新时代基层党建民主化系统建构的四重向度

2018-12-04黄立丰

理论导刊 2018年11期

摘要：新时代基层党建民主化系统建构，必须聚焦基层党组织的主体意识、体制运行、社会基础、法治保障等诸方面，即系统建构基层党组织领导意识民主化、权力运行民主化、民意参与民主化和制度规约民主化等。在这一系统建构过程中，基层党组织（负责人）领导意识民主化是前提，权力运行民主化是关键，民意参与民主化是动力，制度规约民主化是保障。以上“四位一体”辩证统一，循环往复，螺旋式演进。其中，制度规约民主化起到承上启下的作用，其既是对前一个周期基层党建民主化过程的总结，也是对后一个周期基层党建民主化过程的发轫。总之，以上“四位一体”共同构成了新时代基层党建民主化的整体运行系统，只有其同向合力，才能不断提高党的基层组织建设的质量。

关键词：基层党建；民主化；“四位一体”

中图分类号：D267 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2018）11-0015-06

作者简介：黄立丰（1981-），男，浙江余姚人，中共宁波市委党校党史党建教研部副教授，法学博士，宁波市党建研究中心副主任，特邀研究员，主要从事执政党建设的理论与实践研究。

中国共产党自建立以来，就开始自觉地加强自身的基层组织建设，也在此过程中不断建构自身的基层组织建设模式。经历了近百年的发展历程，从革命党转向执政党并长期执政，其基层党建模式也理应顺应时代发展的趋势而不断转型。但基层党建模式一旦建构生成，其往往具有较强的内在惰性，并不必然随着党本身的实践转型而同步转型，从而使得党自身的全面建设很难真正促成和实现，最终反过来影响党自身的基层组织建设成效。因此，探寻基层党建模式的时代转型和现实重构，在新时代的新起点上有着十分重要的意义。正所谓“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为”[1]61。这样的“新气象新作为”尤其需要在党的基层组织建设中充分地体现出来。早前有学者呼吁，“中国现阶段应该努力开发民主化的体制内资源”[2]，这或许也为新时代党的基层组织建设提供了某种有意义的设想。进一步说，新时代党的基层组织建设应当充分挖掘民主化资源，并努力实现基层党建民主化的系统建构，使之更加顺应新时代发展的需要。

“基层党建民主化”，指党的基层组织建设中相关主体意识、体制运行、社会基础、法治保障等均充分彰显民主并常态化推进的过程。据此分析，新时代基层党建民主化系统建构，须针对性地聚焦基层党组织的主体意识、体制运行、社会基础、法治保障等诸方面，从而整体性、系统性、可持续性地推进发展，即在新时代系统建构基层党组织领导意识民主化、权力运行民主化、民意参与民主化和制度规约民主化等。在这一系统建构的过程中，基层党组织（负责人）领导意识民主化是前提，权力运行民主化是关键，民意参与民主化是动力，制度规约民主化是保障，其共同构成新时代基层党建民主化的发展系统。

一、前提：領导意识民主化

党的十九大指出，“各级领导干部要增强民主意识。”[1]37这为新时代基层党组织负责人增强民主意识提出了明确要求。基层党组织负责人作为基层党建工作中的“关键少数”，“能否有效地推动党内基层民主建设健康发展，在很大程度上取决于这部分人对发展党内民主的态度和创新意识”[3]。换言之，基层党组织负责人领导态度和领导意识的民主化，是基层党建民主化最直接的驱动和主导力量。

1.树立正确的民主观。基层党组织负责人必须充分认识到民主就是人民当家作主，坚持以人民为中心，就是其在推进新时代党的基层组织建设过程中必须遵循正确的民主观。正所谓“民主是权力的来源及其存在的基本形态”[4]，树立正确的民主观，首要的就是树立正确的权力观，这必然要求基层党组织负责人深切地认识到手中权力的来源和所属。毋庸讳言，权力无论大小，都来源于人民，也只属于人民，其并非是上级领导机关甚至领导个人所给予，这就足以影响和决定基层党组织负责人只有为基层人民群众谋利益，对基层人民群众高度负责，才能获得他们的信任和支持，也才能持续拥有对权力的行使，这是检验和衡量基层党组织负责人政治立场和治理能力的首要标准，也是最重要标准。因此，上述正确的民主观，是基层党组织负责人应牢固树立的首要的领导态度和领导意识，是长期的基层实践中必须保有的一种政治习惯。

