公共危机治理中公民参与的路径构建

徐庆利，臧传敏

（大连海事大学，公共管理与人文艺术学院，辽宁 大连 116026）

由于环境的不稳定性与科学技术的发展给当今社会注入了更加不稳定的因素，公共危机事件时有发生。2017年10月31日万圣节前夕，美国纽约再次发生恐怖分子袭击事件，再加上之前的 “9·11”、“SARS”病毒等事件，使得在世界范围内公共危机以及公共危机管理越来越受到关注。“2017年，EM-DAT①EM-DAT数据库CRED研究中心统计分析并发布的具有权威性的全球各类灾害数据，该数据包括了从1900年到现在全球范围发生的1600多种灾害的核心数据，数据主要来源联合国、国际非政府组织、世界各国保险公司、各国研究机构和媒体机构等。数据统计，全球共发生318起自然灾害事件，涉及到122个国家，造成9503人死亡，有9600万人受其影响，直接经济损失高达3140亿美元。”[1]到目前为止，人们一直都说公共危机 “管理”，而不是公共危机“治理”，对公共危机的认知局限于管理的层面。事实上，从“管理”到“治理”，虽然只有一字之差，但是所涉及的主体以及研究体系是不一样的，公共危机管理的主体是政府，而公共危机治理的主体是多元的，公民参与是公共危机治理中的题中应有之义，在政府治理不能缺少的现代化治理模式。公民参与是提高危机预警能力的基础，弥补“政府失灵”的有效手段。笔者从现状中分析局限和制约因素并提出对策建议以缓解政府危机治理的压力。

一、公民参与公共危机治理中的现实意义

随着科技不断进步，经济快速发展，在GDP飞速增长的同时，风险也成正比。这时风险具有全民性，没有人能够幸免。风险的全民性更加要求对其的应对也得具有全民性。通常情况下，在公共危机事件公民是最直接受到伤害的。在公共危机发生时，公民的生命和财产安全是政府关注的头等大事，公民应对危机的能力、危机意识直接与其相关，由此能够看出公民自身所具有的这些特点在政府公共危机治理中起到关键性的作用。

（一）提高危机预警能力和防范能力

在大多数情况下，公民是公共危机预警的发出者。在突发性的自然灾害中，如地震、洪水，公众往往是现场的目击者；在一些重大安全事故中，公民又是公共危机的当事人或者见证者。因此，公民拥有较强的反应能力，在第一时间作出反应，及时向政府发出危机警告，对于政府危机处理的能力和效果来说至关重要。如果公民能在第一时间发出危机警告，那么政府就可以更早地应对危机，防止危机的扩大化，可以起到稳定心理和社会秩序的作用，人们的生命财产损失才会减少，更可以使得预警能力和防范能力得到提升。

（二）提高社会自我救助能力，降低危机治理成本

危机具有突发性和不可预见性的特点，信息和资源也十分的有限，在危机发生的过程中，公民一般情况下都是直接的参与者，更是被救助的对象。危机发生以后，政府的相关部门在不了解情况下会比较茫然、无从下手，这时公民就需要发挥各自的作用和优势进行自救，尤其是有组织的自救，在有效的时间内就可以大大的减少危机带来的损失，从而有利于降低危机治理成本和提高社会自我救助的能力。如“1995年日本阪神大地震发生后，在警察、消防、医疗和物资救援等部门到位之前，震区民众就积极开始了自救和互救行动，大大降低了人员伤亡和物资损失”。[2]

（三）促进公民精神的培育

公民具有公民精神意味着公民在参与公共危机治理中具有权利意识、责任意识以及法制意识。在参与公共危机治理中，公民能够不断了解到自身的权利以及赋予在权利上的深层内涵，深知利用法律手段维护自身的合法权益，使得公民在使用权利和履行义务的过程中养成习惯，在潜移默化中习惯就会与内在的道德保持统一。从而增强自身的法制意识和责任意识，对出现的各类社会问题有更加全面客观深刻的认识和思考。

（四）公民参与是公共危机治理民主化的一个方向

公民参与是民主实践的重要形式，通过参与公共危机治理中的相关活动，公民不仅可以获取知识、培养能力，而且形成和提高了民主意识。参与的过程中，还可以学会发挥自己政治主体的作用，最重要的是公民参与公共危机事务的管理，可以向政府将自身的诉求和建议反馈，保证政府部门制定的政策更加符合民意，从而真正实现公共危机治理的民主化。

