齐齐哈尔市农村养老政策配套体系的构建

侯 瑛

（中共齐齐哈尔市委党校，黑龙江齐齐哈尔161006）

一、农村养老的内涵

首先，“农村养老”这一概念中有一个范围的界定，那就是“农村”。我国通常不以统计指标口径来定义农村，而是把以从事农业生产为主的农业人口的居住地称之为农村。

其次，“农村养老”这一概念中有一个对象的界定，那就是“老”，即老年人。具体的划分指标有年代年龄、社会年龄、生理年龄、心理年龄等。在我国的农村中，“养老”这一概念差不多是与老人的疾病分不开的，一个健康的老年人，除非是因年岁过高生理机能已完全退化的，一般情况下不需要子女的照顾，特别是在生活上，因为其仍可以自理生活。所以“老年”并不单纯是一个年龄范畴,在某种意义上,还是一个社会范畴或文化范畴。

最后，“农村养老”这一概念最重要一点体现在“养”字上，针对农村这个特殊的范围的界定，“养”的方式或者是途径就是农村子女对老年人的赡养，养的程度很重要。一是针对农村老年群体给与的经济上的供养，即物质供养；二是给与老年人生活上的供养，保障老年人的饮食起居；三是在精神上抚慰老年人，即身心供养；四是尽量满足老年人在文化活动方面的供养，保证他们老有所乐。

二、现行养老模式中存在的问题

（一）传统家庭养老模式存在的问题

一是由于计划生育政策的执行，人们传统的“生育观”发生了巨大转变，家庭劳动力急剧减少，老人的赡养比也随之改变。对农村的影响尤为明显，加重了主要家庭劳动者的负担。

二是家庭结构也随着工业化、城市化不断深入而发生改变。对农村家庭的影响较大，过去子女都在老人身边，照顾时间富足，这也是养儿防老的基本观念的形成关键，但随着社会化大生产的深入发展，大量的农村劳动力涌向城市，留守儿童、留守老人现象突出。在这样的情况下，子女照顾老人的时间大大减少，赡养功能弱化，加剧了家庭养老的难度。

三是伴随着我国进入老龄化社会这一现实，农村面临的挑战尤为明显，因为农村的老年人占比相对更高，这给家庭养老带来困难。自从20世纪七十年代以来，生育率的下降直接导致人口增长率减缓，尤其是65岁以下人口增长的减少。同时，农村减少的人口都是年轻人口，直接导致了农村老年人占比越来越大，使农村养老问题越来越突出。

（二）自我养老模式在发展中存在的问题

一是自我养老的实现是建立在一定的经济基础之上的，经济发展水平高的地方和经济发展水平低的地方在实现的难度上有很大的差异。

二是即便农村老人可以通过这种养老方式获得物质上的满足，但在精神慰藉方面还是严重匮乏的。而这一方面往往被忽视，其实，在温饱满足之后，物质满足于精神满足同等重要，这也是未来农村养老面临的突出问题。

三是目前突出的现状就是农村老年人活动地方的严重不足，养老机构不足，老龄事业、产业发展相对滞后，老年商品市场、服务市场、医疗保健市场尚未形成。

（三）农村社会养老模式存在的问题

一是保险覆盖范围小、参与投保人数较少。大多数原则是保险的基本原则，但实际农村养老保险在覆盖范围上并不尽如人意，在农村不是所有的人都会参加保险，同时，这也受客观条件的影响，地区经济发展水平决定了收入水平的高低，落后地区的参保情况就会相对落后。

二是管理水平低。当前，很多地方都设立了管理机构以便于更好的对农村养老保险制度进行跟踪管理，并且这种管理形式也越来越完善，但是，由于地方发展情况的不均衡，管理机构的发展也参差不齐，存在的问题也各不相同，比如说有的地方管理细化程度不够，职能设置还欠科学，执行方面也会存在滞后、不畅的现象。

三、齐齐哈尔市农村养老政策配套体系的构建

（一）提高政策支持

1.健全农村多层次医疗保障制度

完善老年人医疗保障体系，推进城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度的整合，建立统一的城乡居民医疗保险制度。完善医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制，推进基本医疗保险市级统筹。全面实施城乡居民大病保险制度，健全重特大疾病救助和疾病应急救助制度，减轻老年人家庭医疗支出负担。

2.提升农村老年人医疗卫生服务质量

将老年医疗卫生服务纳入卫生事业发展规划。加强老年疾病预防和重大疾病防控。面向全社会宣传倡导健康老龄化的理念和信息，开展老年人健康教育进社区、进家庭活动，引导老年人建立积极健康方式。增强老年病医疗技术人员力量，增加相关技术设备和设施投入，提高老年病防治水平。