2.提升贯彻民主集中制的自觉性。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。在新时代党的基层组织建设实践中，正确地贯彻落实民主集中制是基层党组织负责人基本的领导意识和政治素养。进一步说来，民主集中制在实践中贯彻如何，很大程度上取决于基层党组织负责人对民主集中制的认识和贯彻执行能力。其一，要充分认识民主集中制在基层贯彻落实的极端重要性。基层党组织负责人必须加强对民主集中制这一制度本质及要义的认知和理解，只有在此基础上，才能在党的基层组织建设中更好地修炼和提升贯彻民主集中制的领导意识和能力。其二，要正确领会基层党组织领导班子集体决策与基层党组织负责人实行决定的辩证关系。基层党组织负责人既不能“恐惧”民主——认为民主会影响决策效率甚至班子团结，又不能“钟情”集中——习惯于“一言堂”专断地主导和推进决策，其必须深刻地认识到作为“一把手”，需要引领和参与班子的集体决策，同时，也要在集体决策精神一致的基础上实行必要决定，这是辩证统一的关系。

3.增强民主建设的主体责任感。基层党组织负责人是推进基层民主建设的第一责任人，其必须增强基层民主建设的主体责任感。其一，明确发展基层民主的岗位负责制。党中央着力强调，要巩固基层政权，完善基层民主制度。尽管没有刻意指明应由哪些部门和责任人来贯彻落实，但是很显然已经对基层党组织负责人理应担负起推进基层民主建设的主体责任提出了明确要求，即基层党组织负责人必须明确岗位责任具体清单，并负责落实到位，如负责健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，推进党务公开等。其二，引领基层党委成为发展基层民主的领导者、推动者、示范者。基层党组织负责人必须重视基层党委统一领导民主建设的重要作用，明确基层党委在推动基层民主建设过程中应担负起主体责任，其自身就是第一责任人。如果对于中央的方针政策落实不到位，对于基层群众的合理诉求未能及时有效地回应和解决，基层党委和基层党组织负责人都要追究相应的主体责任。

二、关键：权力运行民主化

在领导意识民主化的基础上，还必须保障在新时代党的基层组织建设中着力实现权力的正确运用和有序运行，使权力运行能够真正合乎社会发展的实际要求和基层民众最根本的利益诉求。正确而有序地推进权力运行，既能促进社会秩序的有序发展，更能保证民主制度的高效运作。这实质上进一步指向了权力运行民主化的重大问题。党的十九大明确指出，要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[1]37，这为权力运行民主化指明了发展方向，是新时代基层党建民主化的关键所在。

1.确保权力所有者与行使者的真正统一。习近平总书记一再强调党员领导干部的“责任”和“担当”，旨在告诫其一定要做好为民用权的初心意识和责任担当。毋庸讳言，人民群众是真正的权力所有者，是一切权力的最终源泉。党员领导干部是党的路线方针政策的具体执行者，是人民权力的实际行使者，其手中的权力，既来源于人民，又属于人民。因此，权力运行民主化，首要的必须确保权力所有者与行使者的真正统一，而要实现这样的统一，需要在民主决策的实践过程中充分体现。正所谓“决策民主与否，关键看决策由谁作主，为谁服务。民主决策，就是要由人民群众作主，为人民群众的利益服务，这是最基本的判断标准”[5]。显然，从这样的意义出发诠释民主决策，至少蕴含着两层含义：一是决策内容的充分民主。党的基层组织所作出的任何一项决策，出发点和落脚点都必须服从广大人民群众的意志，符合其根本利益。二是决策方法的广泛民主。任何一项决策，必须充分地发扬民主，最广泛地听取广大人民群众的意见，最大限度地集中全社会的智慧和力量，从而最真诚地实施科学的民主决策。从群众中来，到群众中去，才能确保权力所有者与行使者的真正统一，这是科学的民主决策最根本的要求。

