财政资金绩效评价工作的瓶颈与出路探索

2018-12-06

金融经济 2018年6期

自我国开始实施财政资金绩效评价工作开始，至今已经有十余年的历史，特别是在中部地区的部分省市的试点发展，更是为我国财政部门管理财政资金的绩效评价积累大量的工作经验。事实上，虽然我国财政资金绩效评价的研究相对国外发达国家起步相对较晚，但在党中央及国务院的高度重视下，目前已经初步地形成了常态化、科学化的一整套制度，并且出现了全国范围内大规模铺开的趋势。

一、财政资金绩效评价工作概述

财政资金的管理涉及到国计民生的方方面面，也是支撑社会经济战略发展的坚实基础。因此，在经济新常态及国有企业“走出去”的时代背景下，对财政资金实行绩效评价管理，既能有效地实现国家资源的良好配置，同时也能尽最大化地缩减不必要的浪费，在提升政府财政部门内部管理水平的同时，还有助于推动社会供给侧改革及经济产业结构的升级。

一般来说，财政资金的管理程序基本上为七个环节，以财政资金的支出及取得成效为核心。具体而言，便是政府部门在提交资金支出报告时，要先进行绩效层面的申报，等待上级部门批复后，再由审计部门全程进行项目实施及跟踪，待到财政资金支出项目完成后，再对资金项目的后期绩效进行评价。事实证明，由于我国近年来房地产市场价格不断走高后，地方政府的资金出现了前所未有的充实，并表现出经济总量的不断提升。但是，也正是如此，在缺少财政资金绩效评价的背景下，接连出现了财政资金过度向基础项目及市政公益设施的建设，这就在一定程度上造成了项目资金盈利回收周期过于冗长，进一步提升了财政资金链断裂的风险。为此，在“可持续发展”的要求下，构建财政资金绩效评价工作体系，并以此来进行工作业务的拓展，提高财政部门的职能效用及工作能力。

二、财政资金绩效评价工作存在的瓶颈及困难

1.过于重视事后评估

经过十余年的发展，财政资金绩效评价工作已经形成了一整套的体系，并且在地方的执行阶段中出现了诸多“案例”。但是，通过笔者的实际研究发现，虽然财政资金绩效评价工作的开始，有效地提升了财政资金项目的透明化，客观上降低了财政资金项目亏损的几率。但是，也要看到的是，当前绝大多数的财政资金绩效评价主要都在围绕项目后期的表面数据，即借助审计部门及会计部门通过核算项目支出的数据，来判断是否达到了项目预期目标。

“财务核算评估”的方式虽能提升资金评估的效率，并且减轻相关部门的实际工作压力。然而，由于部分财政资金项目的开展涉及到多个方面，对人力物力的依赖性过强，往往还会出现后期财政资金不足等实际问题。如此一来，正因为缺乏项目前期及中期的绩效评估，简单的财务绩效评估便很容易出现导向性的偏差。

2.绩效评价标准存在争议

目前来看，财政资金的绩效评价工作主要用于提升政府部门的资金管理水平及资源合理配置。但是，尽管我国已经通过法律等形式，给予财政资金绩效评价的高度重视，并要求审计部门或第三方会计委托机构对财政支出项目的各项环节进行系统的评价。但是，从现有的绩效评价结果报告中发现，部分审计部门得出的结果存在评价标准上的差异，不仅表现出大部分指标的难以量化，更是在于参考指标的设定仍然存在专业层面的争议。为此，绩效评价的结果能否得到有效的适用，仍然是当前亟待解决的重要问题。

以“社会群众满意度为例”，在部分公益类或基础设施的投资建设项目中，实际上经常会以50%为界限。比如说，如果群众满意度被评估为50%以下，则证明该财政资金项目并不合理。但是，由于项目建设过程中难免会出现各种影响因素，对部分“软标准”的影响较大，使整体项目的评价工作出现一定的实际问题。

3.评价结果的运用能力相对较低

财政管理人员的资金绩效评价意识，实际上决定了整体工作的有效性。但是，尽管有些财政资金项目确实存在严重问题，并且在绩效评价过程中得以充分体现。在实际整改的过程中，由于审计部门及第三位委托机构只有审核权，在有关部门的不重视背景下，仍然存在问题重复及“落实执行难”的现象。尤其是部分政府部门在实际工作经常是以上一年的数据为参考，在项目后期的审核过程中存在违规调整数据标准的问题，客观上降低了绩效评价的价值。

