国家监察权规范行使的程序构建与法律监督

2018-12-04魏文松覃晚萍

理论导刊 2018年11期

魏文松覃晚萍

摘要：党的十九大明确提出健全党和国家监督体系，第十三届全国人民代表大会通过《中华人民共和国监察法》，监察制度正式确立。国家监察权是我国权力体系中的新型构造部分，是一系列权力的集合体。国家监察权之权能构成应当在监督、调查、处置三项“主权”之外，增加监察建议权、规范制定权、惩罚裁量权等“辅权”。依照监察权启动、运行、救济三阶段的划分，应当严格限制留置等监察措施的启动条件、规范监察措施的实施、保障监察对象的基本权利。在法律监督层面，应当实现党、人大、行政、监察、审判、检察以及社会大众等主体与宪法、国家监察法以及相关配套立法等制度规范的联动，构建主体与制度相结合的二元监督模式。

关键词：国家监察权；权能构成；规范行使；法律监督；二元监督模式

中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2018）11-0075-08

作者简介：魏文松（1992-），男，河南商丘人，广西民族大学硕士研究生，研究方向：宪法与行政法学、民族法学；覃晚萍（1971-），女，壮族，广西融安人，广西民族大学法学院副教授，研究方向：法学理论、民族法学。

党的十九大明确提出健全党和国家监督体系，要求制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。国家监察权因应反腐败斗争之需，同时萌生于国家监察体制改革的实践，最终依托于第五次宪法修改而形成。国家监察权是我国权力体系中的新型构造部分，被学界称为独立于立法权、行政权、司法权之外的“第四权” [1]。国家监察体制改革促成了监察权的行使主体——监察委员会的诞生，监察委员会在我国已经形成中央、省、市、县四级格局的布置①，各级监察委员会掌属相应权限的监察权。新型权力设置的完成，也预告着权力行使的开始。监察委员会拥有监督、调查以及处置等职责权限，监察对象覆盖所有行使公权力的公职人员，因此不可忽视对监察权的规范行使予以监督的问题。如何使对监察委员会的监督规范化、体系化、常态化，如何使监察权在法治化的轨道上行使，如何发挥外部监督对监察权规范行使的良性作用，成为新时代下我国法治发展的重要内容。本文首先对国家监察权的权能构成进行理论分析，继而从程序构建层面，对国家监察权行使的三个阶段展开论述，最后从法律监督层面，对主体与制度相结合的二元监督模式构想展开探讨，以期对国家监察权的规范行使研究进行理论拓展，引玉于学界方家。

一、理论检视：国家监察权之权能构成

国家监察不同于以往的行政监察，其监察权能也与行政监察存在很大的区别。国家监察权是一系列权力的集合体，依据2016年12月全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）和2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），各级监察委员会应当履行监督、调查、处置三项职责，并且可以采取留置、谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定等十二项监察措施。《监察法》第11条对监察委员会应履行的监督、调查、处置三项职责作了细化规定。职责所在，也是其权限所在。其监督权限的行使，是针对公职人员开展廉政教育，并监督检查相关公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守的情形。其调查权限的行使，针对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪的情形。其处置权限的行使，具体包括处分、问责、移送、提出监察建议四种情况，分别是针对违法的公职人员依法作出政务处分决定；针对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；针对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉，以及向监察对象所在单位提出監察建议。以上三项权能是《决定》和《监察法》对国家监察权具体权能的划定，而在学界则存在不同的理论看法。