2.切实把权力关进制度的笼子里。权力运行民主化，必然缺少不了对权力运行的制约和监督。如何制约和监督，最好的方法就是切实把权力关进制度的笼子里，让权力能够在阳光下健康运行。習近平明确指出，“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”[6]这也意味着必须对权力进行有效分权、限权和控权。其一，有效分权。这对关权力的“笼子”的缜密度提出了高要求。在党的基层组织建设中，需要完善集体领导下的个人分工负责制，并做到坚决执行。基层党组织领导班子要实行成员分工负责制，明确各自的职责和权限，尤其是对于那些易腐败、高风险的职能岗位和管辖权力，可以变一人负责为多人、多岗位和多部门的交叉负责。其二，有效限权。这需要牢牢把握怎么更好地“关”权力的问题。在党的基层组织建设中，针对基层党组织领导班子中主管领导的权力，特别是“一把手”的管辖和执行权力，要防止其权力太大而形成某种垄断态势，如在项目决策、机构设置、干部人事、资金调度、产业规划、设施使用等方面必须对“一把手”的管辖和执行权力进行科学明确的界定和限权。其三，有效控权。这又对关权力的“笼子”提出了新要求，即笼子要修得结实的问题，这就需要不断加强对权力的制约和监督，不能使权力随心所欲，甚至可以有效地实施简政放权，不断压缩权力膨胀的空间，从根本上消除权力“任性”的空间。

3.完善民主集中制对权力的监督问责原则。权力关进制度的笼子之后，还需迫切解决的一个关键问题是，到底由谁来监督权力、看管笼子。显然，民主集中制不仅是关住权力最严实、最好用、最牢固的笼子，也是治理权力颇为有效的组织制度。2015年1月，习近平在同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时就明确强调，“要带头执行民主集中制，按照程序进行决策，做到总揽不包揽、分工不分家、放手不撒手。要注意听取班子成员意见，带头增进和维护县委班子团结。”[7]这就为运用民主集中制更好地治理权力，切实看管好关住权力的笼子，指明了根本的解决之道。

当然，作为一种根本的组织原则和组织制度，民主集中制在具体运行中仍然还存在着亟需改进和完善的方面，“这个不完善在于，民主集中制关于权力运行的工作原则，只涵盖了决策权、执行权。那么，还有监督权呢？目前确实没有这方面的原则规定，应该说这是一个很大的漏洞。”[10]这也意味着民主集中制在拥有了决策权和执行权的现实基础面前，却恰恰缺少了监督权方面的原则规定。“民主集中制的工作原则，不应只限于现有的两条，还必须加上第三条即监督问责的原则。”[9]民主集中制之贯彻落实只有补益了这样的一项监督权，才能更好地强化党的自我监督，也才能更科学形成权力与责任相配套的责任追究机制。

三、动力：民意参与民主化

新时代党的基层组织建设强调权力运行民主化，除了强化民主集中制的党内监督，还“应该加强非权力对权力的监督，其中最重要的是扩大公民的有序参与，民主是约束权力的最好途径。把对权力的规范公之于众，成为民众对权力运行进行监督的依循。公众参与的平台大有进一步拓展的必要”[10]。正所谓“民心也是最大的党建”，这就需要基层党建必须高度重视民意参与问题，在实践中真正做到深入了解民意、听取民声、凝聚民心。党的十九大明确指出，“扩大人民有序政治参与”，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”[1]37，这深刻地蕴含了新时代更要推进民意参与的民主化，这是基层党建民主化必不可缺的动力因子。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”[11]，这不仅是民主所内含的动力源泉，也是新时代基层党建民主化的永恒动力。

