完善《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》涉及职业健康安全相关内容的思考与建议*

张 敏

(中国医学科学院/北京协和医学院 公共卫生学院，北京 100730)

0 引言

在我国大力推进实施健康中国战略的进程中，由全国人大教科文卫委员会牵头起草的基本医疗卫生法立法工作于2014年12月全面启动[1]。2017年12月22日，基本医疗卫生与健康促进法草案首次提交十二届全国人大常委会第三十一次会议审议[2]。2017年12月29日至2018年1月27日，全国人大将《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》在中国人大网公布，向社会公开征求意见[3]。2018年10月22日，备受全社会关注的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》(以下简称《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》)已提交十三届全国人大常委会进行二审[4]。该法案有多处涉及职业病防治的相关内容，在基本医疗卫生服务与健康促进法制化建设中，对于明确职业健康安全工作的定位和衔接具有十分重要的意义。

作者在公共卫生领域从事职业卫生与职业病防治的学术研究，同时开展研究生培养和现场实践工作，结合多年的专业积累和深入思考，针对《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》向社会公开征求的意见稿， 围绕完善涉及职业健康安全相关内容，系统梳理专业理论和实践方面的进展，凝练主要的修改完善思路，最后提出修改完善相关条款的15条具体建议，以期为有关部门和组织进一步修改完善该法草案提供参考和借鉴。

1 系统梳理专业理论和实践进展

1.1 职业人群是全方位全周期维护人民健康的重要人群

1)据《2017年人力资源与社会保障事业发展统计公报》统计[5]，2017年年末全国就业人员 77 640 万，约占全国人口的56%，职业人群从事职业工作的时间涵盖生命全周期的最长阶段，他们创造社会财富，是抚养全社会的劳动力人群，他们的健康直接关系到劳动力的可持续发展，进而关系到社会经济的可持续发展。我国快速发展，迅速进入老龄化社会，劳动力人群将成为更加宝贵的社会财富，需要得到保护。

2)职业危害因素对人群生理、心理和社会活动能力方面健康的影响不容忽视，各类职业都存在不同类型的职业危害因素，不仅存在于传统的煤炭、化工、机械等行业，而且也存在于农业、林业、医疗卫生服务、政府部门等；不仅粉尘、毒物、放射性等会造成传统的职业危害，而且不良的工效学条件、工作组织和社会心理因素、纳米等新技术也会带来新的职业危害；有的职业性有害因素所导致的职业性癌症潜伏期长，有的职业危害还会通过损害劳动者的生殖健康而影响到下一代的健康发育和生长；劳动者一旦被诊断为职业病，在社会上时常受到种种歧视和不公正对待[6]。

3)职业健康权利是职业人群健康权利的重要体现。我国2001年批准的联合国《经济、社会、文化权利国际公约》要求缔约各国采取措施“改善环境卫生和工业卫生的各个方面”，“人人有权享受公正和良好的工作条件”。国际劳工组织和世界卫生组织职业卫生联席协调委员会于1950年对“职业健康”首次做出了明确定义，并于1995年进行修订，进一步明确了职业健康应关注的3个主要目标：维持和促进劳动者健康和工作能力；改善工作环境和工作条件，以利于安全和健康；创建有利于保障健康和安全的劳动组织和企业文化，通过促进良好的社会氛围和企业的顺利运行，提高企业的劳动生产率[7]。但是，由于种种原因和制约，目前我国职业病防治工作与建设小康社会目标仍不相适应，突出表现为“重职业病诊断治疗和患者赔偿、轻综合性的基本职业卫生服务、轻预防性的职业健康促进措施”，在用人单位职业病防治也存在“重工业、企业等第二产业，轻农业、事业单位和政府部门等第一第三产业”的倾向。与此类似，基本医疗卫生服务和健康促进工作也存在“重生活场所和公共场所、轻工作场所和用人单位”，以及“重生活环境健康、轻职业环境健康”等倾向。

