网络舆情传播事件预警机制与渎职侦办规制研究

苗玲玲 王飞 孙培炎

【摘要】新媒体背景下，舆论传播的质与量都发生了变化，特别是全民法制意识的提升和监督问责意识的增强，网络舆论场的舆论诉求取向，从娱乐、骂人转向政策纠偏、民事索赔和刑事问责，越来越具有公共性和专业性。网络舆论与政府部门间的冲突之所以频现，恰恰是因为网络舆论的道德力量和法律力量。网络舆情传播事件如何处置，作为司法体系的实践者和捍卫者，正确而恰当地使用好法律的授权，才能保障大多数人的长久利益。

【关键词】网络舆情；传播事件；预警机制；渎职犯罪；社会稳定；舆情监控

新媒体传播的网络舆情特征可在短时间内裂变式传播。无论是个体还是网络生活圈都成为信息传播的载体及主体，舆情传播的形式、速度及影响力都前所未有。非线性传播是新媒体传播的根本特征，其提供的舆论空间、舆论表达及传递的信息和渠道，能够使舆情事件的发端、热度、舆论引导方法及舆情表达方式等发生彻底改变。

一、突发事件行政行为不当引发的网络舆论场

新媒体环境中，不恰当的行政执法行为极容易点燃事件，推动网络舆论热点事件向群体性事件升级。为此，必须要求执法者在行政执法中坚持执法行为的程序正当、合理、合法、明确责任、守信诚实和高效等原则[1]。尤其是在網络舆情传播事件的过程中，行政法、宪法的重要性会更加突出。行政立法是对舆论、道德及法律行为的纠偏，在网络舆论传播热点事件的过程中，常常会面临许多带有敏感性、新鲜性的行政法问题，涉及民众、企业与政府、虚拟空间和现实间等的事务，这就为行政立法的灵活性、适应性及可操作性等提出了较高的要求。

网络舆情传播事件可瞬间引爆舆论，行政行为不当导致的网络舆论升级。如2018年2月郑州发生的“城管抽梯工人坠亡”事件，曾掀起强烈的网络舆论波澜[2]。城管执法人员在安装工人还未结束高空作业状态时就暂扣（并带走）了作业工人的梯子，安装工人欧某试图用绳索下楼时失手坠亡。随后，郑州警方将雇用欧某的文印店老板以涉嫌重大责任事故罪予以刑拘。这一消息迅速在网上发酵，引发争议。对于城管称抽梯是要“登记保存违法工具”的不当行为，引发了民众对公务执法的众多质疑。这一重点舆情事件在2018年2月6日达到顶峰，该事件获得了134万+的阅读量。由于事发突然，处理结果不符合舆论认知的逻辑、“法官释法”被质疑司法的公正性、官员采访视频曝光，加之媒体大V介入传播和官方被动应对，使矛盾一步步激化，城管群体又一次被推到风口浪尖。大众舆情平台数据显示，城管抽梯事件全部相关信息为80989条，微博、论坛等各种网站是传播的主要渠道。其中，微博的互动性最大，相关信息72959条，占信息总量的90%。城管作为城市管理的重要组成部门，却屡屡掉进执法的旋涡，成为新闻事件的主角，背后的权力任性行为值得警惕。从湖南临武城管当街打死瓜农案件，到郑州发生的“城管抽梯工人坠亡”事件，无论如何，任性执法置人死亡都是不必要且令人悲痛的。在这些事件中，行政执法者为引爆舆论事件的第一线，是事件的直接参与者和被“攻击对象”，也是最有力最及时地治理网络情绪的当事人。当然，行政执法者有时会面临一些困难，但是不应就此放松对执法规范化的要求，而是应进一步提升行政执法过程中规范化操作的能力。