（一） “五权体系”构造理论及其反思

“五权”体系构造理论是基于整合反腐败资源力量以及丰富监察手段而提出的，旨在推动反腐败斗争的深入开展，此理论的主要提出者是李森②。国家监察体制改革对我国惩治腐败的机构设置进行了整合，由原来行政监察、纪检反腐、检察反腐联合反腐构成的“三驾马车”转变为由监察委员会主导反腐的“一马当先”。李森对于国家监察委员会的职权配置提出职权配置能否满足反腐需要、职权配置是否与国家监察委员会地位相称两点质疑③。其认为：“现行监察委员会试点改革方案在职权配置上存在闭合系统与博弈失势上的理论障碍，监督、调查、处置的三权运行设计尚缺乏整体性的权力指导与反馈性的权力依托支撑。”[2]李森基于对国家监察委员会职权配置现实和逻辑的质疑，结合斯堪的纳维亚半岛、中国香港、新加坡以及韩国等地区的经验，最后提出监察立法建议权、反腐策略制定权、监督权、调查权和处置权共同构成监察委员会的新“五权体系”。在“五权体系”中，监督、调查、处置三项权力均属于监察权的行动性权力，反腐策略制定权是监察权的指导性权力，监察立法建议权是监察权的推进性权力，由此形成指导性权力—行动性权力—推进性权力组成的“五权”体系。国家监察权“五权体系”的构造，是基于反腐败的视角，并以递进逻辑的方式展开。“五权体系”的构造，其合理之处在于，既能够使国家监察权的运行形成完备的权能系统保障，也能够保证顶层制度设计和反腐败实践的良性互动。其局限性在于，只是侧重于反腐败这一单一领域完善国家监察权的权能构造，而忽略了监察本身所应当具有的全局性视角。反腐败是设立监察委员会并赋予其监察权目的之所在的重要领域，但不是唯一领域，国家监察权的权能构造应当着眼于立法、行政、司法等多个领域的统筹。

（二）抽象监察权和具体监察权划分理论及其反思

抽象监察权和具体监察权是基于理论上重要国家机关的职权体系应分为抽象职权和具体职权两类来划分的，此理论的主要提出者是江国华教授等④。抽象权力与具体权力是理论界划分权力类型所采用的常用方式，此种方法同样适用于对国家监察权的权能划分。从权力属性来看，“抽象职权指国家机关为确保机构的自主性和专业性，所具有的一定的规则制定权和决策形成权，以强化内部监督和管理，促进机构行为的规范化；而具体职权则是其机构日常工作的职权所需，所针对的均为具体的特定事务。”[3]江国华认为当前监察机关所拥有的三项职权并不能涵括其作为国家机关应当具有的所有职权内容，从实际情形来看，监察委员会还不具备抽象职权，并提出包括出台监察措施权、发布监察决定和命令之权、根据立法权限拥有一定的监察法规和规章的制定权等在内的五项抽象职权。而具体职权则包括监督、调查、处置，并建议在此三项权能的基础之上加以解释和运用，以丰富具体职权，提出了包括对公职人员履职行为和廉洁操守情况的监督检查权、职务违法和职务犯罪行为调查权、提出监察建议权等在内的六项具体职权。除此之外，江国华还对作为最高国家监察机关的国家监察委员会所应当拥有的职权展开论述，共涉及八项。也有学者认为国家监察委员会应当具有以下七大具体职权：检查权、调查权、审计权、侦查权、监察建议权、监察决定权、法律提案权 [4]。抽象监察权和具体监察权的划分以国家监察权的行动指向作为考量，抽象监察权的指向不具有特定的对象，可以是规则、政策或章程的制定，具体监察权则具有特定的对象，可以是规范、决定或命令的行使。对国家监察权进行抽象监察权和具体监察权的划分，其合理之处在于，能够明晰宏观规定与具体操作的界限，而且可以明确并充实国家监察委员会所具有的各项职权，从而进一步实现监察权的有效运用与落实。其局限性在于，并未突破固有理论下的权能定式，还是停留于从学理上对国家监察权进行构造解释，无法真正作用于国家监察权的实际行使，也没有从理论上解决如何实现国家监察权自生系统与外延系统的结合问题⑤。抽象职权中的监察法规和规章的制定权是否可以纳入合宪性审查抑或合法性审查，以及是否属于诉讼范围，都将是抽象与具体这一固有权能定式所诱发的新问题。

（三）“主权”与“辅权”二分法理论的提出

基于前文对“五权体系”构造理论、抽象监察权和具体监察权划分理论的阐述与分析，国家监察权之权能构成应当立足于国家监察体制改革的初衷，聚焦于监察本身，因此笔者提出国家监察权之第三种权能构成理论：“主权”与“辅权”的二分法。