4)职业卫生服务是医疗卫生服务的重要组成部分。职业卫生服务纳入基本医疗卫生服务内涵成为国际社会共识，为落实全球初级卫生保健目标，1994年世界卫生组织合作中心在《北京宣言》中提出“人人享有职业卫生保健”的口号，1996年第49届世界卫生大会通过了“人人享有职业卫生保健”的全球战略建议书[8]；近年来，联合国可持续发展目标8提出“体面工作和经济增长”，要求保护劳动者权利，推动为所有劳动者创造安全和有保障的工作环境。我国于2006年起启动了基本职业卫生服务试点项目，积累了宝贵的经验；并在2009年医改以后，建立了国家基本公共卫生服务制度，职业健康服务已逐步纳入其中，根据2017年国家基本公共卫生服务规范，涉及3个方面内容[9]：一是在个人健康档案项目的生活方式内容中，明确规定需要询问填写职业性有害因素接触史，如有职业病危险因素接触，需填写具体粉尘、放射物质、物理因素、化学物质的名称以及防护措施；二是在健康教育内容中，明确规定开展职业卫生、放射卫生、环境卫生等公共卫生问题的健康教育；三是在传染病及突发公共卫生事件报告和处理服务中，明确突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。服务内容包括传染病疫情和突发公共卫生事件的风险管理、发现与登记、相关信息报告、事件处理等。然而，基本职业卫生服务尚未上升为法律的规定，工作质量、服务能力和可持续性有待提高。

5)我国已初步建立多层次保障职业健康的法律制度，《宪法》对公民的劳动权利和义务进行了总体的规定，具体的法律有《职业病防治法》、《劳动法》、《安全生产法》、《工会法》等，《“健康中国2030”规划纲要》旨在全面提升中华民族健康素质、实现健康与经济社会协调，是积极参与全球健康治理、履行2030可持续发展的国家承诺的举措，强调了安全生产和职业健康，为此，完善《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》尤其需要与这些已有法律进行衔接，并在此基础上予以完善和提高。

1.2 医疗卫生人员的职业健康安全与社会人群健康安全关系密切

1)医疗卫生工作具有人员培养周期长、职业风险高、技术难度大等行业特点，医护人员在从事职业活动过程中面临生物、化学、物理、社会心理以及不良的工作组织、工效学环境与条件等方面的职业性有害因素，还面临电气、高压设备、机械设备等所致的安全问题以及跌倒、绊倒、滑倒等安全事故，尤其是闹医伤医事件导致心理和生理暴力甚至威胁生命安全，医疗卫生人员的职业健康损害和职业病是一个不能回避的问题[7]。

2)医疗卫生人员遭受健康安全问题对全社会的健康安全也会造成不可忽视的影响，我国非典肆虐期间曾出现医务人员感染而造成社会性恐慌就是惨痛的教训，如果医护人员连自身的健康都无法保障，谁能担当保护国民健康的重任？可以说，医护人员的健康意识、健康行为、职业健康意识和职业健康行为直接影响着全民健康和劳动者的健康。如果医护人员不健康，显然难以担当全民健康的守门人；如果医护人员不追求自身职业健康，不成为“义务健康和职业健康宣传员”，每天在工作中不和所接触的病人主动宣传如何预防包括职业性伤害在内的防病知识，全民和劳动者“健康梦”就难以实现[10]。

3)我国医疗卫生人员总数超过1 000万，占全社会职业人群中的相当比例，医疗卫生人员作为劳动者应该享有职业健康和职业病防治权利。2018年，在党和国家机构改革中，新组建国家卫生健康委员会负责归口整合全社会的职业安全健康监督管理职责[11]，因此医疗卫生行业作为牵头部门应在各行业的职业健康与职业病防治中做出表率。在我国，与医护人员职业卫生防护相关的法律规定方面，除《宪法》、《劳动法》、《工会法》的规定之外，2001颁布的《职业病防治法》的调整范围涵盖了包括医疗卫生机构在内的事业单位，这为医护人员的职业卫生防护提供了法律保障，还有《执业医师法》、《传染病防治法》、《精神卫生法》、《护士条例》等不同程度涉及医疗卫生人员的保护要求，但这些法律规定从各自角度出发，自成工作体系，迫切需要通过《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》进行衔接协调，并在此基础上予以完善和提高，为广大医疗卫生人员提供更强有力的保护。