二、网络舆情传播事件的法制困境与问题

网络舆情热点事件既涉及技术层面、管理层面，又涉及法律层面，并且技术层面、管理层面的对策均需要法律赋予其确定的效力才能发挥作用。如果将网络舆情热点事件看作一只木桶的话，那么木桶的最大容积取决于最短的一块木板和各个木板之间能否实现无缝对接两个因素。从我国当前情况来看，法律无疑是影响网络舆情发酵的最短木板，而同时立法能否与其他技术、管理措施无缝对接也是我们应重点关注的内容。我国《刑法》第397条第1款规定了两个罪名：滥用职权罪和玩忽职守罪[3]。根据最高检《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》相关规定，造成死亡1人以上，即为给人民利益带来重大损失，达到立案追诉标准。但无论从刑法规范本身还是从实践角度来看，我国在滥用职权罪规制方面还存在明显不足，主要存在以下几个方面的问题：

（一）执法部门执法不当易引发负面标签的深化解读

数字信息化使网络已经与人们的工作、生活深度融合，各种网络热点事件不断出现，而且随着新兴技术的应用，网络执法行为的具体形式将更加复杂。但是现行法律仅对几类比较典型的执法行为设立了解读，缺乏系统性和前瞻性。例如，涉及我国多省市的“暴走团”事件，大爷大妈们步履整齐结队走在机动车道上，不看红绿灯不看来往车辆一路向前，机动车道上行驶的车辆不得不缓慢跟随、避让，这一行为危险又霸气。

2017年7月8日，山东临沂发生了“暴走团”占据机动车道，出租车司机来不及避让致一死两伤事件。此事仅仅过去一个多月，2017年8月18日晚，在江苏南通又发生了近百人的“暴走团”过马路时与公交车冲突事件，由于公交车司机没有及时给“暴走团”队伍让路，“暴走团”的几名男子群殴公交车司机致其受伤。

紧随其后，山东发生“青岛为暴走团限行”事件，2017年8月28日，青岛交警迫于“暴走团”常占据八大峡广场部分路段健身，成员多达上千之众的事实，划出青岛市八大峡广场周边部分道路禁止机动车通过。多起事件连发，为“暴走团”让路一下子挑动起了舆论的敏感神经，让路限行受到网络舆论的广泛抨击以及网友们的口诛笔伐。

舆论普遍认为，“暴走团”锻炼行为必须在合理合法的框架内进行，这是不容践踏的底线。青岛交警不该通过打压一方的权利来“纵容”另一方，而是要在法治框架下找到“最大公约数”。对于“限行让道暴走团”的争议，青岛交警回应于法有据，主要依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施[4]。该回应并不能平息众怒，青岛交警迫于舆论压力，宣布八大峡广场一带晚间机动车限行措施取消，青岛为暴走团限行3天即夭折，这一朝令夕改的举措反而被舆论嘲讽为“自扇耳光”。这主要是因为执法部门未能遵守程序正当、合理、合法及责任明确、诚实守信等原则。

（二）面对负面舆情执法部门缺少快速应对姿态

一般来说，行政执法应遵循比例原则，不能滥用自由裁量权，应有一定的温度和人道，应尊重违法行为人的必要权利。

例如2018年5月发生的“安徽六安教师维权事件”[5]，由于事件涉及上访维权、教师待遇不公、部分警察暴力执法等问题，迅速引起网民注意。由于六安市政府轻率使用警力，把事件怪罪于警察，发布的通报非但没有平息舆情，反而引火烧身，将自己置身于舆论的风口浪尖，导致网络上批评声一直不断。在有关“安徽六安教师维权事件”的报道中，39%的报道为传播六安教师集体维权一事，31%的报道关注相关部门对于此事的处理措施，涉及“安徽六安教师维权事件”负面言论占40.7%，网民指责六安警察对上访教师暴力执法，痛斥政府滥用职权、不作为等。其实在舆论逼视之下，但凡遇舆情传播事件都会成为全民话题，其本质就是网民觉醒的法制意识和执法环境之间的矛盾。任何一次和执法者之间的冲突，都会演变成巨大的旋涡，裹挟理智与情感，变成网络舆情与预警机制错位登陆媒体头条。

