韧性城市视角下基层公共安全的风险治理

庞 宇

（中共北京市委党校 领导科学教研部，北京100044）

城市在21世纪面临越来越多的风险和挑战。从气候变化、地壳运动带来的自然灾害到不断增长的移民人口带来的城市扩张，从基础设施不足到流行病蔓延和网络攻击频发。韧性是城市在面对这些挑战时的适应性和发生变化的原因，并且可以针对这些风险做好准备。建立城市韧性需要从整体上看待城市，了解城市的各个组成系统以及可能面临的风险。基层组织是城市组成的基本单位，基层韧性是城市韧性的核心组成部分，基层社会抵抗外部冲击和压力的能力直接关系到城市的安全运行。

一、韧性城市的内涵

韧性概念最早源于工程领域，是指工程系统的稳定性因受到外部的“扰动”能够快速恢复正常功能的能力。[1]Holling1973年将“韧性”引入生态系统，他认为，“韧性”是社会生态系统吸收或抵抗扰动和其他压力因素的能力，它用以描述系统能够自我组织，学习和适应的程度。[2]他认为，人是自然界的一部分。人们依靠生态系统来维持生存，同时也影响着生态系统，韧性是这些相关的社会生态系统的属性。经常受到外部“扰动”的生态系统存在着多重平衡点，系统从未处于稳定状态。韧性提供了系统可以承受扰动并继续运行的能力。Bruneau（2003）将物理系统和社会系统的韧性用以下几种特性来定义。坚固性（robustness），系统的强度、承受给定压力和需求不会产生退化或丧失功能的能力；冗余性（redundancy），可替代的系统组成部分，能够在功能丧失、被破坏时候满足系统功能要求的能力；智慧性（resourcefulness），当发现存在可能破坏某些要素时，系统能够识别问题，确定优先事项和调动资源的能力。快速性（rapidity），为了控制损失，恢复功能并避免未来产生更大的破坏，能够及时满足优先事项和实现目标的能力。[3]

韧性可以用来解释城市系统面临突发性冲击和渐进性压力的适应性问题。城市生态系统受到多维度的经济、社会、物理等过程的影响，处于不断适应调整的循环过程。当韧性增强时，系统更可能容忍干扰事件，不会因遭受不同过程控制产生本质的变化和崩溃。城市的韧性增强了人们预测变化和影响未来的能力。城市韧性是指受到外部冲击后，个人、社区、机构、企业和系统运行、适应和发展的能力。它强调城市具有预防和从风险灾害中迅速复原的能力，并将灾害的影响降到最低，在受到外界干扰影响破坏后仍然可以保持原有系统和基本功能。

随着城市不断发展，“城市病”逐步显现，许多过去的“城市问题”、“城市病”已经演变成为“城市风险”。某个单一问题如果防控不当，触发连锁反应，可能变成公共安全问题，造成巨大的系统性影响。城市公共安全风险防控的理念成为城市治理的一个基础性、急迫性问题。习近平总书记指出，“城市管理要像绣花一样精细”。基层是城市的细胞，是城市公共安全管理的重点，也最能发现风险隐患、最能找到管理漏洞、最能知晓薄弱环节。因此，“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化。”基层是构建我国现代城市公共安全治理体系的基础。

二、基层韧性面临公共安全风险的特征

（一）风险矛盾层层叠加，安全隐患不断增多

当前城市面临比以往更繁多、更复杂、影响更大的传统和非传统叠加的公共安全风险。城市面临的挑战通常不是单一的冲击或压力，而是多种挑战的结合，这会给城市的韧性带来进一步的威胁。德国社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》中认为，19世纪的现代化使人们从农业社会迈向了工业社会，现代化又消解了工业社会的结构，另一种社会形态正在形成，人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险，风险社会风险无处不在，危机层出不穷。[4]城市是物质、能量、信息等高度集中，公共安全风险呈现突发、密集、叠加、蔓延等特征。基层社会治理中的违法建筑、出租房安全、食品安全、高层火灾、环境污染、治安消防等各种领域、各种形态的风险相互渗透、相互作用，形成多个风险共同产生的叠加效应，破坏力极大。城市风险隐患聚集地逐渐由城乡结合部、流动人口聚集区、工业技术开发区等向外扩展，城市功能拓展区的仓储物流、劳动密集型企业、高新科技园区等构成的城市社区的新格局，也成为公共安全隐患之地。

