国家审计权执法中的裁量权与规制强化

裁量权作为一个流行用词是在20世纪60年代以后兴起的，适用对象主要是行政机关或是具有行政执法权的社会组织、企事业单位等。在开展审计工作的过程中工作人员会经常遇到现有法律法规以及工作细则所没有覆盖的一些领域、事项，这个时候就需要工作人员行使所谓的裁量权，依照有关法律法规的规定以及必要原则的指引，按照自己的理解做出相应的判断以及处置。审计执法中的裁量权是一种受限的权利，它必须接受相应的指导和约束，但是这种约束又不能妨碍其正常职能的发挥[1]，因此对国家审计权执法中的裁量权必须进行正确的解读，不随意扩大化的同时也不片面缩小，确保裁量权自由而公正，以此推进国家审计工作的高效开展。

一、国家审计权执法中裁量权的具体表征

裁量权又称自由裁量权，它的提出和运用经历了一个较为漫长的发展以及重新认识的过程，它的诞生有着哲学、法学、经济学、语言学等多门学科的基础。在国家审计权执法的具体实践中，裁量权主要体现在以下几个方面。

(一)对审计以及处罚对象的裁量权

国家审计权执法所行使的对象主要是国务院和地方人民政府及其各部门、国有金融机构、企业以及必须接受审计的单位和个人。对于必须接受审计的单位和个人，现有法律框架层面还没有做出十分明确的解读，哪些单位、个人应当被审计[2]，这些就取决于审计人员在具体执法过程中裁量权的使用。与此同时，对于被审计的行政机关、单位和个人，在查明相关事实后，是仅对单位和个人进行处罚，还是两者都进行处罚，审计人员都有很大的自主选择权力。

(二)对被审计对象惩罚力度的裁量权

按照相关法律法规的规定，被审计对象在财政收支环节有违背财政收支相关规定的形成违法所得的，需要在没收违法所得的基础上并处违法所得1-5倍的罚款，对于有违法行为但没有违法所得的，可以对单位及主管人员分别处以5万及2万以下的罚款[3]，可以看到法律法规在惩罚力度上的规定更多的是一种弹性值，具体选择怎样的惩罚力度还依赖于审计人员裁量权的行使。一些地方的行政规章、法规等就减轻处罚、不予处罚做出了规定，赋予了审计人员相应的弹性范围，这些都是涉及到对惩罚力度的自由裁量。

(三)对犯罪情节严重与否认定的裁量权

在开展审计的过程中，对于犯罪事实情节严重与否的认定是决定最终判罚力度的重要依据，现有的法律法规中对于工作人员的犯罪程度通常采用“情节较重”、“情节比较严重”这样的用词，这些词语本身是不精确的，在具体执行过程中也没有一个统一的标准。由于对犯罪情节严重与否的认定直接关系到后续的惩罚力度、惩罚种类等的具体选择，因此在现有法律法规相关规定比较模糊的情况下就需要审计人员发挥主观能动性行使裁量权，根据经验、案例、法律法规、业务细则等多种要素进行综合性的判定，方能让犯罪情节“较重”与“比较严重”之间得到的惩处更为精准、适当。

(四)对被审计对象处罚种类的裁量权

根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《审计机关审计处理处罚的规定》等法律法规中对审计执法裁量权的规定，审计机关在惩罚措施上主要包括警告和通报批评、罚款、没收违法所得以及采取其他惩罚措施这四类，在具体执法的过程中是采用一种惩罚措施还是综合采用多种惩罚措施，以及各种惩罚措施适用的优先性上，现有的法律法规及相应的规章制度还没有做出比较明确的界定，这就需要审计人员在具体审计工作过程中要充分结合实际情况，给予被审计对象合乎尺度以及相应规定的惩罚种类。

二、裁量权在国家审计权执法中滥用与错用带来的负面影响

国家审计执法中对裁量权的使用必须要在相应约束机制的规制下进行，遵循必要的原则。审计权执法过程中的滥用、错用或是选择性使用等行为不仅仅会对审计机关的公正性、合法性、社会声誉等带来危害，也会影响到整个国家经济社会的正常运转秩序，需要引起我们的高度重视。

