容，并贯穿到整个跨境投资、外债及贸易过程的始末，提升对跨境资金流入流出监测和预警水平，探索建立跨境业务资金交易监测分析模型和模式，构建完善的跨境资金流动统计监测平台。

(三)加强政策开放和新业务风险评估，及时制定跟进风险控制措施。本外币管制逐步放开，跨境洗钱风险敞口势必增大，这种情况下必须加强对新业务的监管。人民银行应根据政策开放进度，适时督促金融机构开展对新业务的洗钱风险评估，按照《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》合理划分风险等级，及时制定监管细则，确保反洗钱规章制度和操作规程切实跟上各项跨境新业务的发展。

(四)完善境内多部门合作机制，建立有效的国际协作和协查机制。构建国内多部门联动监管体系，提升商务、海关、外管、反洗钱职能机构间的合作，加强情报交换、信息共享，建立一体化信息服务系统，及时为金融机构和其他职能部门提供必要的信息核查，加强防范虚假贸易和投资背景下的资金外逃或洗钱风险。随着人民币逐步走向国际化，我国有必要主动加强同主要贸易国家及国际性组织之间的合作与信息交流，融入全球金融监管合作组织，借鉴国外先进经验和国际通行标准，通过签定公约、协定或其他机制，推动多边和双边反洗钱合作，提升跨境洗钱和恐怖融资风险的监管效果。

(中国农业大学经济管理学院，北京 100083)

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