关于金融精准扶贫难点及对策的研究

2018-12-06

金融经济 2018年6期

一、前言

金融精准扶贫不仅是符合我国特殊国情的农村建设工作内容，而且是扶贫攻坚的重要武器。它旨在解决农村经济发展的资金困境，破解城乡难题。金融精准扶贫必须多借鉴其它地区发展经验来完善精准扶贫机制建设，同时不仅要摒弃传统金融扶贫理论，而且改变现阶段金融扶贫极易出现的“大水漫灌”的被动情况。新形势下，面向我国农村贫困地区的金融精准扶贫需要为弱势群体提供公平有效的金融服务内容，创新金融精准扶贫理论价值内涵，统一全国扶贫任务参考条件，促进我国贫困地区金融精准扶贫的全面发展。

二、金融精准扶贫的相关理论

(一)金融精准扶贫的理论内涵

“精准扶贫”理念是习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察中所提出的。在习总书记看来，精准扶贫的意义在于因地制宜、实事求是、有针对性扶贫、而不是通过喊口号或好高骛远的扶贫计划目标制定。在中国的新常态背景下，精准扶贫应该做到有别于传统扶贫模式，并遵守以下三点原则：

首先，精准扶贫应该以扶贫工作为基本准则，做到扶贫精准到户与扶贫工作整体推进相互融合。在实际的扶贫工作计划制定方面、政策拟定方面、目标确定方面都要做到精准有效，要满足扶贫到户要求，保证扶贫政策与扶贫实际工作过程匹配对路。

其次，精准扶贫必须要保证扶贫先扶志扶贫必扶智。因为扶贫工作本身就包含了自身帮扶与外界支持两方面内容，所以真正意义上的扶贫还应该从贫困地区内部做起，形成短期的外部帮扶与长期的内部帮扶，做到外部输血、内部造血，持续不断发挥地方潜力与工作动力，从内部开始构建扶贫脱贫长效机制。

最后，精准扶贫必须要全面优化资源配置，要做到地方政府主导与贫困地区社会参与相配合。农村实施金融精准扶贫的重点就在于政府主导，开展一系列的政策性帮扶，充分利用市场机制手段来实现对各类资源的有效深度整合。因此，通过政府力量来引领社会各方力量都参与到对贫困地区的扶贫建设工作中来是精准扶贫的本质要求。

(二)反贫困理论

反贫困理论是西方经典的经济理论，它从多方面思考问题，例如从促进资本形成方面、促进经济结构转换方面以及促进人力资本形成方面。首先看促进资本形成方面，它就是基于生产资本中所谓稀缺的生产要素来展开论断，例如Rosenstein.Rodan的平衡增长理论就主要针对发展中国家部分地区如何摆脱贫困进行了研究。他认为作为发展中国家的贫困地区必须通过大规模投资工业来促进发展，摆脱贫困。当然对于我国来说本身市场化经济机制不够完善，所以社会企业面向贫困地区的巨额投资显然不够现实，只能通过国家干预来实施经济增长宏观计划策划与有效带动。如果从国家政府资本供给与需求两个层面来看，它们需要共同作用才能阻断贫困地区的经济发展恶性循环态势，逐渐为贫困地区积累资本，所以平衡增长理论对中国而言是一个漫长的过程，在建设方面需要极大耐心。

从促进经济结构转换层面来看，它的反贫困理论主要参考借鉴了Lewis的二元经济理论。因为发展中国家在农业生产部门的边际生产率值一般为0。而就我国来看，当前城镇化发展态势下现代工业部门及第三产业部门大量吸收了传统农业部门中的剩余劳动力，所以我国的农业生产部门边际生产率并不为0。在这种情况下，中国的农村农业生产部门需要与工业生产部门保持边际生产率一致，这种做法会加速二元结构的消失，社会经济结构本身也会发生变化。因此，贫困地区的金融扶贫策略要以提高农业生产部门的生产效率为目标，但由于农业产业本身的外部性和风险性，所以提高农业生产部门生产效率必须走三产融合发展的道路。总之要通过金融扶持来实现积累物质的目的，从达到经济结构转换的条件，实现对我国农村人力资本与经济结构的有效调整[1]。