1.注重民意诉求的广泛性。民意诉求是民意参与的重要体现，其是指“民意主体按照特定路径将自身对某事件和政策的态度和意见表达出来，使治理者调整政策，维护该群体的利益的过程”[12]。民意诉求是广大基层群众共同心声的集体表达，其孕育着广泛的民主。因此，基层党建需要有效把握民意诉求的广泛性。其一，民意诉求主体的广泛性。民意诉求主体既可以是广大的农民、社区居民等群体，也可以是企业、党团组织、社会组织等组织群体。其二，民意诉求所聚焦的利益问题的广泛性。如在农村，民意诉求往往聚焦于农村宅基地征用、房屋拆迁补偿、村庄环境污染等民生问题；而在城市，职工福利、医疗保障、棚户区改造、社会治安等民生问题又往往成为民意诉求的焦点。“在当前改革攻坚阶段和发展关键时期，人民群众的政治价值诉求和政治参与行为愈益呈现多元化趋势，对国家治理和社会事务，人们会作出不同的价值评判，也希望更广泛更深入地参与对国家和社会事务的治理，以便更充分地表达自己的民主企望和民主权利。”[13]这些基层党建必须聚焦的绝大多数基层群众最关心、最直接、最现实的民意诉求，不仅代表最广泛的基层民意，同时，又彰显了基层民主的价值旨归。

2.加强民意拓通的开放性。民意诉求需要通过一定的渠道进一步公开表达，这实质上是一个基层群众民意参与的过程。民意参与渠道越畅通、越开放，意味着民意参与越民主化。因为民意参与渠道的不断拓通，能够有效地使基层党组织更深入更及时地掌握和了解民意，也能够保证基层群众的民意诉求获得广泛的尊重，从而有效推动基层民主政治健康有序发展。同时，更重要的是，民意拓通的开放性，还能够有效促进基层群众诸多利益问题得到妥善解决，并可进一步扩大民力、集聚民智，最终能够影响基层党组织的相关决策，而这样通过充分考量基层民意甚至吸纳民意公开参与基层党建相关决策，就足以体现民主的深刻意蕴。这正如美国著名政治学者科恩所指出，“所谓民主，就是一种社会管理体制，在该体制中，社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”[14]这也表明，民意参与民主化需要更为开放的民意拓通渠道，从而也为基层党建民主化实现群众有序政治参与提供了有效路径。

3.推进民意主体的协商性。习近平明确指出，人民群众是社会主义协商民主的重点，而“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”[11]。因此，新时代基层党建民主化需要深刻地把握这一基本定性，积极推进基层协商民主，使更广泛的民意主体通过与基层党组织的民主协商，平等、开放、充分地表达民意诉求。一方面，基层党组织通过协商民主程序，引导民意主体以理性、合法的方式表达利益诉求，并努力化解其中的利益矛盾，从而不断夯实党在基层的执政基础。另一方面，通过协商民主，有力地促进基层党组织与广大群众之间的互动交流，增进基层党员干部与群众的相互了解和彼此信任，避免不必要的猜疑和隔阂，从而极大地增强基层党组织决策的科学性和民主化，增强基层民意主体在民主决策中的参与权和发言權。如浙江省宁波市近几年高度重视和积极推进基层民意主体的广泛协商，在实践中呈现了“村民说事”“圆桌对话”“小板凳座谈”等一系列典型做法，不仅广泛尊重了民意，充分释放了民意主体协商性的实践绩效，而且也使基层党组织与广大群众之间实现了“零距离”和“面对面”的平等对话。这些做法高质量地保证了基层协商民主的有序推进，是党的基层组织建设中实现民意参与民主化的典型示范。

四、保障：制度规约民主化

新时代党的基层组织建设若要真正实现民意参与民主化，还必须进行有效的制度规约给予必要保障，且这一制度规约必须充分地彰显党内民主，即切实做到使这种制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[15]。这也意味着制度规约民主化，很大程度上应充分而广泛地体现民意。正如有学者指出，“人类的政治活动中始终存在两种力量，一是权力的力量；二是民众的力量。如果权力的力量脱离了民众的影响，权力掌控社会和民众，政治就呈现为权力政治状态；如果民众有影响、监督和控制权力的制度性渠道，政治就呈现民主政治的特色。”[16]因此，推进制度规约民主化，不仅需要强调制度规约的重要性，还需要强调制度本身的民主化，这是新时代基层党建民主化的根本保障。

