河南省PPP发展现状、问题和对策研究

一、前言

在新常态的背景下，公共服务水平以及基础设施的建设成为了影响河南省战略规划建设的重要因素，推进河南省的基础设施建设和服务水平也是促进“一带一路”发展的重要方式。但是河南省历史负担较重，在建设基础设施、提高公共服务水平的过程中需要投入大量的资源和管理要素。与此同时，社会上很多经济实力较强的资本主体有着强烈的投资欲望。根据国内外经验，河南省政府和社会资本主体之间建立项目合作是最好的选择，因此推行PPP模式尤为适合河南省的发展。不仅能够规范地融资，同时还能够对项目进行风险防控，对于合作的双方来说都是一件共赢的举措。但是现阶段河南省PPP模式的发展还存在诸多问题，本文也对此展开了研究。

二、PPP理论及应用实践研究

PPP是公私合作伙伴关系的一种简称，而我国政府对其命名是“政府与社会资本合作模式”，不仅仅是名称的改变，同时还拓展了PPP的内涵，社会资本不单单指私人资本，同时还有国有资本，在我国虽然私营企业参与到国家基础设施和公共事业的建设中的案例也不少，但是PPP模式的概念在我国出现的时间并不长，人们更为熟悉的是此前的BOT、BOO等模式。PPP的概念非常广泛，但是在国际上，不同国家的政治体制、法律体系一级经济水平有着一定差异，因此在对PPP模式进行的定义也并不统一，但是可以总结出PPP模式中政府和社会资本之间的合作，提供公共产品或服务，建设基础设施，共同承担风险和分享利益是主要的因素，其建立的基础是能够充分发挥合作双方的优势，以此来满足公共需求。

在2003年，PPP在我国的推广迎来高潮，其中北京地铁四号线项目等都是典型的PPP模式，这些项目运作的市场化特征也是非常的明显。但是在2009年我国PPP的发展受到了严重的冲击，PPP的市场化规则也因此受到了极大的影响，市场竞争不充分，有很多PPP项目被政府叫停。从2013年发展至今，PPP模式仍旧处于一种推广的阶段，我国政府也成立了相关的PPP管理机构，形成了一些指导性文件。可以说PPP模式对于我国转变经济增长方式，解决地方政府的融资危机和债务危机等方面有着极大的优势，相信在未来的发展和建设中，PPP模式也会在我国基础设施的建设中占据着重要的地位。

三、河南省PPP发展现状研究

河南省对于国家政策的贯彻落实非常积极，在2014年11月份出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，紧接着在下一年的2月份成立了PPP管理中心，同年5月份发布了关于推进PPP模式有关工作的通知，进一步推进了PPP模式的推广速度。截至2016年底，全省PPP项目库入库项目847个，涉及总投资10208.26亿元。其中：已落地项目145个，涉及总投资2437.27亿元；已开工项目216个，涉及总投资2590.1亿元。

河南省的政府部门、大型企业、项目公司、中介机构、银行等金融机构都积极参与到PPP项目的建设中来。农业发展银行河南省分行、国家开发银行和光大银行、中信银行等都与政府的众多部门进行对接，能够积极地签约PPP项目并进行及时地组织实施，可以说河南省的PPP项目推进非常顺利，但是其中还有很多的问题亟待解决，下面对这些问题进行简单的分析。

四、河南省PPP存在的问题及原因分析

1.制度和机制不完善

缺乏统一的PPP法律法规体系，同时相关的机制也不健全是当前河南省PPP项目发展的重要问题。我国在针对PPP项目方面没有专门的法律法规，特许经营权已经无法确保土地使用权，让很多经营人感到不安全。其次是政府与社会资本之间关于PPP项目的协商谈判机制不完善，缺少了退出机制，这极大地影响了社会资本主体参与PPP项目的积极性。同时政府的政策可操作性较低，没有明确的牵头管理部门，影响了PPP模式的推进效率。第三是关于PPP项目的财政支持方式不够明确，财政部对地方政府PPP项目的资金规模进行了限制，同时定价机制以及政府的采购方式不够明晰，导致很多社会资本和商业银行对项目融资的安全系统提出了质疑。

2.社会资本态度谨慎

社会资本对于合作PPP项目存在很多疑虑，这也是政府的信用不足引起的。首先政府作为公共资源的垄断者，在PPP项目进行的过程中很可能出现人事调动，很多地方政府出现的“新官不理旧政”的现象让社会资本在投资的过程中采取谨慎的态度。第二是PPP项目是长期的，很多社会资本倾向于短期投资，收益更高的项目。第三是PPP项目机制中的退出出口不够灵活，很多社会资本担心进入到PPP项目中很难退出。