“主权”是指基于国家监察体制改革的初衷，以及国家监察权本身存在意义而设置的主位属性权能。“主权”围绕监察本身而设置，其应当是《决定》和《监察法》所设立的监督、调查、处置三项权能。“主权”是国家监察权的核心组成部分，也是四级监察委员会均具有的权能，因而其应是国家监察权的制动力部分。从监督到调查，再到处置，应当是一个从轻到重的监察过程，三者对公职人员的行为规范依次把关，监督应当常态化，调查应当依具体情形实施，处置则应当慎重执行。中央、省、市、县四级监察委员会行使“主权”，以监督权能实现对所有公职人员的常态化监督，以调查权能实现对涉嫌违法、违纪的公职人员依具体情形实施调查，以处置权能实现对违法、违纪公职人员的慎重处置。然而，仅仅依据《监察法》第11条的规定，对监察权权能作用的发挥还远远不够，国家监察体制改革的初衷还不足以完全彰显，所以应当对监督、调查、处置三项权能作进一步的延伸和解读，以扩充国家监察权的“主权”权能，使国家监察权的制动力部分变得更为充沛。针对《监察法》第11条的规定，笔者提出三点看法：其一，第一款中对公职人员开展廉政教育，应归属于“辅权”当中，而不应在监督之列。其二，应当明确调查与处置的界限，对涉嫌违法、违纪的公职人员应当行使调查权，对确属违法、违纪且证据确凿的公职人员应当行使处置权。其三，第三款中的第四种情形，向监察对象所在单位提出监察建议应当归属于“辅权”。

“辅权”是指围绕于“主权”权能，更好实现国家监察权自生系统与外延系统相结合的辅位属性权能。实现国家监察权自生系统与外延系统的无缝衔接，应当在“主权”之外设置监察建议权、规范制定权、惩罚裁量权等三项“辅权”。“辅权”是国家监察权的重要组成部分，中央、省、市、县四级监察委员会依其地位的不同，对三项“辅权”所拥有的权重也应当有所不同，因而其应是国家监察权的传动力部分。中央一级监察委员会的“辅权”范围相较于其他三级监察委员会，其范围更大、权限也更广。从监察建议到规章制定，再到惩罚裁量，应当是一个从非限制性到限制性的权能运作过程，对监察建议应当不限制运用，对规章制定和惩罚裁量应当限制运用。“辅权”是辅助国家监察委员会实现其监察权能的权力配置，其既是一种辅助性的权力存在，又具有独立且不可或缺的价值作用。监察委员会可以依据监察建议权向监察对象所在单位提出弥补单位体制缺陷、提高单位运行效能的建议，依据证据的掌握情况向检察院提出依法审查或提起公诉的建议。监察建议权是监察委员会与其他机关保持沟通，共同致力于反腐倡廉建设的桥梁，是国家监察权的重要传动力之一。监察委员会可以依据规范制定权回应实践之中遇到的新问题、新情况，制定相关的规范，增强国家监察权的可操作性，丰富监察措施和手段，规范制定权是国家监察权保持灵活性和适用性的保障。监察委员会可以依据惩罚裁量权酌情对违法违规违纪的公职人员作出处置，此项权力旨在保证监察委员会行使处置权能时，可以在既定幅度范围内拥有一定的裁量权，这样既可以保证处置权的依法行使，又能赋予监察委员会一定的自主权。

“主权”与“辅权”二分法的划分，能够更好地彰显国家监察体制改革的初衷，为国家监察权提供充沛的制动力和顺畅的传动力，既有利于保障监察权权能的合理配置，也有利于保障监察权的规范行使，还能够促进国家监察权自生系统与外延系统的结合。“主权”与“辅权”二分法的逻辑展开图如下：

二、程序构建：国家监察权规范行使的阶段划分与条件设置

我国传统法制重实体而轻程序，现代法治则很重视正当法律程序，将正当法律程序视为制约公权力主体行使权力，并保障相对人合法权益的基本屏障 [5]。程序正当是法治的重要品质，通过程序的规范构建，可以极大程度上保障实体目标的实现。权力的行使需要制约和监督，这是为了防止权力的恣意使用，控制权力行使的一个重要方式就是程序设计。在对国家监察权进行科学合理的设置之后，应当通过程序构建，规范各项权能的行使过程和行使模式。国家监察权的行使过程应当阶段化，在不同的阶段采用不同的规范措施或限制条件，以确保国家监察权的良善运行。国家监察权的规范行使可以划分为三个阶段：启动阶段、运行阶段和救濟阶段。

