给人大代表履职戴上“紧箍”

黄兴旺

人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。栗战书委员长多次强调，要充分发挥人大代表作用，更好了解民情、反映民意、集中民智，让人大工作更具活力。而在实践中，“选代表时很积极，选上之后就休息”的现象依然不同程度存在。如何让代表真正地“动起来”？近些年来，不少地方人大在工作实践中探索出对代表履职监督的方式方法，取得了积极的效果。

代表履职，需要建立评价体系

随着人民代表大会制度的不断发展，人大代表地位在不断提升，各级人大代表的履职能力和议政热情也在不断提高。然而，由于种种原因，一些人大代表不愿履职、不善履职的现象仍不同程度地存在。

有的人大代表在当选前争先恐后，但在当选后却消极履职；有的人大代表对履职方式和规范不了解；更有一些人大代表，当选后从不主动联系群众，不为选民代言，影响了人民代表大会制度在人民群众心中的威信。

参加人代会是人大代表为民代言、参政履职的重要渠道。但一些代表总以种种理由缺席，致使一些地方的人代会“年年会相似，次次都缺人”， 请假或缺席已成为部分代表的“家常便饭”。

人大代表作为人民代表大会的主体，其履职情况关系着人民当家做主权利的行使，关系着人民群众利益与诉求的表达，影响着整个国家的治理能力和治理效能。对代表履职开展评价直接关系到代表活力的发挥、人大工作的开展，乃至民主法治建设的进程。

《宪法》第七十七条规定：“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”《代表法》作为一部专门保障“代表依法行使代表職权，履行代表义务，发挥代表作用”的法律，其中对各级人大代表享有的权利、义务，在会议期间、闭会期间的履职及执行职务的保障做了明确要求，专列一章规定对代表的监督。此外，《全国人民代表大会组织法》《地方组织法》《监督法》等都对代表履职提出相应要求。

综观宪法、法律，对代表履职的监督比较宽泛，但都对代表履职提出了硬性要求，甚至对代表履职行为提出惩戒措施，但因为法律规定过于原则，难以操作。至今，人大代表如何联系选民、怎样接受选民监督仍是许多地方正在积极探索、亟待破解的重大课题。对于代表尤其是新当选的代表来说，急需一整套比较完善的履职制度，促使其积极作为。

近些年来，一些地方人大在工作实践中探索出一些对代表监督的方式方法，取得了积极的效果。包括：实行当选代表宣誓制度，代表作出履职承诺。建立代表履职档案，对代表参加人大会议、在人大会议期间审议发言、提出议案或者建议、在人大闭会期间参加集体活动和代表小组活动以及自发联系群众，是否履行社会责任、遵纪守法等情况，进行登记，有的还予以公布。设立代表活动室、代表联络站、“代表之家”等场所，规定统一的代表活动日和接待选民、下级代表制度。通过网络平台，使代表基本信息、联系方式、履职情况等公开。一些地方要求代表每年以一定时间、一定方式主动加强与原选区选民或者原选举单位的直接联系，并作出量化规定。间接选举产生的代表也以多种方式向选举单位及选民报告履职情况，保证人民群众对代表履职的知情权。

向选民述职，我都做了什么

近些年，代表向选民述职活动已经在各地人大中开展起来。代表述职的过程，实质上就是接受监督的过程。代表通过向选民述职，普遍会感受到压力，有压力也就激发了工作动力。有的代表说：“原来以为人大代表只是个荣誉称号，干多少无所谓，可是有了述职制度就不一样了，如果不认真履行代表职责，拿什么向选民汇报呢？”

2010年10月28日，全国人大常委会表决通过了代表法修正案，增加了“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”。应该说，此举是对地方人大多年来开展代表向选民述职工作的肯定和推进。全国人大常委会对“由选民产生的代表必须对选民负责，也必须接受选民监督”这种法律监督关系进行细化，进一步推动了述职活动。

