中国应急产业政策内容量化分析——基于政策工具视角*

叶先宝，蔡秋蓉

(福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116)

0 引言

应急产业是为突发事件的预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业，是覆盖面广、产业链长的综合性产业。作为新兴产业[1]，应急产业的出现和发展具有较强的时代特征，发展应急产业不仅是培育新的经济增长点的重要内容，更是提升国家公共安全体系科技支撑水平的迫切要求。新兴产业的培育和发展壮大离不开政府的大力扶持，应急产业所具有的准公共产品属性、需求的刚性与时效性等特殊性质，更是决定了其在发展初期与普通产业相比，对产业政策有着更强的依赖性。在应急产业兴起并发展的十余年间，中国政府相继出台了系列产业政策以促进应急产业的发展。产业政策是政府通过对基本政策工具的设计、组织搭配而建构出来的[2]，政策工具的正确选择和科学设计是顺利实现政策目标的基本保证[3]。目前，对应急产业政策的研究以定性分析为主，对应急产业政策文本内容的量化研究几乎空白，缺乏对产业政策文本的整体性分析，难以有效研判产业政策工具的演进及产业发展态势，对应急产业政策实践的预见性和指导性不足。鉴于此，本文基于政策工具视角，采用文献调研法与内容分析法[4-6]，首先从政策文本形式、政策发布年度和政策主体3方面对应急产业政策文本样本进行总体统计描述分析，再分别基于政策目的维度和产业价值链维度对政策工具在中国应急产业发展中的使用情况进行分析，探讨应急产业政策工具在推动中国应急产业发展过程中存在的问题和不足，并提出完善建议。

1 中国应急产业政策的样本选择

本文所选取的应急产业政策文本均来源于公开的数据资料，按照发文单位与文件题目参照的选择标准[7]，共收集到应急产业相关政策文本110份。为保证数据的准确性，提高研究的针对性，对初步收集的110份政策文本按照以下原则进一步筛选样本：①政策颁布时间为2006年1月8日—2018年6月29日；②政策主体为中共中央政府(国务院及其直属机构、中央各部委)；③政策文本直接体现应急产业内容或对应急产业的相关规定。据此，本文最终遴选出61份应急产业政策文本样本，并按照设计的中国应急产业政策分析单元编码表进行信息抽取，如表1所示。

表1 中国应急产业政策分析单元编码Table1 Coding sheet of emergency industry policies

2 中国应急产业政策文本总体统计描述

2.1 政策文本形式

根据中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁布的《党政机关公文处理工作条例》中规定的15种通用文献形式[8]，结合应急产业政策文本的特点，将61份应急产业政策文本的形式分为“意见”、“通知”、“规划”、“令”、“办法”、“决定”、“预案”、“纲要”、“报告”、“法律”10种并对其进行统计分析，如图1所示。由图1可知，具有一定强制性且影响范围广、对产业调控作用强的“法律”文本形式仅有1个，而约束效力相对较弱的“办法”、“通知”和“意见”等文本形式占到了总数的44.26%，应急产业政策文本较弱的权威性，在一定程度上限制了产业政策的功能作用。

图1 政策文本形式数量统计Fig.1 Quantity statistics of policies textual form

2.2 政策发布年度

图2为政策年度发文数量统计，从图2可以看出，虽然2006年应急预案的巨大进展促进了应急产业的萌发，但在2008年却出现了应急产业政策“空窗期”，此后应急产业政策的年度发文量呈现出上下波动的不稳定性，政策发布的阶段性较强。从政策文本发布的时序来看，2016年是应急产业政策文本发布的突出年份，政策出台数量大，达到了20份，占比32.79%，这种情况的出现可能由于以下2方面：一是2014年国务院办公厅出台的《关于加快应急产业发展的意见》加强了相关部门对应急产业的重视；二是2016年是我国各类“十三五”规划陆续制定和发布的年份。