(一)成为审计人员权力寻租的筹码

裁量权是一种法律赋予审计人员的合法权，审计执法权的行使有着一定的特殊性，审计机关本身就是行政机关的一部分，对于审计人员的监督就现阶段而言除了上级审计机关以及同级人民政府外，其他人员及相关机关对审计人员的监督是比较孱弱的。就现状而言，上级审计机关以及同级人民政府由于事务繁忙，不可能做到对所有审计事务全过程中、全范围的监督与参与，这就为审计人员进行权力寻租创造了机会。一些审计人员在行使裁量权的过程中，通过对裁量权的滥用、错用或是选择性选用来逼迫被审计对象答应，以从中获得好处，这样的情况是比较多的。部分审计人员甚至利用裁量权的使用，沦为了犯罪分子的帮凶，这些都有违一个审计人员应有的职业道德和规范。

(二)是对公平公正原则的践踏

裁量权的使用虽然是审计人员具体做出的，但其代表的是国家的意志和倾向，因此裁量权的具体实施与应用就需要遵守必要的原则，而公平公正是基础性的、不可绕开的一个重要原则。所谓的公平公正应当强调适用对象、情形、处罚种类等的一致性和连续性，不能因人而异[4]，在具体执法过程中具有类似行为、产生类似后果且其他要素相对比较类似的违法违纪行为，在具体的审计权执法中应当保持相对的公平公正。在实际的国家审计权执法过程中，部分工作人员对此原则进行了践踏，他们采取了有选择性地适用，造成了事实上的不平等、不公平，由此引发了被审计对象的不满，影响了审计工作的深入，与此同时也造成了比较负面的社会影响，需要引起人们的重视。

(三)是对法理精神的违背

法律法规作为与道德相辅相成的规范体系，通过惩罚及约束性的规定要求人们去共同遵守一定的规则、原则和精神。国家审计法律法规及规章制度体系针对的是国家行政机关、企事业单位以及其他需要被审计的单位和个人，其实施有赖于执法机关的正确理解和实施。国家审计机关作为监督和具有部分执法权的机构，是法律层面对国家行政机关、企事业单位的经济行为所作出的一种有效的监督机制，本意是为了维护社会共有资产以及福利，因此在审计权的行使中，国家审计机关必须要带着“镣铐”工作。依法审计是所有审计法律法规的法理精神的核心，其他的一系列精神都建立在此基础之上，如果随意行使手中的裁量权，造成执法尺度不一，这显然是对法理精神的违背，也对国家机关的权威性造成了极大的冲击和影响，这也是广大审计人员所不愿意看到的。

三、国家审计权执法裁量规制的科学设计

要更好地发挥出审计机关的积极作用，提高其服务经济建设、社会发展、政府管理能力提高等方面的能力和效益，就需要完善审计权执法中的监督与约束机制建设，立足执法裁量权的合理合规以及逐步的完善，充分发挥其积极作用。

(一)完善法律法规并建立执法裁量权的具体细则

依法审计是整个审计工作作为核心的法理基础，也是其一切工作的出发点和落脚点，要形成良好的执法守法氛围，让裁量权的积极效果得到有效体现，还需要完善相关法律法规以建立执法裁量的具体细则。一方面要对现有的《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《审计机关审计处理处罚的规定》等与审计工作密切相关的法律法规做进一步的修改完善。在具体修订的过程中要兼顾审计工作的客观实际，对执法裁量权的适用原则、标准、范围、程序、监督机制等作出更为明确的规定，总体的设计要保证裁量权的使用松弛有度；一方面各地审计机关要加快制定审计权执法裁量权的具体细则，甘肃省审计厅、山西省太原市审计局等地方审计机关已经出台了关于行政处罚的办法以及基准，这是一个巨大的进步，但是在很多地区的审计机关以及人民政府还没有出台这方面的细则，因此在未来审计工作开展中，必然要进一步完善相关的业务细则和具体实施标准，就裁量权的惩罚标准、种类、适用情形等做出明确的界定，以此确保裁量权的使用有法可依。