二、公民参与公共危机治理的现状

当前，我国公共危机治理中公民参与的形式更加的多样，可以分为四种形式：资金形式参与、物资形式参与、技术形式参与以及信息形式参与。但是公民在参与危机治理时还是暴露出应急能力不足、危机意识薄弱、积极性不高、信息沟通渠道不畅以及体制化缺乏的问题。

（一）公民参与公共危机治理的形式

1.资金

在公共危机事件发生以后，捐款应该是公民参与公共危机治理的一种最普遍的形式。一些基金会和民间团体可能最初都是以这样相同目的建立起来的。在公共危机发生以后的恢复阶段需要大量的资金购买物资，政府在危机预防准备阶段已经有一定的经费预算，但是由于公共危机的突发性、不确定性，其严重程度无法准确评估，应急经费很难与实际需求相符合。此时，公民的捐献就可以填补空缺。原因在于，救灾款会在第一时间内到达灾民手中，这对于缓和受灾公民的心里创伤具有很大的帮助，能够有效遏制灾情的恶化，一定程度上缓解了政府的救援压力。“一方有难，八方支援”。在汶川地震的救灾活动中，从普通公民到社会各界精英，从小的社会团体到大型企业、社会组织都纷纷向受灾地区捐款，积极承担起社会责任。

2.物资

物资是物质资源的简称。物资的重要性在于是物质上的保障，政府会在危机的预备阶段准备足够量的物资来应对突发的公共危机事件，量的多少由专门的评估机构来衡量，不能是越多越好，准备的种类和比例的多少也是经过评估确定，专业的评估可以在应对各种危机时保证公民的基本需求。但是，危机的突发性、不确定性可能会让物资的储备达不到现实的需要。另外，如何在第一时间将受灾物资送到救援现场也是一大难题。公民的物资救助在这个时候可以发挥很好的作用。在交通、通信都中断的情况下，附近的没有受灾的地区的物资救助显得格外重要，无疑为生命的救援赢取了时间。另外，社会公众的物资不断的提供也缓解了政府的经济压力。

3.技术

公共危机发生后会使众多的基础设施遭到破坏，虽然根据危机发生的严重情况受损的范围与程度也不一定，但是灾后还是需要大量的人力来重建。国家层面的救助依靠着消防、武警和人民解放军，但是这些人员毕竟占少数，如果仅仅依靠他们，在巨大的工作量面前是不可能有效完成任务的。受过一定程度教育和专业训练的公民可以利用自己的危机技能参加到救援当中。在公共危机发生以后，公民的技术参与主要体现为团体参与的形式，如抗震救灾时自发形成的救援队、医疗队等，这些便是典型的以技术形式参与救助的社会组织。在政府的统一指挥下这种团体形式的技术参与成效是显著的，能够极大地减轻武警官兵、解放军战士的工作量，使得政府更加集中精力解决重点工作，同时也最大程度地提高了应对危机的效率。汶川地震灾后重建工作实施对口支援，受灾的各个市和县分别有对应的省进行一对一支援。“2010年山东省与北川县签订了‘科技特派团对口帮扶工作合作协议’，将派遣科技特派员30人次以上深入北川，开展农业科技指导，协助搞好科技服务体系。”[3]同年，“山东省响应党中央、国务院和省委、省政府的号召，动员17个市，全力做好对口援建北川工作。两年多来，全省选派了500多名援建干部和3万多名建设人员，先后援建了369个重点工程项目，形成实物工作量121亿元。”[4]

4.信息

在公共危机发生时，政府通过各种网络平台、电视、广播等形式，第一时间对外发布信息，没有受灾的公民可以获取到公共危机发生的信息，进而了解到发展、后续情况，受灾的公民也可以不断向外界传递客观、公正的信息，让外界公民了解其近况。社会公众得知消息以后会采取各种措施为灾区的人们实施援救，政府也可以通过这样的形式告知众人在危机发生时正确的方式方法。网络能够传递正能量也能传播负能量，相比正能量来说，负面新闻更容易引起公民的注意，一旦负面新闻出现，公民会对其产生没有事实依据的更加恶意的联想和想象，将小的事情无限放大，这无疑对政府形象造成严重的损坏，救援难度也会相应的增加。

（二）公民参与公共危机治理的局限

公民参与正在经历从理想到现实的阶段，理想阶段是权力与义务相统一，现实阶段是公民参与更加频繁，参与的前提条件是对与身的利益密切相关。公共危机治理中公民的参与有多种因素的制约和阻碍，虽然其价值是巨大的，但是目前还存在一定的困境，影响着其治理功能的发挥和社会价值的体现。