(三)普惠金融理论

普惠金融理论是联合国在2005年所推出的新金融体系概念，它希望造就能够服务全社会的贫困金融服务体系。在我国，普惠金融理论适用于贫困地区经济发展，它希望展现出金融机构的多样性特征，通过普惠金融理论来优化农村金融体系准入机制，允许社会中各种性质的资本进驻农村。例如我国就在许多偏远贫困地区专门设立了面向低收入群体的“草根金融机构”，它的金融服务层次丰富，且能够保持金融机构之间的有效适度竞争，对保护农村金融经济健康发展非常有利。由于普惠金融理论本身所具备的理论实践延伸特点，让各种金融服务项目有机会渗透到社会各个阶层群体中，这其中也包括了贫困地区个别企业及个体，它有效的解决了当前贫困地区的金融服务“最后一公里”问题，对增加资金供给、保护金融服务体系以外的低收入群体具有显著作用[2]。

三、国内外金融精准扶贫的实践经验借鉴与启示

(一)国内金融精准扶贫的实践经验借鉴与启示

目前国内多地都在实施金融精准扶贫，但它们在实践方式策略方面各有不同，为我们所带来的经验启示也不同。比如在宁夏，“金融富区”战略就是他们探索贫困地区金融支农道路的关键策略。宁夏如今正在以发展新型金融组织为首要工作，希望通过金融产品及服务项目内容创新来引导更多资金回归农村经济发展体系中，全面提高贫困农村地区的金融服务效力。再一方面就是他们采用了下沉金融服务模式，即通过小额贷款公司来促进地方经济发展，这种小额贷款方式从某种程度上讲是符合宁夏地方农村实际金融需要的，因为它面向农户的贷款申请手续更简化，相比于民间借贷也更规范、营运机制更高效，对帮扶贫困群众增加收入、脱贫致富起到了关键作用。

从国内地区面向贫困地区的金融精准扶贫策略就可以得到三点启示：第一，在贫困地区实施金融精准扶贫必须得有政府的支持，依靠政府的贴息补贴与相关政策来实现共同扶持。同时也要借助政府强大的号召力来带动社会的其他资本，例如将小额贷款公司、非国有银行这样的社会金融机构引进来，降低民间不良贷款风险，稳定和发展农村金融市场。

(二)国外金融精准扶贫的实践经验借鉴与启示

欧洲国家在金融精准扶贫方面发展相比中国更长，所以在实践经验积累方面也更丰富，更有发言权，以欧洲目前经济态势最好的德国为例，他们在面向农村的金融精准扶贫工作方面就结合地方政府政策与金融机构联合展开。比如：土地抵押信用协会、农业中央银行、土地信用银行等等金融机构都能够辅佐地方政府来实施金融精准扶贫工作内容，为农村地区投资兴建水利、工业，同时也能通过贷款给贫困人群来帮助他们有能力购买土地资源，另外还为贫困地区配置了土地抵押债券，专门用以吸收资金以进一步扶贫帮困。

再一点，德国的政府不会面向贫困地区提供农业保险补偿，因为这一环节主要由社会民间的私有保险公司来经营提供。所以德国农业保险体系更趋于典型的私有化主导形式，它在欧洲也被称之为“民办公助模式”。

通过对德国的金融精准扶贫工作阐述来看，首先我们能明确一点就是政府对于农村贫困地区的反贫困工作必不可少，因为政府能直接为贫困地区提供金融支持，正如德国的农业现代化贷款一样。而且德国的农村金融法律体系也相当完善，这些都为德国的金融精准扶贫工作奠定了良好基础。另一方面，我国需要向欧美发达国家学习，改变目前农村金融市场融资渠道过分单一的问题，应该学习国外建立多渠道融资农业资金，再配合政府扶贫政策及拨款来完成金融精准扶贫工作。目前国内也效仿国外开始了基于金融结构发行的票据与债券，实施存贷款政策，尽可能增加农民手中资金，促进农村资金回流，间接带动贫困地区金融发展势头[3]。