(二)加大审计权执法裁量权的行政规制力度

审计机关行使执法裁量权并不是完全自由无约束的，要确保具体应用的合理、合法、合合度，除了依赖于法律法规及制度完善的规制外，也需要进行必要的行政规制，这方面的具体规制主要体现在审计机关的内部规制以及来自同级人民政府、上级审计机关的外部规制上。一方面审计机关内部应当设立专门的裁量权审计委员会，审计工作人员行使裁量权是法定权力，理应受到法律的保护，但是在具体实施过程中对裁量权做扩大化或缩小，既不符合法律法规的规定，也有违相应的法理精神，因此为了保证裁量权行使的合法合规，就需要在审计机关内部设立专门的裁量权审计委员会，由其进行事中、事后的审查，并作出具体的惩处意见，以此对审计人员行使裁量权作出相应的监督和限制；一方面上级审计机关应当出台裁量权应用的具体准则和标准，我国审计机关实行双重领导体制，审计机关同时受本级政府以及上级审计机关的指导，因此上级审计机关应当出台审计权执法裁量权的具体细则，供下级审计机关参考使用；另一方面则是要强化政府对审计机关的监督作用，要进一步完善行政处罚的救济制度以及行政复议、行政监察制度，赋予被处罚对象申诉权，保护被审计对象的合法权益。要建立健全审计报告公开制度，理论上不涉及保密及其他要求的审计结果都应当按照《政府信息公开条例》进行公开，接受社会大众以及被审计对象的监督，从而形成对审计权执法裁量权完备的行政规制体系。

(三)提升审计权执法裁量权规制队伍的综合素养

实施裁量权不仅仅依赖于法律法规以及行政规制体系的完善，更离不开工作人员专业素养的提高。一方面审计人员必须熟知审计有关的法律法规以及规章制度，依法审计是一切审计工作的出发点和落脚点，裁量权作为法定权力，具体的应用也应当在法律规定的框架体系内运转，接受必要的监督，因此审计人员必须要熟知必要的法律法规及规章制度，以确保在行使裁量权的过程中无论是程序还是办法、处罚结果等都不违法；一方面审计人员必须具备良好的职业道德素养，在开展审计的过程中审计人员既要懂法守法，同时也应当具备良好的职业道德，不应把裁量权作为权力寻租的工具，在具体审计工作的开展中坚持公平、公开、公正的作风；另一方面审计人员要不断提高自身的专业素养，要在具体的工作中与时俱进，不断掌握最新的技术、理念、方法等，提高发现问题解决问题的能力，以此更好地发挥出裁量权在审计工作中的积极作用。

裁量权赋予了审计人员执法一定的弹性，能够根据实际情况作出更有效的决策，达到惩治犯罪、减少国有资产损失、壮大审计工作声威等多方面的目的，裁量权的使用在审计以及处罚对象、具体处罚力度等方面有着广泛地应用。国家审计权执法中裁量权的应用必须基于现有法律法规限定的框架进行，依法审计是国家审计权执法裁量权的出发点和归宿点。在现实情况中国家审计权执法中裁量权的使用却存在着诸多问题，一定程度上成为权力寻租的工具，既与裁量权本身需坚持的公平公正原则相违背，也违背了法理精神，以此必须进行有效的规制。具体的规制主要侧重从行政、法律法规以及人员素养这几个方面，力求实现裁量权有效行使与规制的统一。

(商洛学院，陕西 商洛 726000)

[1] 王振铎，姜怡.社会主义法治理念下的审计执法观[J].审计月刊，2013(01)：16-17.

[2] 尚兆燕.对审计执法裁量权理论的不同解读[J].南京审计学院学报，2010(03)：61-66.

[3] 王广庆.国家审计机关行使自由裁量权的问题及规制[J].审计月刊，2013(11)：16-17.

[4] 屈茂辉，陈艳，罗才红.国家审计法律责任规范的构造与优化[J].审计研究，2017(05)：23-29.