（一）启动阶段：严格限制留置措施等监察措施的启动条件

国家监察权整个权能体系和各项监察措施的展开肇始于启动阶段，对于国家监察权规范行使的程序控制，其真正的起始点也应当是启动阶段。“从约束公权力运行的角度出发，程序对于法治具有基础性意义。”[6]针对《监察法》中规定的十二项监察措施，应当分类并依具体情形设定相关监察措施的启动条件。针对留置、冻结、查封、扣押、搜查等五项监察措施，应当严格限制其启动，因为这五项监察措施都不同程度上涉及到公民的人身自由和私人财产等基本权利，公民的基本权利必须依法予以保护，应当尽力规避可能侵害公民基本权利的行为和情形的发生。我国《宪法》第13条和第37条规定，公民的合法的私有财产和人身自由不受侵犯。因此，依据宪法规定和宪法精神，应当严格限制这五项监察措施的启动。以留置措施为例，留置是对公民人身自由的一种限制，如果留置缺乏正当理由，则有违宪法对于公民基本权利的规定。在实践中，以浙江省为例，自2016年10月监察体制改革试点工作在浙江省推行以来，截至2018年3月11日，浙江省各级监察委员会针对监察对象实施留置措施的人数已达292人，而且采取留置措施的频率也在一直提高，被采用留置措施的这部分公职人员，移送起诉率达到100%。留置措施使用频率之高，必须确保其依法启动。因此，应当严格限制留置措施等监察措施的启动条件，可以通过建立监察措施启动的审批流程，来规范监察措施的启动运用。监察措施的审批应当考虑两种因素，一是针对监察措施的不同，留置、冻结、查封、扣押、搜查等五项监察措施的启动，应当由监察委员会的正职领导决定，特殊情况下，也可以由监察委员会通过集体会议研究决定，除此之外，监察委员会各项措施的执行还应当请求公安机关的协助。谈话、讯问、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定等七项监察措施的启动，可以授予监察委员会分管领导一定的审批权限，由其决定是否批准。二是针对监察对象的不同，对同一级党委管理的干部启动监察措施，应当由监察委员会的主要领导通过集体会议的形式研究决定，对其他普通公职人员，可以按监察措施的不同，依照相应的审批流程进行审批。

（二）运行阶段：规范监察措施的实施

运行阶段是指监察措施已经处于运行之中，是整个国家监察权权能体系发挥作用的核心过程呈现。在运行阶段科学合理地设置相关规范要求，能够确保监察权的行使合乎正义、合乎公平、合乎效率。运行阶段是监察权能有效落实的重要环节，如何全方位保证权力行使的正当性和科学性，是一个关键性问题。在运行阶段，应当从以下三个方面规范权力的行使。其一，应当构建权力运行制约机制。为在更大程度上防控权力运行时出现的风险，可以采取省级监察委员会主要领导责任分管机制，由主要监察机关领导分别负责信访、案件监督管理、审查调查和案件审理等领域的工作，实现执纪监督、审查调查和案件审理等各个环节的相互协调和相互制约。在监察措施监管上，以留置措施为例，由监察机关决定留置，公安机关具体负责执行，留置措施的宣布、调查和交接，整个的执行过程都要做到全程同步录音录像，同时还应当就留置场所、人员安全、案件保密、同室人员等具体的方面进行议定，加强对办案人员、留置监护人员的安全教育和培训，确保留置的顺利实施。除此之外，还应当明确其他监察措施执行与移送起诉、刑事审判等各个方面的衔接方式。其二，应当及时解除不当监察措施。在监察措施的运行过程中，发现措施决定存在重大瑕疵或执行过程存在严重侵害监察对象权益时，有权作出决定的监察机关应当及时解除或撤销监察措施，而执行机关则应当将相关问题和建议及时反馈到相关主管部门。其三，应当严格控制监察措施实施时间标准。《监察法》第23条、25条、28条、43条以及44条，分别对冻结、查封、扣押、技术侦查、留置等监察措施作了时间方面的规定。依据监察措施的严厉程度和实践需要，对不同措施的实行期限作出标准规定，有利于提高监察机关的工作效率，也能够保障监察对象的相关权益。针对第23条和第25条，此项规定还应当细化，在冻结和扣押财物、文件后，应当及时查明是否与案件有关，若无关则应当及时解除冻结和扣押措施。针对第28条对于不需要继续采取技术调查措施的，应当及时解除的规定，应当进一步明确不需要继续采取技术调查措施的情形，可以采取列举式加以明确。针对第43条，省级以下监察机关领导人员集体研究决定采取留置措施和延长留置时间时，应当对参与集体会议的领导人数和决定能够获得通过的赞成人数比重加以明确。