（三）政府官员面对媒体采访时的“雷人雷语雷行”

政府官员代表的是政府形象，一言一行都应严肃谨慎，否则不仅有损政府形象，更瓦解了政府公信力。不论是正式的新闻发布会还是接受媒体采访，作为官方发言人，最关键的是要准确地判断语境，作出合乎情理的回应，谨防出现“雷人雷语雷行”。例如，“城管抽梯案”后，事发地区管委会党政办副主任李某在接受媒体采访时，称“他（死者欧某）30岁了，应该有安全和危险意识”，执法人员抽走梯子是为了“登记保存违法工具”。官员的“雷语”听起来很荒唐，其背后反映的是道德的堕落以及权力在作怪。生命权的无端被剥夺必然是严重的负面舆情事件，官员的这些“雷人雷语”可能引起的后果有多重是无法想象的。所以，监察法强化了反馈监督机制，利用行政机关与公众间的交流沟通，定向公开执法依据和执法进度，鼓励公众与被执法者间的良性互动，以有效改进执法过程。

三、网络舆情监控预警机制构建与渎职犯罪侦办

网络法律不完善，网络舆情难以定性，面临治理两难选择。移动网络使突发事件全覆盖，网民评论在网络上实时评论，政令法规对网络舆情掌控有限，使得政府在管控网络舆情突发事件时进退两难。所以，舆情监控预警机制构建、渎职犯罪侦办是解决不当行政行为的良好手段，是化解谣言和平息舆论热点的良药。在人类漫长的历史发展过程中，信息不对称或信息失真都推动着许多历史事件的转折。谣言曾经作为独特的信息传播渠道而存在了上千年，承载着公众的信息传播愿望和关心的议题。而网络则为此类舆情事件提供了图文声像的传播便利，如果把舆情监控预警机制构建作为行政部分，那么解决其信息真假的重要程序便是行政复议。网络舆情传播事件，大多裹挟着愤怒情绪、道德伦理和利益表达，当然也不排除信息不对称诱因。而解决这这些问题可以考虑以下几点：

首先，强化随机复议及交叉复议受理体系。受理复议机关同行政执法主体存在上下级、同事等人情土壤，容易产生包庇护短现象，这是行政复议受到质疑的重要因素之一[6]。行政执法中若涉及争议问题，常采用行政强制执行及罚款等手段来解决。但相对人维权会考虑成本和收益，如果为几百元的罚款行程数百里或耽误几个工作日，许多相对人都会放弃维权，会利用网络舆论或政治冷暴力的手段进行发泄。其次，网络舆情传播事件中若进一步改进行政复议机制，能利用互联网回应复议依据及结果，要比复议机关复议理由、程序、法律效力及行政执行机构回应的影响力更大，更能产生强大的舆论场，也是减少滋生谣言的最有力手段。

再次，行政法立场的网络舆情思维，是治疗公权力任性妄为的长效药，那么，刑法立场的渎职犯罪侦办，则是震慑行政不作为或乱作为的最有效手段之一，也是应对舆情热点事件的速效救心丸。

渎职犯罪将公权力约束从道德谴责和行政责任层面，推向刑事责任层面。渎职犯罪涉及食品监管渎职罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、动植物检疫失职罪、徇私枉法罪、签订履行合同失职被骗罪、放纵制售伪劣商品犯罪、环境监管失职罪等30多个类别。犯罪主体，既包括行政机关从事公务的人员，又包括具有国家行政管理职责的企事业单位的工作人员。司法实践中，对渎职罪后果的认定往往比较困难，而且常伴有争议，这也是渎职犯罪案件处理难的原因之一[7]。网络舆论场，可看成是现实舆论场的衍生版。网络审判，不具备法律效力，却有极强的舆情情绪引导力。渎职犯罪侦办的现实处理难度，网络审判的情绪化，形成极大反差。面对舆情热点事件的此起彼伏，让司法审判给网络审判“消肿”，成为社会共识之一。舆情热点事件的渎职犯罪侦办视角，关键的一点在于，渎职犯罪侦办的启动程序完善，把“严进严出”现状，打造为“宽进严出”，让公正的司法程序来平复网络舆论热情。具体而言，有三个细节：