（二）基层结构日趋复杂，系统性脆弱性增大

随着城市的大规模扩张以及快速发展，基层社会结构不断变化，人口产业高度集聚、高层建筑和重要设施密集分布、各种利益紧密相连、复杂交织，再加上极端天气引发的自然灾害，以及历史因素等，不同类型的风险之间容易相互耦合、演化，形成错综复杂的“系统性风险”，如有小规模的安全事件爆发，极易影响周边，带来连锁反应，演变成为叠加的“运行风险”。在安全问题上，基层社会存在系统脆弱性，面临的是结构性风险。加拿大学者蒂默曼（Timmerman）在20世纪80年代提出，脆弱性是系统对抗灾害事件的程度，对事件的反应程度由系统的特质和弹性决定。 联合国政府间气候变化专门委员会第四次评估报告中将脆弱性视为暴露性 (exposure)、敏感性(sensitivity)与适应性 (adaptive capacity)三个要素的函数关系。[5]即暴露性越大、敏感性越强、适应能力差，系统的脆弱性就越大。基层面对致灾因子的多样性、变化性、扩展性和复杂性，自身的管理、技术、能力以及公众的安全素质脆弱性不断增加，使得社会系统对危害影响更加敏感，为灾害事件发生及处置埋下隐患。

（三）基础设施承灾力不足，适应性差

面对新形势新问题，基层风险管理工作的适应性差，如高空坠落、高层防火，电梯老化、小区停车、助动车充电，不均匀沉降、群租等；城市综合体、社区活动场所，儿童看护所等场所安全问题越来越突出，但基层的软硬件设施跟不上，基础设施没有专项资金保障，对未来可能存在的安全因素考虑不足或者投入不足。针对新业态、新产业、新领域可能引发的风险，缺乏风险、危害辨识以及危险评估，即使意识到可能发生风险，但是未能有能力、有条件实施有效的风险治理措施，这在一定程度上就等于默认或者被动地等待事故的发生。

近年来，一些城市相继发生重特大事故，给人民群众生命财产安全造成重大损失，暴露出基层公共安全管理存在的漏洞和短板。

二、当前基层公共安全风险治理中的掣肘

（一）基层风险评估缺失，安全监管责任落实不到位

基层韧性的建立与提升离不开风险评估，认识风险，识别风险，应对风险离不开应急预案，做到思则有备，有备无患。目前基层单位基本已经有了应急预案，但尚未形成定期开展第三方的专业科学的风险评估机制。风险等级和标准不统一，职责不明确，方法不实用，缺乏科学规范的风险分析，也没有在此基础上进行应急资源调查和评估。基本是凭经验指挥，拍脑袋决策，不能科学准确识别隐患风险、及时制定消隐措施。安全监管通常采用条块结合的工作模式，各部门之间的监管职能存在交叉，牵头单位和配合单位之间职能边界不清晰、工作重心各有侧重，日常检查、行业指导、执法监督、事前处罚、事故查处、责任追究等各项制度落地难度较大，对很难形成齐抓共管的格局。