1.3 农工民主党推动劳动者和医疗卫生人员职业健康安全工作进展

1)农工党中央多年来一直重点调研职业病防治问题的议题，积极联系中央各相关部委和专家，通过专题座谈会重点了解职业病防治问题的现状、存在问题等以及中央部门和专家关于职业病防治的意见建议。2011年，正值《职业病防治法》修订之际，农工党中央主席等领导率调研组赴湖南等地就职业病防治工作的有关情况进行了专题调研，认真向国家提出修订完善《职业病防治法》的系统性意见和建议。

2)针对医护人员的职业危害，2013年来，农工党中央生物技术与药学工作委员会完成了《关于医护人员职业病防护技术服务体系》调研报告以及“加强医护人员职业防护，开展医护人员职业卫生防护示范医院试点”重点课题；农工党中央将该调研成果提交到全国政协十二届三次大会进行交流。与此同时，农工党中央不断追踪国际前沿，2014年，支持翻译国际劳工组织和世界卫生组织合作出版的《改善医护人员工作条件》工具书，全国人大常委会副委员长、农工民主党中央主席陈竺作序指出：保护好近1 000万医护人员的职业健康和安全，才能保护好全体国民的健康和福祉；将《改善医护人员工作条件》工具书翻译、引进我国，是一项非常有意义的工作[7]。2018年，农工民主党中央支持编写出版了国家职业卫生标准推广应用专著《〈血源性病原体职业接触防护导则〉(GBZ/T213-2008)实施应用指南》，十三届全国政协副主席、农工党中央常务副主席何维担任特邀顾问，为推动医疗卫生人员职业健康防护的标准化、规范化做出贡献[12]。

2 对《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》的具体修改建议

经过系统梳理专业理论和实践进展、凝练修改完善的主要思路，提出15条修改建议，并列出相应修改理由，如表1～6所示。

表1 对《第二章 公民的健康权利和义务》的具体修改意见Table 1 Detailed improving suggestions on the Chapter Two-Civilian Health Rights and Responsibilities

表2 对《第三章 促进健康的主要措施》的具体修改意见Table 2 Detailed improving suggestions on the Chapter Three-Main Measures of Health Promotion

表3 对《第四章 公共卫生和医疗服务组织与提供》的具体修改意见Table 3 Detailed improving suggestions on the Chapter Four-Delivery and Providing of Public Health and Medical Care Service

表3(续)

表4 对《第五章 医疗卫生人员》的具体修改建议Table 4 Detailed improving suggestions on Chapter Five-Health Professionals

表5 对《第七章 筹资与支付》的具体修改建议Table 5 Detailed improving suggestions on Chapter Seven-Funding and Payment

表6 对《第八章 综合监督管理》的具体修改建议Table 6 Detailed improving suggestions on Chapter Eight-Comprehensive Inspection and Management

3 结论

1)通过完善《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》，深入贯彻“健康融入所有政策”，突出将职业健康、医疗卫生人员职业健康融入分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民基本医疗保险制度、药品供应保障制度、综合监管制度，实现与现有相关法律相衔接协调，并吸纳医改中行之有效的制度和举措，并在此基础上完善和提高。

2)突出公民基本职业健康与职业病防治权利的公平可及，突出将职业健康与职业病防治纳入到全方位、全生命周期的健康保护，突出各级政府在保障公民职业健康与职业病防治服务方面的责任；在国家基本公共卫生服务中明确基本职业卫生服务的要求。

3)突出医疗卫生人员的职业健康与职业病防治的法律地位，医护人员作为劳动者应该享受到的基本职业卫生权利和基本职业卫生服务，并与相关法律相衔接，使医疗卫生人员职业卫生防护成为全社会各行业健康促进的典范。

4)在医疗卫生机构层面，建立预防性职业安全卫生文化和职业安全卫生方针，按照《执业医师法》、《传染病防治法》、《精神卫生法》、《护士条例》等要求建立医疗卫生人员职业健康防护体系；强调医疗卫生服务机构不仅是公共场所，更是工作场所，因此，不仅要达到公共场所公共安全的要求，更要达到工作场所的职业健康与安全要求；不仅要保障医疗卫生人员免受人身侵害的治安安全，更要保障医疗卫生人员的职业健康与安全。