新常态背景下PPP模式系统性风险预警机制研究

摘要：近两年河南省“政府和社会资本合作（PPP）”模式从顶层设计、政府决策到社会资本主体参与等逐步被认可、推广，已经成为促进协同创新、跨界融合、服务中原地区经济新常态发展的一支重要力量。但PPP模式存在着一个共性问题，是缺乏系统性风险的预警防范机制。本文在分析和认识这一问题基础上，从系统性风险的理论视角，探讨了PPP模式构建系统性风险预警机制的原则、理论模型和可行性措施。

关键词：预警机制;系统性风险;PPP

中图分类号：F283;F299.24 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）027-0000-02

“政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership）”模式，简称PPP模式，也可称为“公共私营合作制”，在国外是一种较为成熟的社会经济发展模式。2013年11月党的十八届三中全会做出全面深化改革的决定中，明确“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，PPP模式逐渐被国内各级政府和社会机构所重视。在三大战略、一带一路、自主创新示范区、国家自贸区等国家规划背景下，河南省紧跟PPP政策红利，也于2014年12月启动PPP项目，在顶层设计、政府决策到社会机构参与积极探索PPP模式等方面，PPP项目运作将成为河南省最直接的大规模经济投资、基础建设的措施，走在全国推行PPP模式的前列。据河南省财政厅公布PPP项目库季报2016年第2期披露，截至2016年7月全省上报973个PPP项目，755个符合条件项目被纳入河南省财政厅PPP项目库，总投资需求8789.36亿元，其中已确定社会资本方项目89个，总投资需求1728.19亿元。

但是PPP模式毕竟属于舶来品，从发展趋势来看河南省的PPP模式不能一哄而上，要谨慎而乐观。一方面受到国内社会制度、治理结构、经济新常态等宏观因素影响，另一方面受到省内区域经济、项目识别、合作动力匹配等地缘因素影响，需要客观认识到PPP模式存在着一个共性问题，是缺乏系统性风险的预警防范机制。因此，探讨并建立合理、有效的PPP模式系统性风险预警机制是必要的。

一、PPP模式系统性风险预警机制建立的原则、理论模型

PPP模式不是一种单纯的融资模式，而是一种综合的管理模式，涉及设计、建设、融资、运营、维护等多个环节，对政府的监管能力、社会资本的经营和掌控能力提出了极大的挑战。而国内PPP尚处于起步阶段，在政策体系与市场体系方面存在着许多亟待完善的地方。因此，PPP模式系统性风险预警机制建立，需要从公共管理、企业战略与项目管理角度综合设想，是一项复杂的、渐进的风险防控系统，其运行要遵循系统性风险管理、预警管理、战略管理等基本原理。在构建PPP模式系统性风险预警机制时，需要遵循一定的原则并建立合理的理论模型，才可以实行可行性措施。

首先，建立PPP模式系统性风险预警机制需要遵循以下原则：

1.客观性原则与科学性原则。系统性风险预警机制需要对PPP模式经营活动中客观存在的大量事实进行分析，提前预警并规避风险，从而对系统性风险做到适时预测、适中应变。

2.系统性原则。PPP模式系统性风险预警机制是建立在社会经济、民营经济宏观环境及企业微观层面管理的系统中进行构建的，构建PPP模式的系统性风险必须为公共管理、企业管理服务。在制定和研究系统性风险带来的突发事件预警机制的时候，必须将预警机制看作是一个系统，在整个预警机制中始终贯彻系统性。

3.可操作性原则。PPP模式系统性风险预警机制要应用于实际的公共管理和企业经营管理，操作便利、易于掌握是系统性风险预警机制建立的价值体现。

4.预警性原则。系统性风险预警机制建立，必须具备警示信号和预控功能，加强事先的系统性风险预测、预控，实现在系统性风险存在之下的风险规避的目标。

5.经济性原则。PPP模式系统性风险涉及的层面很多，对于任何系统性风险所作出的预警机制必须是一个对策管理系统，这些问题务必以“经济—成本—利润”为导向，可以与PPP项目的物有所值（VFM）对接。

其次，确立PPP模式系统性风险预警机制需要建立合理的理论模型及实践程序，预警机制模型借鉴系统性风险管理的措施与对策，整合出来可行的理论模型，也是PPP项目全流程管理的系统性风险预警机制建立与规避风险的对策出发点。