（三）救济阶段：保障监察对象的基本权利

救济阶段是监察措施实施完成后的紧密衔接阶段，侧重于对监察对象的权利保障。对监察对象的权益是否采取救济依具体情形而定，如果在监察措施实施的启动和运行阶段，监察对象的合法权益受到非法侵害，则可以采取正当措施进行权利救济。权利的救济阶段是以维护监察对象权益为目的而设立的，既是对监察权的后续考量和违法行为的纠正，同时也是对权利受损的一种补救措施，划分独立的权利救济阶段，也有利于实现权利与权力的均衡制约。依据《监察法》第15条的规定，监察机关有权对中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等机关的公务员、法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员以及国有企业管理人员等六大类公职人员和有关人员进行监察，纳入监察范围的人员非常广，如何保障他们的合法权利免受侵害，也成为后监察体制改革时期的突出问题。“在当代民主法治国家，基本权利的救济途径就是宪法诉讼或违宪审查。公民通过宪法诉讼或违宪审查不仅能够维护和保障基本权利，而且能够有效地约束国家权力，保障法治的统一和完整。”[7]然而，从实践来看，监察过程中，公民权利受侵害后很难诉诸于宪法诉讼和违宪审查。因此，笔者提出当监察对象权利受到侵害时的三种救济途径。一是确立宪法诉讼和违宪审查制度，宪法作为我国法治建设的根本，应当切实履行，增强宪法对于公民基本权利保护的可适用性。监察权作为一项我国新构建的权能，应当通过宪法诉讼和违宪审查对其进行制约，以达到保护公民权利的目的。二是完善國家赔偿制度，国家赔偿制度的核心构成是《国家赔偿法》，其具有保障公民、法人和其他组织合法权益的作用，依据《国家赔偿法》第2条的规定，监察机关及其工作人员，也应属于国家机关和国家机关工作人员的范围，所以应当受此法的约束，致使公民权利受损时，也应当予以赔偿。同时，《国家赔偿法》仍须在精神赔偿制度、国家追偿制度以及惩罚性赔偿制度等方面作进一步的完善，并将监察机关的相关赔偿责任内容纳入其中，建议在《国家赔偿法》中增加监察赔偿一章，其具体章节和条款的设定可仿照第二章行政赔偿和第三章刑事赔偿，以此来达到对监察对象权利进行保护和救济的目的。三是进一步明确《监察法》第八章相关法律责任内容，《监察法》第67条明确规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿，本条规定也是在一定程度上要求对《国家赔偿法》作进一步的修改完善。与此同时，《监察法》从第62条至第66条并未过多涉及对权利救济的内容规定，因此可以通过司法解释的途径，对涉及权利救济的问题作进一步的细化阐释，切实保障公民的权利。

三、法律监督：主体与制度相结合的二元监督模式

有权必有责，有权就应当接受监督。重视对监察委员会的监督是将监察体制改革推向纵深的必要保障，重视对监察权规范行使的监督是反腐败斗争题中应有之义，监督之剑在指向被监督者的同时，也应指向监督者自身[8]。实现国家治理体系和治理能力现代化，必须重视运用法律手段对新型权力加以必要程度的监督。在学界，针对权力配置方式，也有学者提出集权与分权两种模式[9]，分权思想其核心要义也是希冀借助于外在力量对权力进行制约与监督。在法律层面，可以构建主体与制度相结合的二元监督模式，对监察权的规范行使进行监督。

（一）主体监督：多元监督主体的并存

建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，是深化国家监察体制改革的主要目标。“被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方。”[10]以中国共产党为主导，辅之以立法系统、行政系统、监察系统、司法系统以及社会力量，共同构成了多元监督主体并存的主体监督体系。如何统筹好来自于党、人大、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关以及社会等各个层面的监督力量，是从法律层面实现对监察权规范行使进行监督的关键问题。中国共产党是国家监察体制改革的核心领导力量，也是反腐倡廉的重要推动者，各级监察委员运用监察权能、实施检查措施，应当接受相应各级党委的监督。监察委员会虽然具有独立行使监察权能的权力，但各级党委可以以询问、建议、查看案宗等方式对其进行监督。我国《宪法》第3条中的第3款明确规定监察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，同时第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权监督本级监察委员会。人民代表大会作为国家的权力机关，负责选举各级监察委员会，监察委员会的各项监察权能以及可以采取相关监察措施的权力也均由其赋予。人民代表大会制度是我国充分弘扬民主、贯彻群众路线的较佳制度路径，权力机关对监察权的监督是最直接，也是较为有效的方式。各级人大对监察委员及其规范行使权能的监督主要是在赋权阶段，赋予监察委员会合理的权限，是确保监察权规范行使的前提，各级人大有权对监察权行使的各个阶段进行监督。与此同时，监察委员会依规章制定权而制定出来的规章制度，应当报上一级或本级人大批准和备案，人大有权对不符合宪法及相关法律的规章提案予以解除或撤销。行政系统的监督是指行政部门在监察机关运用监督、调查、谈话、询问、查询、调取等权限的过程中，监督其权限行使的合法性和正当性，并对相关工作流程进行制约和监督。