第一，诉讼类型由单源公诉案件转向多源公诉或自诉案件。这不仅是尊重民众的诉讼权，更在于防止公权力“围猎”渎职犯罪侦办机构或人员，让渎职犯罪法律法规发挥震慑作用，维护公平正义。

第二，细化立案标准。“其他情形”“重大社会影响”等渎职侵权立案的法律词汇，跟隨社会发展，进一步明确细化。独立性往往增强公正性。细化的立案标准，使得立案少受或不受掣肘。控辩双方的举证与推理，让事实和公义浮出水面。判决则需坚持谨慎“严出”，仅以法律和事实为依据。

第三，争取渎职犯罪侦办审理的阳光透明化。除泄露国家秘密罪等依法不允许公开的案件，立案、审理、判决的全过程，定向公开或全透明操作，是平复网络舆情、树立司法公信力的最有效做法。

网络舆情热点事件中，渎职犯罪侦办启动得越早，对于网络情绪“泄洪”越有效；侦办过程越透明，对于谣言和群体性事件的治理效果越好。可优先考虑建立应急部门开设渎职犯罪侦办程序的绿色通道，赋予危机应急部门第一时间启动它，将刑事责任追究过程作为危机处理的重要程序之一。网络舆论管理要依靠法律进行，治理要与相关法律配套并互相衔接，通过法律治理网络事件，将网络舆情突发事件产生的负面影响抑制在萌芽阶段。

四、网络舆情突发事件与法律公权力的合理规制路径

网络舆情突发事件不仅数量多，而且变化快，这对公权力的适应性提出了更高的要求，治理网络舆情突发事件，政府要科学有效地安排预警规划，快速反应构建合理处理方式，把控舆论主动权，防范网络舆情蔓延，避免网络舆情突发事件升级。网络舆论热点事件未必就是谣言所致，政府行政执法中长期积累的负面情绪及行政行为不当，也是重要因素。政府要引导公众视线，快速介入信息发布，消除猜疑恐慌，获得民众理解支持。以此体现社会正义和以民为本，这利于支持和强化新媒体网络空间的良性发展。

（一）开放思维，规范执法

执法部门务必要妥善使用权力，尊重执法对象必要权利，不生硬地置他人于危险境地。尤其在国内舆论场上，凡是涉及执法部门的任何事件，群众总会被认为是弱势一方，执法部门极易招致舆论的吐槽和批判，处于不利地位。近年来，随着政府治理的不断加强，一些执法部门的执法方式也在做出改变，舆论理性声音的比例也在逐步提高。随着公众监督权、话语权意识的不断提高，执法部门如果执法不当，公众就会通过深挖法律法规、探讨法律与人性等方式对执法群体的负面标签深化解读。对此，执法部门必须适应社会发展趋势，在严格执法过程中兼顾法规和人情，避免不当执法，应以保护人民利益和维护社会稳定为根本。但是，严格执法并不意味着专横、武断乃至滥用权力，而是要遵循必要的法定程序、方式、步骤和顺序，规范行使公权力。