2000年，北京市东城区人大常委会要求全体区人大代表在任期内向所在选区选民进行一次述职。当时的区委书记和区人大常委会主任以人大代表身份率先到所在选区作了述职。

2001年1月17日，北京市怀柔县第十二届人大三次会议通过县人大代表执行职务的决议。该决议第七条规定：“建立代表述职制度，每届县人大代表在本届任期内至少要向选民或选民代表述职一次，接受选民评议。”当年2月27日，怀柔县第十二届人大常委会十八次会议又通过了《关于县人大代表的述职办法》，对述职的内容、程序等做出具体规定。

此后，有关各地人大开展人大代表向选民述职、由代表向选民报告工作情况、接受选民评议活动的新闻越来越多。代表向选民述职并接受评议，无疑为选民监督代表提供了一个好的形式，但问题在于，大多数选民对人大代表的实际履职情况所知甚少，光听其“一家之言”，很难辨别人大代表到底是“真把式”还是“假把式”。

有学者认为，要真正激活选民对代表的监督功能，必须将代表述职工作予以统一规范，解决“代表如何向选民述职，述职信息如何公开，述职后如何进行评议，后续怎样监督问效”等一系列问题，以此建立起民主与科学的述职评议体系，让人民群众真正了解自己选出的代表，并监督他们依法积极履职，改变代表不能、不愿履职的问题，这才是此项工作最现实的目标和价值所在。

需要提到的是，2013年7月，黑龙江省五常市人大推出了代表向选民述职活动的升级版，即“代表谈履职，群众点测评”活动。根据活动方案。五常市县乡两级人大有计划的安排县乡人大代表回选区述职，接受选民的点评和测评。对于测评满意度低于60%的人大代表，要启动相应的请辞、“议辞”和罢免程序。 2013年至今，五常市有14名乡镇人大代表因满意度没有达到60%以上而辞去代表职务。

代表向选民述职不能一述了之，要有一个让群众信服的结果，从这个意义来讲，五常市的做法为各地人大的相关工作提供了宝贵的经验。

代表履职怎么样，“凭事实说话”

有学者认为，代表向选民述职，只是人大代表的“独白”，具体履职情况如何，仍令选民摸不透、看不清。所以，对人大代表的履职评价，需要更加科学合理透明的评价体系。一些地方人大也意识到了这个问题，并开始探索更加有效的新方法。

人大代表一年里为选民干了多少事？翻开“四簿一册”，桩桩件件，一目了然。2010年8月，北京市海淀区羊坊店街道首创“四簿一册”制度，对本地区人大代表的履职情况进行量化考核，考核结果向选民公示。所谓“四簿一册”分别是指代表活动记录簿、代表收集选民意见建议信息簿、代表反映选民意见建议信息簿和代表参加人代会议簽到簿，以及一年当中代表会见选民的花名册。“四簿一册”制度的“亮点”体现在：注重凭事实说话，以证据证明——代表参加会议、活动要签到；会上发言要记录；收集、反映选民建议要登记；会见地区选民，选民要在花名册上签字。如果是召开选民座谈会，还要附有现场照片……不仅如此，人大代表的“四簿一册”到年底还将张贴到各选区的公告栏进行公示。代表过去一年的履职情况如何，是不是称职，选民一目了然。如此一来，量化考核与公示相结合，既能充分尊重和满足选民的知情权，使选民对人大代表的履职情况心中有数，也对人大代表履职起着一定的导向作用、鞭策作用和激励作用。

代表参加区人代会，每次计8分；提出代表议案、建议，每件计3分；参加区人大常委会组织的评议、视察、调研等履职活动，每次计3分；参加基层人大组织的代表主题活动，每次计2分；接访人民群众，每次计3分；办好惠民实事，每次计2分，人代会请假半天扣1分……2014年，重庆市江北区人大常委会制定了《江北区人大常委会代表履职积分制工作方案（试行）》，让代表履职监督由柔性走向刚性。

除了江北区人大常委会的积分制，重庆市渝中区人大常委会大溪沟街道工委也在代表履职监督方面进行了有益探索。

“首先是制度上予以保障。” 渝中区大溪沟街道人大工委主任李瑜波介绍，街道人大工委出台了《渝中区人大大溪沟代表组人大代表履职评价暂行办法》，提出“3+1”评价机制，对代表履职进行量化评价，代表履职评价基础分为100分，实行履职激励加分制和履职约束扣分制。