监察系统的监督既包括各级监察委员会上下级的监督，也包括监察机关内部各部门之间的监督，上级监察委员会有权领导和监督下级监察委员会的工作，而且其内部各部门的分工负责、相互协调、相互制约，也能对监察权的行使起到很好的监督作用。《宪法》第125条作出了相应的规定，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。司法系统对于监察委员会及其权能的监督，主要是检察院、法院对其相关业务流程的监督，在全国范围内，各级检察院已相继完成内部反贪、反渎部门以及相应侦查权向监察部门的转隶，但检察院仍享有起诉权，对于监察机关移送的案件及相关证据有核实和审查的权力，对于证据不足的案件可以退回继续调查补充。法院则是在检察院递交了起诉状之后，对案件的证据和相关事实予以辨别和认定，继而认定案件性质，作出合理判决，以此实现对监察委员会移送案件中所行使权力的监督。社会监督主要是指社会大众、公共舆论以及海内外媒体等对于监察委员会规范行使权限的监督，应当建立信息公开制度，增加监察体制运行的透明度，定期向社会公开在查和已结案件的汇总公告。还可以通过发布监察工作年度白皮书和专项监察工作白皮书，定期举行新闻发布会，适时公布典型案例等方式[11]，接受社会力量的监督。

（二）制度监督：宪法修正案统领下的监察制度体系

憲法修正案为国家监察体制改革提供了制度源泉，同时也是从宪法层面对监察权予以监督的彰显。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过新的宪法修正案，共对21条规定进行修改，其中11条和监察体制改革有关。习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，“更加注重发挥宪法重要作用，把实施宪法提高到新的水平。”[12]依法治国首先要依宪治国，增强宪法的适用性，发挥宪法的功能性，是从制度层面对国家监察权进行监督的首要纲领。国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计，凡属重大改革要于法有据，无论是于宪法有据，还是于法律有据，第五次宪法修正都为国家监察体制改革提供了根本性的制度保障。因此，应当以宪法为基准，加强对整个监察系统的监督。宪法对监察系统的监督作用主要体现在两个方面，首先，在监察委员会的产生层面，宪法的修改回应了社会实践的发展，宪法为各级监察委员会的产生提供了合宪性基础，但同时也对监察委员会形成内在性的约束。其次，在权力赋予方面，宪法的修改为监察权这一新型权力的诞生提供了正当性，从宪法层面对监察权予以权属定性，为监察权权能的展开限定了域境，从某种意义上讲，这也是一种宪法监督。

监察法是指导整个监察系统稳步运行的基础性法律，也体现了党规向国法的转向。监察法是为了深化国家监察体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，依据宪法而制定，其于2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过。监察法规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，且赋予其监督、调查、处置三项权能，与此同时，也规定了监察机关应当严格按照程序开展工作，建立一系列相互协调、相互制约的工作机制，还对监察程序以及对监察机关和监察人员的监督作出规定。监察法对于监察机关和监察权规范行使的监督，属于直接层面的制度监督，但也如前文所述，还应当对监察法包括第八章在内的立法规范通过相关途径加以细化，从而达到赋权与控权的均衡。

尽快弥补相关配套立法的阙如。相关配套立法属于间接层面的制度监督，国家监察体制改革涉及的相关法律制度除宪法、监察法之外，还包括人民检察院组织法、刑事诉讼法以及监察法的实施细则。“国家监察立法应当明确对监察委员会的监督机制，通过相应的制度设计对监察委员会进行约束。”[13]宪法修正案和监察法均已相继制定并通过，这为国家监察体制改革提供了具有划时代意义的制度基础。但从一定意义上来讲，推进监察体制有效运转的监察法制体系仍需进一步完备，宪法和监察法均是监察法制体系的重要拼图之一，但也都不是唯一的。监察法的条文规定里面也有许多地方还需细化，有必要制定监察法的相关实施细则。与此同时，人民检察院组织法、刑事诉讼法等相关法律也需要作出相应的修改，以实现与监察法的衔接，以上问题的解决都需要对现有法律规范作出修改。如何进一步构建和完善监察机关与立法机关、行政机关、法院、检察院等外部系统的衔接机制，也是今后应当予以回应和解决的问题。