图2 政策年度发文数量统计Fig.2 Quantity statistics of the annual policies

2.3 政策主体

61份应急产业政策文本涉及了23个部门(本文政策主体名称采用政策发文时的机构名称)，如表2所示，可以看出应急产业关联效应大、覆盖面广[9]、同国民经济各部门都有着密切联系的特征。新兴产业的发展需要其他领域政策的互补[10]，从政策主体协同性的角度来说，中国应急产业政策以单部门发布为主(83.60%)，政策主体间的协同关系较弱，但可以发现工业和信息化部、国家发改委和科技部3者合作频率最高且其与其他部门间的合作也最为频繁。其中，应急产业关键技术和装备的研发需要科技部的引导与组织和管理等；国家发改委作为综合管理部门，在产业发展规划制定、产业政策形成等活动中扮演重要的角色；工业和信息化部是具体实施产业规划指导的部门，对应急产业的发展起到直接的推动作用。

表2 政策主体数量统计Table 2 Quantity statistics of policy-makers

3 政策工具在中国应急产业发展中的使用分析

政策工具是决策者用来实现1个或多个政策目的的手段，反映了政策制定者的意图和价值观[11]。本文通过关键词频数统计筛选出13个高频关键词，结合其他学者关于应急产业发展路径的构建思路[12-13]，提出4类13种应急产业政策目的。第1类是科技创新(A)，包括创新激励及成果转化(A1)、技术研发(A2)；第2类是机制构建(B)，包括应急物资(生产能力)储备机制(B1)、国际合作机制(B2)、市场培育与激励机制(B3)、风险补偿与巨灾保险机制(B4)和推广应用(示范)(B5)；第3类是平台建设(C)，包括标准体系平台(C1)、科研平台(C2)、信息和数据平台(C3)和产业集聚区(基地)(C4)；第4类是人才培养(D)，包括高等教育(D1)和专业培训(D2)。关于政策工具分类，本文借鉴Rothwell和Zegveld的思想[14]，在已有的研究成果上，将政策工具分为供给侧、环境侧和需求侧3类，供给侧政策工具是指对应急产业发展具有直接推动力的产业政策，表现为科技支持、信息支持、资金支持、公共服务等方式；环境侧政策工具的目的在于为应急产业发展创造适宜的环境，通过间接影响产业信贷、融资、租税、法规或采取政策性措施等促进应急产业发展；需求侧政策工具主要用来创造或拉动应急产业需求，开拓和稳定市场环境，一般通过政府采购、贸易管制、政府外包、海外机构等手段刺激市场需求，减少市场的不确定性。政策工具推进应急产业发展(实现应急产业政策目的)的作用方式如图3所示。

图3 政策工具推进应急产业发展的作用方式Fig.3 Role of policy tools in promoting emergency industry development

3.1 政策目的维度

表3为政策工具在政策目的中的分布统计情况，总体来看，供给侧、环境侧和需求侧3类政策工具与政策目的匹配性不佳且存在非均衡使用问题。环境侧政策工具使用过溢(51.64%)，政策性措施泛滥。频繁使用宏观指导性政策，缺乏可操作性的具体措施将在一定程度上削弱产业政策的扶持力度。在供给侧政策工具中，科技支持和资金支持工具匮乏。科技支持和资金工具不足，对建设科技先导型为主[15]的新兴产业是一大缺陷，不利于打破中国应急产业发展仍处于产业链中低端的现状。需求侧政策工具与政策目的的协同性最低，仅涉及了7个政策子目的，新兴产业投资回收周期长、风险大等特点造成市场的不确定性因素增多，政府采购和贸易管制等需求侧工具对产业发展的拉动力量不可忽视。