1.推行重大民生决策事项民意调查制度。制度的民主化，顾名思义要求制度的设计和实行，必须始终以人民为中心，真正体现民意，特别是在重大民生决策出台之前，广泛征集民意并使之成为常态化的运行制度，已然成为一个十分重要的环节。这就势必要求基层党组织在一些关于文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、社会保障、公用事业等重大民生决策的事项方面，应高度重视建立并推行民意调查制度，引导公众广泛参与政策，使之更具科学化与民主化。在推行重大民生决策事项民意调查制度过程中，对于拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，必须采取论证会、听证会、座谈会、问卷调查等多种形式和渠道广泛听取群众的意见。如浙江省宁波市宁海县为有效提升基层民主管理水平，保障基层重大民生事项决策的民主化推进和运行，制定了《关于进一步加强村级重大事项民主决策制度建设的意见》，开启了所有村级重大事项的“五议决策法”[17]，即村级所有重大事项必须经过“村党组织提议——村两委会联席会议商议——村党员会议审议——村民代表会议决议——村两委会实施议案”这五个程序。正是通过“五议决策法”，充分保障了基层重大民生事项决策的民主化，从而更进一步地维护好广大基层群众的重大民生利益。

2.建立群众性的基层党建工作绩效考评机制。基层党建工作绩效考评怎么来衡量，有没有科学的标准和依据，这是提高基层党建工作质量的重大现实问题。毋庸讳言，基层党组织的管理及运行体制上的特殊性，决定了只有通过建立必要的绩效考核评价机制，才能有效地引导基层党组织自觉地围绕中心任务开展工作，提高服务发展、服务基层、服务群众的能力。但问题是，这样的工作绩效考评机制到底怎么考核才具科学性？仅仅取决于上级党组织的考核以及基层党组织的自评自查，显然是不够的，必须拓展基层党建工作绩效考评的有效主体。其中，广大群众就是基层党建工作绩效考评最权威、最重要的主体。群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应是衡量基层党建工作绩效的最终和最高标准。我们党是马克思主义执政党，党的一切工作都以为广大人民群众谋利益为出发点和落脚点，自然要求党的各项工作最终都必须由广大人民群众来评价和检验。当然，目前实践中不可避免地仍存在着“一些关于基层党建创新的评价指标只是体现了所谓学者的眼光、国际的视野、政府的意愿，对于广大基层群众而言却是一堆看不懂、摸不着的玩意儿”[18]。针对诸如此类状况，亟需我们深刻反思基层党建工作说到底是“为了谁”“考什么”“怎么考”等重要问题。因此，建立群众性的基层党建工作绩效考评机制，不仅能有效保障民意参与民主化的真正实现，而且还充分保障这种能够规约和监督权力的制度本身，真正彰显出民主化色彩。

结语

新时代加强党的全面领导，需要靠党的坚强组织体系去实现，而党的基层组织是党的组织体系的基础，对于夯实党的组织基础将发挥十分重要的作用。因此，新时代如何高质量推进党的基层组织建设，就需要充分挖掘民主化的资源，从而努力实现基层党建民主化的系统建构（见图1）。

在上述整体性、系统化的逻辑体系中：基层党組织（负责人）领导意识民主化是前提，其能够积极地影响权力的正确运用和有序运行；权力运行民主化是关键，其能够使权力运行真正合乎社会发展的实际要求和基层民众最根本的利益诉求；民意参与民主化是动力，其能够进一步加强非权力对权力的监督效应，从而推动基层党建民主化健康良性地发展；制度规约民主化是保障，其能够更充分地保障民主和体现民意，并规约基层党组织（负责人）真正树立“人民当家做主”的意识。以上“四位一体”辩证统一，循环往复，螺旋式演进。其中，制度规约民主化起到承上启下的作用，其既是对前一个周期基层党建民主化过程的总结，也是对后一个周期基层党建民主化过程的发轫。总之，以上“四位一体”共同构成了新时代基层党建民主化的整体发展系统，只有其同向合力，才能不断提高党的基层组织建设的质量。

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