1.公民参与非理性化

公民参与公共危机治理的规定在 《突发公共事件应对法(草案)》中有一定的阐述，公民在参与公共危机治理过程中有义务去协助政府、配合相关工作人员的工作或参加应急处置工作，公民有不按照法律规定不服从行政机关统一指挥，不配合其相关工作的，将依法采取强制措施。公民在参与危机治理时对无序参与的衡量标准和在不同程度之下的无序参与所承担相应的法律责任规定是缺乏的。游行示威、群体性事件是公民无序参与的案例，它突破了我们一般参与的程序。党的十九大报告指出，要“扩大人民有序政治参与”。公民有序的政治参与，才是参与公共事务的正确做法。无序的公民参与一旦发生，容易引起恐慌影响社会稳定。

2.公民参与的组织渠道缺乏

“公民参与的组织基础是指，有序且有效的公众参与是通过各种社会团体和组织而不是以个人方式表达利益诉求，在政府危机管理中发挥功能和作用。”[5]20在大规模的公共危机中，公民个体作用的发挥是有限的，但是经过组织化训练之后，公民的组织意识会变强，参与更加理性，不至于对社会构成威胁，在政府的带领下开展各种活动，在公共危机治理中发挥着辅助作用。在2008年汶川地震灾后重建的时候，各地的志愿者协会、慈善机构、红十字会等民间组织纷纷进行赈灾活动，是政府与公民的良性互动，这不仅表示公民参与的积极性的提高，也是通过实际的效果展示公民参与公共危机治理的必要性。政府在公共危机治理中的地位是主导性的，引导和培育公民参与的积极性是政府义不容辞的责任，这不仅有利于公民与政府之间有效交流与沟通，还能提高政府公共危机治理效能。

3.信息沟通渠道不畅

公民参与公共危机治理的过程就是通过一定的渠道，对政府的公共政策或公共事务产生影响的过程。目前，在公共危机治理中民意得不到诉求，最重要的原因是公民缺乏把意见上传到政府部门的利益表达渠道。即便公民参与危机治理有制度化渠道，可是远远不能满足公民的参与要求。渠道的设立需要相应的措施以及法律保障，但是两者并没有完全与之相对应，导致渠道形同虚设。而且真正能被公民采用的参与渠道数量少，质量也不高，运行存在很大问题，上传到政府相关部门的需求信息在其过程中就会失真。因此，形成了公民参与形式化的现象，渠道也不能起到真正的作用。

4.公民参与的积极性不高

首先，“‘官本位’思想和‘臣民’意识仍然在一定程度上影响着我国公民的参与热情。对权威的依附、‘参与惰性’的累积使得人们的主体意识和独立人格萎缩，进而使人们放弃了参与的主体资格。”[6]55传统文化根深蒂固，主体资格的放弃意味着公民缺乏权利意识、参与意识。其次，通常来说，政府的决策都是自上而下的，在危机方面的决策也不例外，再加上公民与政府之间在信息、资源方面不对称，这就导致两者的互动不充分，公民自主参与的条件与能力达不到。另外，在市场经济的大背景下，驱使着人们追求利益最大化，所以公民在参与危机治理时更多关注自身利益，对参与成本进行估计一旦超过预期就会放弃。

5.公民的危机应急能力不足

目前我国大多数公民的危机应急能力不足主要体现在公民缺乏危机的专业知识和危机自救能力上。一直以来政府对公民的危机应急能力培养的重视程度是不够的。从教育方面来说，我国的教育体系中缺乏对于公民危机应急能力培养的相关内容。从实践上来看，公民参与公共危机治理需要对技术有一定的要求，但我国对公众的危机教育、宣传及培训处于初级阶段。再加上在全社会范围内进行危机防范风险和应急管理处置的培训和演练工作欠缺，在重大的公共危机发生以后才会想到演习，演习也只注重形式，忽略了关注公民参与的实际情况，没有实际的价值。公民的危机专业知识和实际自救经验严重不足导致在公共危机发生时无法保持良好的应对心态，也很难配合政府的指挥，甚至影响政府危机治理工作的开展，无形中增加了政府危机治理成本。