鉴于此，政府部门、社会资本主体、PPP项目使用方等需要从以上的理论模型衍生出可行性的对策与措施，做到全面性、一致性、关联性、集权性、互通性、创新性。PPP模式在构建系统性风险预警机制及实施过程中，可以参照一下程序。即：PPP系统性风险识别、PPP系统性风险估计、PPP系统性风险驾驭、PPP系统性风险监控。

二、构建PPP模式系统性风险预警机制的可行性措施

“政府和社会资本合作（PPP）”模式中存在的风险是客观的，从优化公共部门管理与服务职能，促进社会资本参与社会基础建设，构建和谐经济生态体系等方面来看，PPP模式系统性风险预警机制建构是必须的、紧迫的。在理论模型及实践程序的基础上，可以逐步完善PPP模式系统性风险预警机制可行性措施。

1.完善政府在区域经济主体和行业的系统性风险预警机制中宏观调控作用

PPP模式建立系统性风险预警机制，必须完善政府的宏观调控作用，避免政府缺位。一是发挥政府的经济管理职能，在系统性风险预警机制中积极做到不缺位、不越位，准确做好进行宏观信息导向，正确引导PPP模式的社会预期，增强发展信心，营造良好的社会氛围。在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。二是增加政府信息披露程度、完善信息发布机制。客观传输当前PPP模式的发展情况和存在问题，广泛宣传PPP模式克服困难取得成就的典型以及当前经济形势下社会资本的发展机遇。近年来，PPP项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，社会资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一种新生事物，我国政府和社会普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。对这些失败的项目进行分析总结，找出导致项目失败的主要风险因素，在今后的项目实践中加以重点关注，对我国今后的PPP实践更有指导价值。三是加强法制建设，建立政府预警的法规体系。在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系的指引下，PPP相关政策密集出台，政策体系逐步完善，为PPP的操作实施提供了相应的指导。但较为遗憾的是，权威的PPP立法尚未出台，现存多为财政部、发改委等部门规章条例，法律效力不足，且存在冲突之处。简言之，我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。尽管2016年1月财政部完成《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》）的意见征集，2016年5月发改委主导完成《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》，但是从已经公布的版本可以看出，这两部法案之间的存在着一个很大的争议：PPP与特许经营有何实质性区别？ 其四是研究制定PPP模式保护机制，加强对PPP项目在投资、资本运作等方面的超前指导。 最后是完善政府舆论风险防控和风险防控的跟踪服务机制，建立舆论风险监测机制，正确引导媒体、社会公众等舆论对PPP模式的监督，完善媒体公关能力。

2.发挥行业组织的主导及预警机制的协作作用。加强行业组织领导，建立PPP模式经营风险预警的监管机制;建立行业的多渠道系统性风险预警信息的采集机制;加强行业的系统性风险监控，建立整个行业中对于系统性风险的应急处理机制。

3.加强PPP模式的战略管理，持续PPP的内部管理，提高系统性风险的危机处置能力。首先，必须从社会资本主体的总体战略层即公司层防控系统性风险，企业务必主动建立长效机制，保证信息传播的途径透明规范，防止系统性风险带来的事态失控。其次，在参与行业整合时，注重协调与现有PPP项目有竞争优势的资本方关系，适时与有实力的战略伙伴合作，借助行业领先者的风险防控经验。再次，防范多元化风险，摒弃投机，追求基于价值创造、能力增长且可被复制的利润。最后，合理的PPP项目资产配置，避免过于集中利用资源，同时增加企业战略决策的透明度，切忌决策程序过短。

参考文献：

[1]河南省政府.河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（豫政〔2014〕89号）[Z].2014（11）.

[2]胡久贵.共享政策红利，加快河南PPP模式运营[J].应用经济与管理—郑州财经学院学报，2016（1）.

作者简介：胡久贵，男，汉族，河南郑州人，讲师，哲学硕士，研究方向：经济伦理、企业管理。

基金项目：本文为2016年度河南省社会科学普及规划项目《读懂PPP：政府和社会资本合作模式的理论、趋势、实务与案例》（立项编号：329）的阶段性研究成果之一。