3.达不到商业银行金融支持条件

很多PPP项目正在进行，但是没有进入到银行融资阶段，在河南省近几年PPP项目中，能够进入项目执行阶段的PPP项目很少。因此河南省的很多金融机构认为，当前河南省的PPP模式还处于项目酝酿期和消化期，没有进入到信贷资金支持的阶段。其次是PPP项目在申请金融支持的过程中，条件不足，很多项目都是处于项目前期阶段，缺少项目的规划、可行性报告、环评等材料，融资条件不全，导致得不到商业银行的金融支持。第三是PPP项目在可行性的论证中，不够严谨，河南省很多银行反映大多数的PPP项目对于投资规模的测算不够严谨，无法得出正确的投资回报率和回收期，同时对于公共服务的定价以及财政补贴等方式都不够明确。

4.城镇化发展基金推广难度大

商业银行、基金管理机构、城投公司以及城市建设项目公司等都是进行城镇化发展基金建设的主体，主体数量过多，形成了权责不明晰的情况。其次从基金的运作模式上来看，很多商业银行的融资都是需要走复杂的程序，融资过程较长，资金运作成本很高，如果缺乏退出机制，那么对于商业银行来说存在巨大的隐患，运营收益较差的情况下会出现无力偿还的局面。同时一些基金支持项目往往都很难从银行获取贷款，一旦参与到PPP模式中，对基金支持项目的融资能力有着一定的影响。

五、河南省PPP发展对策研究

1.完善法律法规体系

首先完善PPP法律法规体系，明确各部门的权责是首要任务。河南省政府的财政、国土等部门应该完善制度，对PPP项目的所有权和经营权等进行明确规定，以此来约束其行为，同时以法律制度来增强社会资本融入到PPP项目的信心。其次是对PPP模式机制进行完善，建立政府和社会资本主体之间的谈判协商机制和提供公众监管的机制，从整体上提高河南省政府公共基础设施的运营效率。灵活的退出机制也需要增加，为运营效率低下的社会资本提供退出渠道，消除他们的后顾之忧。第三，优化相关的流程和行政关系，通过各级政府之间的有效配合和分工协作来提高行政服务效率，为PPP项目的运营提供保障。

2.合理设计项目方案，保护社会资本利益

推进河南省PPP项目发展，需要多样化的PPP项目类型，政府应该对项目进行细分，然后确定不同的PPP模式，对不同类型的公共基础设施项目明确不同的补贴政策，对项目的收益与风险进行匹配，从而提高社会资本参与的信心。PPP项目论证的客观性应该进一步提高，形成一套标准化的流程，让金融机构和社会资本能够对PPP项目进行客观详细的评估，让社会公众参与到项目评估的关键步骤中来，从而让社会资本、金融机构等主体的信心更足，形成一种健康的发展模式，为河南省PPP模式的发展奠定良好的基础。

3.发挥金融机构的保障作用

金融机构的积极介入是PPP项目健康发展的保障，首先应该充分地发挥银行的作用，尤其是一些政策性银行，比如国家开发银行等在金融方面的引导作用，在长期的融资中能够发挥巨大的优势，为PPP项目提供更多的融资渠道，对于河南省的一些国家重点扶植项目，比如污水处理等应该进行特殊的信贷支持。其次是将PPP项目融资主体的作用充分发挥出来，在资金投放、财务顾问、规划咨询以及风险控制等方面，商业银行有着巨大的优势，因此河南省政府应该进行鼓励和引导，让商业银行更多的参与到PPP项目中来，让项目的运行更加有效率。第三是根据PPP项目的特征，鼓励当地银行创新更多的金融产品，开发一些综合性较强的金融服务，从而优化PPP项目内部管理的效率，推进PPP项目的发展。

4.推进城镇化基金发展

推进城镇化基金的发展，首先需要对城镇化基金的主体行为进行规范，通过创新融资模式来优化融资的流程，这样就可以降低基金的募集成本。通过多元化的渠道来分散基金支持项目的风险，让各利益主体能够积极参与到PPP项目融资中来。其次通过对制度的完善和金融产品的创新也能够提高城镇化基金的融资能力，扩大其融资规模，逐渐积累经验，然后在全省范围内进行推广，快速推进城镇化基金的发展。

(河南理工大学财经学院，河南 焦作 454000)

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