4.缺乏切实有效的绩效评价监督体系

截至目前，大部分的机关及企事业单位在绩效评价方面上主要是自我评价，而上级财政部门出于人手不足及提升效率的目的，大多还是对部分资金规模较大以及存在公益性基础设施工程项目进行评价。除此之外，在具体的绩效评价监督管理过程中，也较少地引入第三方独立审计机构，这也就导致部分单位出于维护自身利益而选项评价结果不公开的现象。为此，在现有的宏观条件下，现有的财政资金管理工作的效率仍然平均较低。

三、财政资金绩效评价工作发展的建议

1.提升项目事前绩效评估工作

前文所述，由于当前的财政绩效评价管理主要集中于项目后期的资金预算方面，对项目前期的评估审核缺少相关的调查论证。为此，针对部分财政支出项目管理存在评估问题的实际情况，便应当从传统的事后评价转变为全方位的过程审核，也由此来提升项目绩效评估结果的作用。总而言之，既要在财政资金项目申请的前期进行综合性的评估，还要统一绩效评价的相关标准，以此来提升项目的实际效果，并达到资金运行结构与使用效率的双重提升。

2.强化对绩效评价工作结果的多方面运用

事实证明，只有被评估单位的管理人员及审计机构的执行者提升对绩效评价的认识，才能在根本上实现绩效评价工作的作用发挥。不仅如此，除制度及管理手段方面上，还应当从政工及管理的层面出发，通过座谈会、交流会及行政手段的直接干预，来切实保障财政资金项目的良好发展。

此外，各级政府部门及单位还应当建立财政资金项目绩效评价档案，定期对年度审核工作进行总结，以此来避免管理过程中再次“恶性循环”。如此一来，有关部门在提交财政资金项目申请报告时，完全可以与以往的预算审批工作相结合，以此来确保财政结构及资金运用的效用实现提升。

3.构建绩效评价指标模板库

鉴于绩效评价难以横向比较与借鉴的事实，我们可以按行业、按部门纵向建立系统的评价指标模板库，使各级绩效评价指标趋于行业一致性，增强纵向可比性和行业内横向可比性。由于这项工作的工作量非常庞大又需要科学系统的数据论证基础，模板库的建立可以借助具有绩效评价资质和经验的社会机构的力量来进行。同时借鉴部门预算的“二上二下”编制法，先由基层单位按类别初步填报绩效评价指标，并逐级汇总上报到中央部门，再由中央各部门委托社会机构对收集的数据进行科学分析，设定专业的评价指标，然后再逐级反馈，此为“一上一下”。之后基层单位对“一下”的指标模板再进行修改、补充，并逐级汇总上报至中央部门，最后由中央部门审核下发，此为“二上二下”。至此，模板库将成为行业内各级部门和单位都可以按类别借鉴使用的科学体系。虽然这项工作的初期会耗费大量的人力财力，但是一旦完成，将使评价指标的设定变得既科学又简便，能大大减轻各级财政资金使用单位工作人员的工作量，并显著提高工作效率和质量。

4.寻求动态平衡，设置区间目标值

总而言之，财政资金项目绩效评价管理在追求资金投入、产出及综合效应的平衡时，实际上应该完全避免传统的寻求静态的财务平衡，而是应该首先树立一个科学有效地目标值固定点，从而确定有效的系统的区间值。由此可见，当现有的测量值在实现动态绩效评价的过程中，应当充分考虑到具体项目的变量及不可见的突发因素。这是一个动态的过程，将绩效评价目标值设置为区间值不仅符合国情发展、工作需要，使项目实施结果更易考量和达标，而且降低了项目工作人员的实际工作难度，并能充分调动他们的工作积极性和创造性，有利于发掘更多的达成目标的创新工作方法，具有多方面、多层次的积极意义。

5.推动绩效管理评价市场化

绩效评价覆盖面正逐步扩大，绩效评价市场化是必然的趋势。我国第一家公共绩效评价行业协会—上海市公共绩效评价行业协会已于2014年11月1日正式成立，其他地区的财政绩效评价行业协会也在积极创建中。协会拥有的会员单位包括人围财政支出绩效评价第三方中介机构库的会计师事务所、税务师事务所、资产评估公司、工程造价公司以及其他各类咨询公司。协会通过制定各类行业标准，规范绩效评价行为，有效整合了各类评价机构资源，使第三方中介机构的绩效评价工作日益规范、合理、科学、高效，为绩效评价市场化奠定了基础。

另外，绩效评价结果和整改情况应进行公开，财政资金只有接受社会各界的监督，处于“阳光”下分配使用，才能不断提高资金使用的透明度，使项目产生的效益最大化。同时还应建立项目绩效问责制，督促项目实施单位将责任分解到人，对无法达到预期绩效目标的相关责任人追究其应负的责任，这样就能从制度上促进每个环节的相关工作人员从项目前期规划到立项、实施的全过程始终都能尽职尽责，进而提高项目的最终绩效水平。