四、山西省娄烦县金融精准扶贫的难点与对策

(一)山西省娄烦县的经济发展状况概述

山西省娄烦县被列入2017年专项计划实施区域贫困县名单，它是省内集中连片特殊困难地区与国家级扶贫开发重点县之一。该县是太原市下辖县，位于太原市西北部位置，是集山区、老区与库区为一体的国家扶贫开发重点县。该县发展基础薄弱，具体表现为“一低四弱”：首先它的思想解放程度与对外开放程度相对偏低，再者就是它的基础设施支撑弱、三大产业支撑弱、公共服务水平弱以及人才资金技术要素弱。作为国定贫困县，它的“三区合一”特点最为明显，地方政府也应该围绕上述要点来着手展开金融精准扶贫工作。

(二)山西省娄烦县金融精准扶贫工作难点

山西省娄烦县作为国定贫困县在金融精准扶贫工作方面也面临重重困难，其难点问题主要体现在以下五个方面。

1.金融精准扶贫精准度不足、目标人群偏移过多

对于我国来讲，金融精准扶贫是新兴事物，它相比于传统扶贫手段方面就重点凸显出“精准”二字。贫困地区金融精准扶贫必须明确自身的工作帮扶对象是谁，进而明确工作重点，因此可以讲精准识别是贫困地区精准扶贫工作的首要关键。山西省娄烦县的做法是通过相对科学民主公平的工作机制来针对贫困农户实施筛选，确定目标人群后才展开精准扶贫，有效提高精准扶贫力度。不过目前该县对于金融精准扶贫的精准度把握上并不到位，这是因为在城镇化宏观政策的发展催化下，山西省剩余劳动力大面积流向城镇，这就导致了金融精准扶贫工作在面向目标人群的资料数据定位方面不够精确，常常出现帮扶人群和户籍人口数据不匹配，浪费帮扶资源的问题。所以说，该县在金融精准扶贫工作方面还应该充分考虑到目标人群的动态变化问题，采取更为科学有效的措施来实现科学化贫困地区帮扶管理。

2.金融机构缺乏长期稳定投入特色产业

山西省娄烦县在三大产业方面发展不利，少有特色产业，这对于金融机构实施长期精准扶贫不利，因为该县没有特色产业很难为金融机构实施扶贫工作找到立足点。换言之，金融机构扶贫贫困地区是需要“发动机”的，而这一“发动机”就是地方特色发展产业，金融内容则是驱动这一发动机的“能源”。该县就几乎没有能够带动地方经济发展的支柱型特色产业，所以总体来讲其金融精准扶持是缺少基础运作平台的，这导致该县面向外界的金融资源吸纳能力被大幅度削弱。该县需要在未来考虑如何寻找能够带动自身经济产业发展的稳定产业，通过它来吸引更多外资，实现当地金融精准扶贫工作难点的有效突破，提高金融资金吸纳能力。

3.金融精准扶贫存在成本因素制约

从综合角度来看，该县的基础设施建设相对落后，且对基础设施建设的投入严重不足。基础建设的不利为地方金融机构的金融精准扶贫带来巨大压力，工作管理成本提升明显就是佐证。2016年，该县投资1900万完成了农电改造工程，但由于基础设施建设所以差，在农电改造投资成本方面多投入了500万(相比于其它贫困县)，这500万就是该县建设不利对于金融精准扶贫的成本制约后果。所以为了解决这一问题，该县需要大力推广金融产品经营成本削减思想，努力建设基础设施，这对金融服务体系在县内的完整建设有益无害。

4.金融精准扶贫工作风险因素过多

金融精准扶贫工作风险因素多是该县工作开展的一大难点。这主要是因为该县在金融生态环境方面表现较差，且不具备相对健全的风险补偿及担保机制，这些因素都大大增加了金融机构及外部资金进驻农村的风险。如果从金融机构自身利益角度出发，需要面对的就是该县的下沉式金融服务问题，因为金融精准扶贫不能单独依靠某一个金融机构，也不能单靠政府来解决问题。所以结合该县的基本情况，需要有金融机构与政府共同合作、共同扎根于该县、共同建设金融精准扶贫工作体系。从当前发展角度来看，地方政府也在积极寻求与金融机构共建“政银保”金融精准扶贫模式，希望通过该策略来降低地方金融精准扶贫工作难点问题，例如对成本的削减与风险因素的规避，大幅度提高工作效能，为该县金融精准扶贫带来多赢局面。