（二）基层防控风险力量不足，灾害响应力弱

随着基层社会建设的不断推进和产业集聚度的提升，安全监管对象的数量和安全监管工作的标准也发生着深刻的变化。而基层区县层面公共安全风险防控力量“无腿”、“腿少”现象突出。街乡没有专职应急管理人员，长期依赖社会招聘，专业能力欠缺，经验不足，执行力不强，依法行政意识薄弱，专业性和结构稳定性不强，无法有效识别、处置基层综合性风险。居民社区主要依托物业保安和治安积极分子组建的社区安全队伍，由于物业保安的流动性和社区居民人员构成与年龄结构等原因，专业培训技能很难稳定保持，实战的作用和效果无法有效保证。

（三）基层公共安全信息化建设薄弱，部门间协同性弱

依靠科技提高风险隐患发现、识别、管理、控制能力已经成为趋势。通过运用大数据对风险趋势进行预测，在萌芽阶段就开展应急处理，从而有效避免风险的扩大和连锁反应，实现现代风险管控。而目前绝大多数基层单位还未能有效利用 “互联网+”、大数据、云计算、人工智能等新技术，整合各种资源，建立公共安全风险信息识别、登记、评估数据库系统。个别已经建立系统的，很多监控平台都还处于空白阶段，只能靠人工巡查。在应对突发事件时，因为缺乏信息平台的沟通联动机制，无法解决风险资源的共享难题，反应决策时间与请示程序之间存在矛盾，容易造成风险处置的延误。

三、基层公共安全韧性提升的路径

基层公共安全的韧性关乎城市公共安全系统的抗逆力。韧性提升的核心和前提就是要做好基层公共安全的风险治理。在 《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中，90多次提到“安全”，强调“强化安全风险管理，提高城市公共安全水平”。《上海市城市总体规划 (2017-2035年)》中，50多次提到“安全”，并实现2035年 “将上海建成全球最令人向往的健康、安全、韧性城市之一”。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，对推进城市安全发展提出了具体要求，其中明确提出“加强安全社区建设。”由此可见，城市公共安全工作必须关口前移，重心下移，这就意味着应急管理向风险治理转变，风险治理重心向基层转移。

根据基层面临的外部环境，识别基层发展动力，构建可能对基层造成冲击的不同情景，调整或优化发展动力，提高基层应对不同冲击能力的规划政策，提升基础设施应对冲击的能力。Biggs提出7项原则用于建立韧性和维持社会生态系统服务，包括保持多样性和冗余性；管理的连通性；管理的反馈性以及减少管理中的变量；促进复杂的自适应系统思考；鼓励学习；扩大参与，以及促进多中心治理等。[6]具体到基层风险治理中，从机制上、管理上、技术上、社会动员等方面实现风险治理的标准化、精细化、智能化、科学化，以标准化推动精细化，以精细化实现长效化，实现基层风险治理主体多元化，提高社会参与度；加强基层系统的韧性。

（一）完善风险防范机制，提高系统科学性

首先，强化风险源发现机制，完善风险防控联动机制。通过风险预警平台建立风险目录，做到“底数清”、“情况明”；在此基础上建立平台全程留痕的风险联动防控机制，形成发现问题、分派任务、应急处置、信息反馈、监督考核的闭环运行体系。目前北京市开展的“街乡吹哨，部门报到”的“多网融合”平台建设，致力于建立风险“数据报到”机制，以属地需求为导向整合各领域现有风险预警的数据，形成双向互动、实时更新、共享互通的城市运行管理风险预警实时监测机制。

其次，统一划分风险等级，建立风险防控标准体系。由市级层面统筹基层单位，对各行业风险等级划分统一标准。上海市目前对于无行业标准的，建议划分为危险源、危险区域和安全隐患三类，并进行高中低风险等级分级，建立统一规范的风险防控标准体系，为综合风险管理奠定基础。

再次，引入第三方保险约束机制。通过保险费率浮动机制等市场化手段，形成监控结果与保费挂钩的制度，倒逼企业和个人进行行业规范和行为约束，防灾止损，建立起以事故预防为导向的保险新机制。