这其中，“3”即从代表执行代表职务的法定职责方面（50分），代表密切联系选民为民服务方面（25分），代表的日常履职方面（25分）开展履职评价。“1”即制定对代表不认真履职的评价机制（即负面清单），清单包含六个方面：代表没有模范遵守国家法律法规，严重违反法律法规，受到法律惩处的；代表在一届之内连续两年不参加人民代表大会的；代表在一年之内，从来不参加代表组活动的；代表在一年之中，一次都没有到原选区听取选民意见的；代表在一届之中，连续两年都没有提出一条代表建议的；代表在一届之中，一次都没有向原选区选民述职的。

“负面清单细化了代表依法履职应当遵守的法纪和基本要求，也为代表履职划出了底线。”李瑜波介绍。

大溪沟街道人大工委通过履职情况清单和履职评价清单两张清单对每一位代表依法履职的情况进行全面评价。通过月评价、季通报制度，让每一位代表履职有压力，更有动力。

建立科学退出机制，为代表履职戴上紧箍咒

目前，在面对人大代表违法犯罪或不能履行代表职务时，法律上的退出机制有请辞和罢免两途。对于间接选举产生的人大代表，这并不是问题，但对于县、乡两级直选代表，则是一个很大的麻烦。在相关代表不主动请辞时，想要维护代表队伍的纯洁性，就不得不行使罢免程序，而罢免直选代表的程序因成本巨大，在实务中很难操作。

2010年4月15日，湖南溆浦县一选区，6444名选民，投票罢免了米晓东的县人大代表。15天后，该县人大常委会发布公告，终止了米的人大代表资格。米晓东遭遇罢免，源自米晓东获刑。我国区县人大代表直选产生，近年罢免案例不少，但成功者寥寥。在此情况下，溆浦案例的意义更加凸现。现实中，选民罢免一名人大代表，哪怕这名人大代表是“获刑者”，也是不容易的。

学者莫纪宏表示：“即便启动罢免程序，成功的难度系数也很高：需原选区过半选民同意。”以这起罢免案例来说，要想罢免获刑人大代表，50人以上联名并非难事，但是让7000多选民过半赞成，实属不易，这也迫使罢免组织者不得不大规模“动员”。

2016年10月，安徽省蚌埠市人大常委会在采取多种措施正面激励的基础上，通过了《蚌埠市人民代表大会代表辞职暂行办法》，建立人大代表退出机制。《办法》明确了代表辞职或劝退的依据、情形、方式、程序等。《办法》规定，代表违反社会公德、严重违纪违法、一年内无故两次不参加闭会期间代表活动、连续两次在人代会上不发言且不提议案建议、述职测评不满意率达到50%以上等十种情形之一的，应辞去或者劝其辞去代表职务。

办法出台后不久，就产生了立竿见影的效果，因为违纪，该市怀远县2名市人大代表被劝辞人大代表职务。

“建立人大代表退出机制，目的就是为了保证人大代表队伍的纯洁性、先进性和代表性，切实增强人大代表的责任感和使命感，使人大代表既要有位更要有为。”蚌埠市人大常委会副秘书长聂全昌说。

与蚌埠遥相呼应，近年来，黑龙江省五常市县乡两级人大试行“议辞”这一做法，在代表退出机制方面探索新出口，让不能履职、不愿履职的人大代表及时退出人大代表队伍。

“议辞”是指对于那些不履职、不称职或违法犯罪的人大代表，由其所在的代表小组组织小组其他代表和部分选民代表与其座谈，评价其履职中出现的问题，并对其代表职务的去留提出意见。“议辞”为直选代表退出开启了又一条通道。

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人大代表是人民代表大会制度的基石和细胞，要像对待代表选举、执行代表职务等其他代表工作一样，建立一套科学合理的代表履职评价体系，并使其成为代表工作、人大制度的重要组成部分。要发展、完善人大制度，就要与时俱进对代表履职评价体系进行完善，这也是健全代表激励机制、督促机制和提升代表履职能效的必要补充，是激活人大工作，展现人大制度优越性的必要选择。