从“科技创新”(A1～A2)这一政策目的来看，政策性措施工具的使用频率(63.95%)远高于其他政策工具的使用。应急产业属于科技先导产业，促进科技发展不能仅停留于“鼓励”、“支持”，使用专项资金、税收减免、租赁优惠等政策工具改善研发主体科研环境、减少创新风险对产业科技创新具有更直接的推动作用。从“机制构建”(B1～B5)这一政策目的来看，各项政策工具的使用较为均衡，大多数政策子目的都相应地使用了供给侧、环境侧和需求侧3类政策工具，不足的是风险补偿与巨灾保险机制缺乏直接的资金支持和相应的法规管制保障。从“平台建设”(C1～C4)来看，基本集中在供给侧政策工具，说明政府部门意图通过信息支持和公共服务等方式建设应急产业标准体系、科研平台和产业基地等平台，但财务金融和租税优惠等环境侧政策工具的缺失减弱了社会资本进入应急产业市场的积极性。在“人才培养”(D1～D2)方面，仅涉及科技支持、公共服务和政策性措施工具，缺乏多元化的政策工具组合不能有效改善应急产业在人才规模、结构和培养渠道等方面存在的不足，应急人才培育工作需要政府部门更多的关注。

3.2 产业价值链维度

产业价值链的不同阶段对政策工具的需求不同，同样的政策工具在不同的价值链阶段产生的效用也不同。按照产业价值链的活动规律，结合应急产业发展过程自身内在的特点，将应急产业发展过程分为研发、投资、生产和消费4个阶段,得到如图4所示的政策工具在价值链各阶段上的分布统计图，需要说明的是同1个政策编码可能会对应1个以上的政策工具-价值链组合。

表3 政策工具在政策目的中的分布统计Table 3 Distribution statistics of policy tools in policy objectives

图4 政策工具在价值链维度的分布统计Fig.4 Distribution statistics of policy tools in value chain dimension

统计结果显示，61份政策文本对应急产业发展的研发(24.55%)、投资(43.42%)、生产(23.65%)、消费(8.38%)阶段进行了全面干预。根据条款分布的频次可以看出，政策工具使用最多的是投资阶段，研发和生产阶段比例相当，消费阶段政策工具使用的最少。说明现阶段应急产业政策主要关注应急产业价值链前中端环节，即研发、投资和生产，其主要目的是促进应急产业关键技术和装备的研发、生产，吸引社会资本进入应急产业市场。政府通过大量的政策性措施鼓励和支持企业、高校科研机构等攻克关键技术、研发关键应急装备，但科技支持、资金支持等供给侧政策工具不足显然会削弱相关主体研发和创新的积极性。在投资阶段，信息支持和公共服务工具的使用有助于营造一个信息对称、制度完善的产业发展环境，可以有效增强应急产业对社会资本的吸引力。生产阶段供给侧政策工具和环境侧政策工具均有涉及，主要也是通过政策性措施影响产业生产的积极性，为后续具体实施政策的出台奠定基础。消费阶段主要采用公共服务工具，通过完善应急物资储备制度、推广产需对接等方式来刺激应急产业市场的需求，借此推动应急产业的供给量。但需求侧政策工具几乎空白的情况不能有力降低由应急产业需求刚性特征所造成的市场高风险性，这将难以吸引企业投资应急产品(服务)的研发与生产。

4 政策工具完善建议

基于中国应急产业政策工具体系存在的搭配不协调、应用结构非均衡、与政策目的协同不足及与产业活动不匹配等问题，提出以下5方面完善建议。

4.1 适度降低政策性措施工具使用频率，落实完善具体实施细则

在产业发展初期，宏观层面的政策性措施可以对产业发展起到规划目标、把握产业发展走向的作用，但过度依赖政策性措施工具不符合现有的产业政策发展形势，政策体系的完善需要宏观层面的纲领性政策辅以微观层面的针对性政策，相互配合才能形成有效的政策合力。因此，政府部门应具体落实完善法规管制、政策性措施等环境侧政策工具配套政策体系的建设，同时，加大财务金融和租税优惠政策工具的实施力度，如建立多元化的投融资体系，引导商业银行对应急产业的信贷投放力度，对处于初创期、市场前景好、技术优势明显的应急企业给予税收优惠等。