（二）精细网格化风险管理，增强安全管理可靠性

网格化管理已成为加强城市综合治理的重要方式，是推动源头治理创新，改进基层社会治理的重要途径。[7]基层按照“做实街镇、覆盖村居、形成网格”的总体思路，基本上形成了县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）三级网络。为了提高基层公共安全风险防控，一些街镇将现有的治安巡逻防控网、应急处置网、城市综合管理网格等充分结合，确保各类网格互相叠加、减少交叉，建立风险防控信息平台联动机制，形成发现问题、分派任务、应急处置、信息反馈、监督考核的闭环运行体系。

天下大事必作于细，“城市管理要像绣花一样精细”。目前上海市对基层网格进一步细分为 “街道（乡镇）总网格—居民区网格站—微网格”三级。“微网格”多以20分钟步巡范围划分，发挥网格微小、灵活、易参与的特点，推进风险防控的精细化治理，按照 “专职力量为骨干、志愿者力量为基础、专群结合”的原则，做到网格内隐患早知道、早发现、早讨论、早行动。实施“定人、定时、定岗、定责”的“四定”工作机制，结合视频监控进行24小时隐患巡查，责任全覆盖、巡查无死角。运用智能化手段，开发手机APP，实现“微网格”内巡查点位二维码管理，实现了“信息采集、任务派遣、任务处理、考核评价”的网格闭环流程。

（三）强化大数据支撑，提升风险预警智慧性

“数字中国”“智慧社会”被写入党的十九大报告中，互联网、大数据、云计算、人工智能和应急产业深度融合，正迈出转型升级的新步伐。上海基于城市多维数据的汇聚，构建起一个具有城市数据综合运营、大数据分析挖掘和预测预警能力的城市智能运营管理中心，即“城市大脑”。社区是构建城市公共安全的基础单元。 静安区临汾路街道通过“物联、数联、智联”三位一体的新型物联网建设“社区大脑”。通过对人、户、房三大要素进行大数据分析，对27个领域近百个场景部署21000个感知部件，全方位感知社区管理，形成了规模性数据自动采集能力，用技术监控代替人员管理，将基层风险防控深度融合至社区日常管理，发现社区管理高发、频发区域，对风险、隐患有针对性的预警，提前介入，防患未然。

通过建设“社区大脑”，加强社区公共安全风险防控，首先要做好社区基础数据库。夯实人口、土地、法人、建筑物等基础数据库，通过共享、采集、更新维护数据，实现人防、物防、技防紧密结合，形成完整的安防体系。其次，构建社区风险隐患电子地图。通过GIS地理信息定位，构建社区“风险隐患一张图”，实现辖域风险隐患“底数”可视化、直观化展示，快速检索查询和数字化实时监控。再次，建设社区智能系统。开展智慧社区、智慧村庄试点示范工程，系统构建“线上线下融合、上下双向互动、流程驱动、科学决策、过程控制、法治保障”的智能化社会治理新模式。

（四）发挥党建引领，开创多中心风险治理参与性

党的十九大报告中强调要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，这一方针是完善公共安全治理体系的基本指导原则。发挥社会力量在公共安全治理中的作用，发挥基层群众在风险隐患排查与防范中的作用，体现公共安全的“社会协同、公众参与”。

各地相继通过党建引领的组织架构和工作流程，整合了公共安全治理的各方资源，破解基层组织的“合作行动困境”。一是做实多层次区域化党建，提高共治水平。通过健全多层次的区域化党建组织网络，有效联动和动员驻区单位、社区组织、社区居民积极参与镇（街）域公共安全风险识别和隐患发现工作，充分发挥其在公益服务、资源支持、秩序维护等方面的作用。二是健全社区代表会议和社区委员会制度，定期举行联席会议，对提出的风险隐患进行分类处理。三是与社会组织、新经济组织支部结对共建，引导、指导社会组织增强安全防范意识、法治意识，通过组织化、制度化参与社区公共安全治理。