3.拓宽老年人经济保障渠道

积极发展补充养老保险和补充医疗保险，鼓励发展商业养老保险和商业健康保险。发挥农村土地和集体经济养老保障作用。鼓励农村集体经济组织、爱心人士和爱心企业向老年人发放生活补贴。建立老年人意外伤害综合保险制度。

4.加强对农村贫困老年人精准救助

将符合条件的农村老年人全部纳入低保范围，加强对低收入老年人生活扶助。加大对低收入老年家庭老年人重大疾病医疗救助。探索建立并完善城乡低收入家庭生活服务和法律援助等方面的专项救助制度。制定出台文件，将政府保障性养老服务对象由“三无”、“五保”老人拓展至贫困家庭高龄、失能、失独老年人和孤寡优抚对象。加强农村扶贫和最低生活保障等社会救助的衔接，对完全或部分丧失劳动能力的贫困老年人实行社保政策兜底。

5.强化家庭对养老的支持功能

要加强家庭建设，教育引导人们自觉承担家庭责任，树立良好家风，巩固家庭养老基础地位。落实家庭成员赡养和扶养老人的法律义务。大力弘扬孝文化，增强家庭成员的孝道意识。制定实施家庭养老支持政策。完善对计划生育特殊家庭经济、养老、医疗、精神关怀等扶助政策。

（二）完善农村居家养老服务体系

1.整合力量，建立各级老龄工作服务组织

各级政府可从各部、委、办、局退二线的老同志中抽调有工作热情、服务激情、乐于奉献的人员组建养老服务指导中心，负责对养老服务工作进行组织、指导、服务、培训等。特别是村居一级，可聘请一些德高望重的老同志参加居家养老管理服务工作，利用他们情况熟、老年人同老年人容易沟通的优势，自己管理自己，自己服务自己。

2.行政推动，健全农村老人养老保障体系

提高农民养老保障水平和医疗保障水平是做好农村居家养老服务工作的基础和前提。一是行政推动，确保农村老人医保全覆盖。政府应对经济确实有困难的老人进行统筹安排，在尊重事实、面对实际的基础上，重点解决其基本医疗保障，逐步解决其大病统筹，确保“老有所医”得到全覆盖。二是积极推进，力争新农保工作扩面增效。新农保的实施，在很大程度上提高了农村老年人的生活水平，深受老百姓的欢迎，但其发放标准应与经济增长同步提高。三是完善高龄老人尊老金的发放制度。尊老金的发放，体现了一个地区对高龄老人的特别关爱，应将其规范化、制度化，并且随着经济的增长其发放标准也应得到相应的提高。特别应对农村独身子女已伤残或死亡的老年父母建立一套完善的养老制度，保障这群人老有所养，让他们得到更多的社会关心、政府关怀和各界关注。

3.因地制宜，不断完善村居养老服务机构功能

村居要有针对性地把农村居家养老的老年人的身体状况和生活需求，进行梳理、登记、造册，建立翔实台账资料，并结合本村环境和优势，从老人实际需求出发，依托农村居家养老服务站，普遍开展日间照料服务，依托农村社区卫生站提供医疗康复、护理保健、家庭病床等便民服务。

4.政策激励，鼓励多元资金投向农村居家养老

农村居家养老服务资源既来自个人、家庭，又来自村居、政府，也可来自其他社会组织，因而需要社会多元化的投资。一是农村居家养老服务中一些基本养老服务应由政府负责投资，特别是一些公益性的服务及其设施。二是一些选择性服务，如老人的家政服务、日托照料、配（送）餐、娱乐服务等可鼓励社会多方面的资金投入，实行产业化。三是政府可采取一些激励措施，如税收减免、精神奖励等，鼓励有能力、有爱心的企事业单位，为农村居家养老提供一些力所能及的帮助，解决农村居家养老投入不足的问题。

5.多方联动，培养一批居家养老专业服务人员

一是劳动保障和民政部门要加强居家养老管理、服务人员的培训，努力建设一支具有事业心、责任感、慈善情的专业化服务队伍。鼓励农村“4050”人员和志愿者参加专业培训。二是村委会或农村社区可组织有劳动能力老人组建志愿者队伍，为其他老人提供洗衣做饭、清洁卫生、代购物品、帮助户外活动等服务，为精神寂寞的老年人提供聊天谈心、心理疏导、读书读报、信息咨询等服务。三是要倡导“邻里相守、邻里相帮、邻里互助、邻里相望”这种既务实又可行的办法，解决广大农村老人居家养老的实际困难。大力倡导乡亲邻里中党员干部以“一帮一”的形式，为高龄或生活不能自理及残疾老人义务助老。大力支持邻里乡亲有爱心、有奉献精神的青壮年充当志愿者，开展“一站式”的为老服务。大力鼓励左邻右舍采取“一助一”的方式为老人服务。