5.金融产品缺乏创新

该县由于受到央行政策倾斜以及金融精准扶贫工作的照顾，所以也希望在近年来解决金融产品缺乏创新的现实问题。从本质上来讲，该县的金融供给主体主要以营利作为目标，而地方在经济市场开发方面却不甚理想，再加之成本因素与风险因素的共同影响，企业的新金融产品创新开发积极性也有所降低。目前状况是该县在金融产品创新方面正在寻求突破瓶颈，希望首先将金融服务网点覆盖率提升到100%，然后寻求助农取款“村村通”的建设目标达成。再者，地方企业还希望创新优化新金融产品，像“金穗小康贷”扶贫金融产品就是该县在近年来所研发推广的。但客观讲，该县在金融产品创新工作方面依然任重道远[4]。

(三)山西省娄烦县金融精准扶贫工作的发展对策

1.构建征信体系、优化金融生态环境

该县在过去一年积极配合政府，深入建设农村金融精准扶贫征信体系，围绕征信体系和县内领导办公小组构建县金融服务中心，这也是该县在过去一年努力的目标。金融服务中心的功能在于将该县下辖各乡各村联动起来，形成金融精准扶贫的大工作格局，并在工作中明确各个部门分工职责，将服务网络全面铺开，以该县为中心将网络节点覆盖全域，实现县内金融精准扶贫工作的新资源共享共用。另外，也要建立县内农村信用信息采集与评价体系，构建以县、乡二级为核心的农村信用信息平台，对地方金融机构的相关数据调查及资产评估工作进行优化，最终实现对金融生态环境整体的有效优化。

2.加大区域基础设施建设力度、降低金融机构扶贫成本

该县必须立刻实施基础设施建设，加大设施建设力度，因为基础设施也是该县实施金融精准扶贫工作的关键基础。目前县内在交通、水利、农业服务、教育等等方面都存在基础设施不健全、不稳定等等问题，而且建设资金缺口相对偏大，所以该县必须积极配合政府，结合民间组织深入开展基础设施调研活动，整理现有基础设施建设资料数据，制定符合县内特色状况的基础设施方案，提出有针对性的设施建设开展方案。例如该县可以与外县甚至城镇政策性银行(建设银行、农业发展银行等等)进行商业对接，最大限度发挥辖区间面向金融机构整改与合作的金融精准扶贫工作要点改良，以争取更多面向该县扶贫建设的外部资金支持。也通过基础设施建设完善来降低金融机构精准扶贫工作成本。

3.建设特色集中产业区域、优化地方产业布局

该县需要在当前建设特色集中产业区域，为龙头企业培育和发展创造空间。目前当地在畜牧产业方面发展较好，所以像猪牛羊鸡的肉联食品加工公司都可以作为参考来实施发展规划，优化地方产业布局。该县在该方面的基本原则就是首先要选择具有劳动能力的农户及企业来实施龙头企业建设，为地方金融精准扶贫寻找双向选择，达到多方合作、多方共赢、最终让利于民。再一点就是鼓励无劳动能力的农户贷款入股，参与企业还息活动，通过企业经营来最终享受分红。目前该县的贷款保底分红额度保持在7%～8%左右，相对较为平稳，这也是地方金融精准扶贫工作建设的一大人性化对策。

4.严控贷款风险、精细化贷款流程

该县需要在目前探索构建基于金融精准扶贫的股权投资资金开发项目，保证其能够在权限范围内展开，并赋予它最大限度的选择性发展潜力值。具体来讲，县内需要稳定扶持发展中小企业，并建立扶贫开发股权基金，实施股权投资，目的就是为了支持中小企业做大做强，成为贫困地区金融精准扶贫建设的中流砥柱。另外要保证贷款保险二者结合，实施保险机制提升融资资源配置能力，促进贫困区优势产业快速发展。换言之就是通过发挥保障功能来引导信贷资金，着力解决当前贫困地区群众贷款难、发展难的现实问题[5]。