（三）二元监督模式：主体监督与制度监督的有效结合

实现对监察权规范行使的长效监督，主体监督与制度监督的有效结合是一种较佳的理想范式。主体监督是一种依赖机关部门力量进行监督的进路，能够从机构制约与均衡的层面实现对监察权的监督，并且可以贯穿于监察权运行的全过程。制度监督是一种依靠制度思维进行监督的进路，可以从制度构建的层面实现对监察权的监督，确保监察权运行的法治化。对监察权规范行使的监督，不应是来自于单一层面的，而应当是多层面的，而且各个层面的监督主体与监督机制应当共同作用、相互衔接。党、人大、行政、监察、审判、检察以及社会大众等主体与宪法、国家监察法以及相关配套立法等制度规范并不是绝对分离的，二者之间具有较强的相互依赖性，主体监督作用的发挥需要制度规范予以肯定和保障，制度监督价值的呈现同样需要相关主体的贯彻执行。主体监督与制度监督的有效结合，可以通过两个方面来实现。其一，主体监督与制度监督的共时构建。共时构建是基于对监督体制形成与不断完善层面的考量，旨在实现主体监督与制度监督在时间上的同步完备，保证二者的配套结合与实时衔接。其二，主体监督与制度监督的同步实施。同步实施是基于对监督体制面向实践与不断落实层面的考量，意在保障主体监督与制度监督在空间上的共同落实，形成主体监督与制度监督的双向合力，保障监察权始终在法治化的轨道上运行。通过主体监督与制度监督的共时构建与同步落实，能够实现主体监督与制度监督的有效结合，并推动主体与制度相结合的二元监督模式的构建与完善。

法，国之权衡也，时之准绳也。权衡所以定轻重，准绳所以正曲直。无论是主体监督，还是制度监督，都应当秉持有利于国家监察权依法独立行使的原则 [14]。主体监督与制度监督相结合，共同形成了对监察委员会和監察权的二元监督模式，这一模式的建构，不仅有利于对监察委员会的监督规范化、体系化、常态化，而且能够推动监察权的行使走向法治化轨道，同时还能持续发挥外部监督对监察权规范行使的良性作用。唯有如此，法治中国之路才能行稳致远，在新时代下，党的十九大提出的健全党和国家监督体系的目标才能稳步实现。

注释：

① 自十九大提出将国家监察体制改革试点工作在全国推开，截止至2018年2月25日，随着广西崇左大新县监察委员会的正式成立，三个多月的时间，全国省、市、县三级监察委员会已经全部完成组建。姜洁.监察体制改革彰显果断行动力[N].人民日报，2018-02-27（05）.

② 关于“五权”体系构造理论的具体内容，可参见李森.国家监察委员会职权的立法配置与逻辑思考[J].首都师范大学学报，2017（5） ∶ 66-74.

③ 李森的两点质疑分别从系统论、博弈论的视角进行论述。

④ 关于抽象监察权和具体监察权划分理论的具体内容，可参见江国华，何盼盼.中国特色监察法治体系论纲[J].新疆师范大学学报，2018（5） ∶ 17.

⑤ 国家监察权的自生系统是指国家监察权各项具体权能内部的运转体系及机理，外延系统是指与国家监察权具有密切关系的外部权力的总称。参考文献：

[1] 魏昌东.国家监察委员会改革方案之辩证：属性、职能与职责定位[J].法学，2017（3） ∶ 3-15.

[2] 李森.国家监察委员会职权的立法配置与逻辑思考[J].首都师范大学学报，2017（5） ∶ 66-74.

[3] 江国华，何盼盼.中国特色监察法治体系论纲[J].新疆师范大学学报，2018（5） ∶ 17.

[4] 姬亚平，吉亮亮.国家监察委员会的设立与运行制度研究[J].财经法学，2018（1） ∶ 47-61.

[5] 姜明安.国家监察法立法的若干问题探讨[J].法学杂志，2017（3） ∶ 1-10.

[6] 冯俊伟.国家监察体制改革中的程序分离与衔接[J].法律科学，2017（6） ∶ 60-68.