4.2 优化供给侧政策工具，加大资金支持与科技支持的力度

突发事件应对的各个环节，都对各类应急设备、产品和技术有着大量的需求。然而，与发达国家相比，中国应急产业仍然存在科技含量低、自主创新能力不足等问题，产品缺少核心竞争力，一系列关键设备、技术和产品严重依赖进口[16]，极大地约束了应急产业的发展。加大对科技创新的支持，是提升应急产业核心竞争力的关键，更是应急产业发展的灵魂。此外，通过设立国家应急产业发展基金、科学技术研究专项基金以及产业风险补偿基金和巨灾保险再保险等资金支持的方式，可有效促进应急产业的发展。对科技支持和资金支持工具与信息支持和公共服务工具的组合结构进行优化，有助于最大化供给侧政策工具的推动力。

4.3 提高需求侧政策工具使用比例

现阶段应急产业政策工具体系偏重使用环境侧政策工具，忽视了需求侧政策工具的重要性。应急产业所具有的时效性、需求刚性以及准公共产品属性等特征，使得应急产业市场需求有着极大的不稳定性。加强需求侧政策工具使用的比例，如通过对大宗应急产品的采购，扶持科技含量高、生产成本高的大型应急装备企业，以政府外包的方式明晰应急产品的市场需求，减少企业进入市场初期的不确定性。此外，我国应急产业与国外发达国家相比，还存在一定的差距，可采用贸易管制工具引进国外先进技术和产品，以达到先进技术转移和管理经验引进的目的。当应急产业发展成熟时，政府也应该重视海外机构这一政策工具的使用，设立海外研究中心、拓展海外市场等亦是拉动应急产业发展行之有效的方式。

4.4 合理搭配政策工具，加快应急产业人才培养

人才资源是任何产业发展都离不开的重要支撑，作为新兴、科技先导型的应急产业更是迫切需要一批专业、先进人才的推动。中国在应急人才培养方面尚未建立起系统性、完整性的从基础教育到理论研究再到专业实践的应急教育管理体系。公共服务和政策性措施工具对促进应急产业人才培养的作用有限，政府应采取信息支持、资金支持和法规管制等政策工具相互搭配使用的方式，促进应急教育管理体系的建设，如制定系列法规和标准，完善应急科技人才资格认定体系；设立应急人才培育基金，选派优秀人才前往国外发达国家学习应急核心技术、引进国外优秀应急人才；建立应急教育实训基地，提供应急专业技术型人才实务操作培训。

4.5 加强政策工具在消费阶段的使用

加强应急产业消费阶段政策工具使用的频率，有利于培育并构建相对完整、协调的应急产业链。完善的应急产业链引导应急企业理性扩充产业价值链各阶段的产能、合理配置生产资源，有助于应急产业核心竞争力的提升。首先，可考虑使用法规管制工具制定详细的应急产品配置计划，强制企业及社会组织配备相应的应急产品，扩大应急产业消费市场；其次，可通过应急教育及安全知识普及、宣传等措施引导家庭储备基础应急产品，挖掘应急产业潜在的消费群体；最后，还可充分利用科技信息资源，建立数字化信息服务平台为应急产业发展提供公共服务信息，减少和避免生产者和消费者因信息不对称所造成的供需不对接等问题。

5 结论

1)基于政策工具的视角，围绕政策目的、产业价值链和不同层次政策工具等方面对中国自2006年1月8日—2018年6月29日的61份应急产业政策文本进行讨论和分析，为理清产业政策在促进中国应急产业发展过程中的角色提供借鉴。

2)政策工具在中国应急产业发展中的使用存在以下问题：“政策性措施”泛滥、“经济激励”匮乏；资金支持工具使用显著缺失；需求侧政策工具使用不足且类型单一；忽视人才培养的重要性；消费环节政策工具的使用有所缺失。

3)可通过落实完善政策实施细则、加大资金支持与科技支持力度、提高需求侧政策工具使用比例、加快应急产业人才培养和加强政策工具在消费阶段的使用等方式完善目前中国应急产业政策工具体系存在的问题与不足。