（二）审慎对待网络舆情，快速应对突发事件

增强舆情观念，强化监督意识。对于负面舆情的处置，不能采用过激的方式解决问题，需正面引导疏通。《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》中要求，各地政府要提高政务舆情回应实效，快速反应、及时发声，避免反应迟缓、被动应对现象，要充分利用新兴媒体平等的交流互动功能，面对负面舆情时，官方及时通过政务微博、微信、客户端等新媒体发布信息和事件进展进行有效回应[8]。让民众理性、客观、全面地分析问题并作出价值判断，由此掌握舆论引导的主动权。从时间线上来看，回应的速度越来越快，被反转的次数也越来越多，速度也越来越快。如泸县学生死亡事件、张北草原远距离碰瓷事件等的情况通报，均被奉为通报范本。但也有如江北爆炸事件中领导重视的反面案例，通报中厚此薄彼的官本位思想，导致政务信息披露舆情处理的失误和败笔，被舆论批判。对于网络舆情传播事件，涉事部门应厘清各方责任，不偏袒、不护短，公开回应公众的合理质疑，保障公众与媒体的知情权、参与权、表达权、监督权，保护每一个当事方法律赋予的权利。

（三）统一认识，更新执法理念

在信息技术与网络技术快速发展的今天，传统的执法理念受到越来越多的挑战和质疑，德國行政法学者弗莱纳在《德国行政法体系》一书中，用“不可用大炮打小鸟”的名言，比喻行使权力的程度。如1923年出版的《德国行政法》中，主张警察权力“超越必要性原则即违法的滥用职权行为”不可违反原则[9]。而法律不外乎人情，法律一般不会超出人类社会的情感之外，执法不能超越人伦底线。所谓比例原则，是指执法者在采取各种执法措施时，应当采用对行政相对人损害或者损害最小的措施。执法要有温度，不能渎职侦办和违规任性。改变网络舆情传播事件的走向有两种途径：第一，去除“官本位”思想。在网络舆情传播事件中，有很多事件确实是行政相对人的原因和责任，然而作为政府执法部门，如果只能通过“暴力执法”的手段来解决问题，似乎只能说明这更是一种“无能”和“另类不作为”的举措。第二，加强权力监督机制。要将公职人员的权力关进“笼子”里，将整个执法过程公布在阳光下，能经得起所有公民的监督才是真正的国家权力。

五、总结

媒体传播的多样化，给政府评估突发新闻事件带来难度，网民的大规模传播进一步增强了网络舆情影响效果。解决上述疑难问题，需要我们转变思维，更新传统刑法理念，适应网络发展大趋势。面对日益复杂的网络舆情，一方面可以适当创设新规则，另一方面可以采用扩张化的司法解释，而且后者更具时效性和灵活性，也是比较现实的法规完善路径。当网络舆论和预警机制之间发生冲突时，如何抉择来确保人民利益和社会稳定协调呢？这值得进一步研究反思。

参考文献：

[1]周敬敏.行政法实施宪法问题研究[J].中国政法大学学报，2017（5）.

[2]郑州城管抽梯致工人坠亡涉事城管被移送[N].安徽日报（农村版），2018-02-02.

[3]赵秉志，牛忠志.我国反恐刑法分则的完善之建言：以恐怖活动犯罪的罪刑规范为视角[J].南都学坛，2018（2）.

[4]为“暴走团”限行，青岛又上了“头条”[J].领导决策信息，2017（35）.

[5]粟裕.六安教师维权事件：副省长曾批示解决类似问题[J].中国新闻周刊，2018（5）.

[6]董晓峰，张小乖.从网络舆论传播热点事件看公权力约束问题研究[J].新闻爱好者，2018（3）.

[7]李忠诚.渎职罪损害后果认定问题研究[J].中国刑事法杂志，2013（1）.

[8]林爱珺，邴凯丽.网络平台新格局建设与舆论引导[J].新媒体与社会，2017（12）.

[9]张园园，罗培新.上市公司控股股东、实际控制人违法行为的监管实践与制度完善[J].证券法苑，2017（3）.

（苗玲玲为国家计算机网络应急技术处理协调中心助理研究员；王飞为国家计算机网络应急技术处理协调中心助理研究员；孙培炎为东北林业大学文法学院硕士生）

编校：王 谦