（三）公民参与公共危机治理的制约因素

1.有序参与的程序缺失

公正的程序是公民合理、合法参与危机治理的保障，程序化的训练更能够增强公民的参与意识、参与能力。法定的程序规则是保证危机治理过程中公民有序参与的前提条件，危机治理要想走上法制化、系统化、科学化的道路离不开公民的有序参与。通过公民参与危机治理的成果来看，程序化已经成为公共危机治理法制化一种必然趋势，所以程序化不应该只是一种制度形态，而是应该成为一种思想倾向。从目前来看，公民参与的程序方面在法律上的规定尚处于初级阶段，之前工作的开展大多是依据经验或者习惯，缺乏成文的具体的规章制度指导，没有明确指出公民参与危机治理的形式、内容、渠道等制度化的形态，对公民参与没有形成系统的认识。另外，因为公民缺乏程序化的训练，参与技能未能加强和提高，参与意识也很难能养成，导致公民参与的实际效果达不到预期。在这种缺乏切实可行的程序的情况下，公众的非理性行为的出现很大一部分原因是公民参与缺乏规制和引导，影响整个社会的稳定。

2.政府对公民参与的支持力度不够

公共危机具有突发性。一旦公共危机发生，在场的人们会在第一时间作出自我保护的本能反应，这相对于专业的外部救援更能缓解危机状况。如果公民不能积极应对，而是消极的等待外部救援，很有可能错过救援的最佳时期，激发新的社会矛盾，因为单一救援模式往往忽视了公众需求的多样性。但是单个公民的力量毕竟是微小的，在没有政府的帮助、支持下，公民很难通过一己之力在公共危机治理中发挥作用。首先，公民自主组织的意识培养方面没有受到政府的重视。政府对公民自主组织参与危机治理的宣传力度不够，很少请专家开设类似的专题演讲，分发有关参与危机治理的安全手册，普及危机知识的同时让公众认识到危机发生时团结的力量。其次，政府没有建立常设性危机管理的综合协调部门，美国有设立紧急事务管理署，在各方面专家的指挥和集合社会大众的力量下，对危机进行准确划分和评估正确的解决方式，如此，才能达到实践与认知的统一。

3.媒体作用的弱化

媒体与一般的营利性机构不同，在我国公共危机治理中发挥着重要作用。一方面来说，在治理的过程中存在舆论引导和人文关怀不足的问题。我们从非典事件中的教训中可以看出，政府作为公共危机治理的主导力量，保证信息的真实性和权威性是必须的，这就需要在危机发生后对官方网站和主流媒体有效运用掌握其话语权，及时发布权威信息，提高信息的公开度和透明度，让公众了解事实真相，不能让流言扰乱民心，更要对媒体进行合理适度的引导，新闻发言人制度使媒体的舆论导向功能得到了很好的发挥，稳定了公众情绪，正确引导舆论走向，避免了社会骚乱。另一方面来说，通过《突发事件应对法》的草案来看，媒体的言论受到政府的管制的同时其舆论监督功能就不能得以有效发挥。

4.传统政治文化的影响

北大教授谢庆奎认为 “传统政治文化是在中国古代历史发展中长期积淀起来的社会政治心理和习惯、政治态度和情感、民族精神价值观的总和。”几千年来形成的思维方式、道德观念、文化心理，默默影响着公民的参与意识，造成公民的参与积极性不高，被动员性和从属性较强。老子的“无为”、孔子的“中庸”思想对公民的影响是根深蒂固的。艾森斯塔特在《帝国的政治体系》中就写道“中国皇帝的合法性，要求他关怀他的臣民并使之处于监管之下但是政权的意识形态取向，却几乎没有在民众之中造成多少积极而长久的政治参与”。在这种专制统治之下形成的是严格的自上而下的臣民型政治文化，长期的压迫使得公民严格顺从政治权力，严重缺失民主意识、自主独立意识。当前，公共政策具有强制性，公民被动的接受并不是拥有社会责任感，也不是深知权力与义务的重要性，可能只是一时的想法。公民在这种环境氛围的长期影响下，不知不觉形成文化上的误区，行为自然受其影响。

5.公民自身因素的限制

公民一直都认为自己是危机治理中的被救助对象，意识不到自身也是公共危机治理的主体，所以在危机发生时不能积极的进行自我救助，自救效果差。“据2006年清华大学公共管理学院危机管理课题组公布的 《中国城市居民危机意识网络调查报告》显示，一半以上的被调查者从未想过在‘居住的地方’、‘工作和学习的地方’如何避难”[7]31-34，意识薄弱就考虑不到如何自救，导致应急能力不足。“2010年第六次全国人口普查资料显示，2010年美国25岁及以上人口的人均受教育年限为12.4年 （相当于大学一年级水平）比我国高3.8年。”[8]正是因为公民的受教育水平偏低，对危机专业知识的学习更是少之又少，导致其参与效果差。

四、我国公民参与公共危机治理的路径探析

“公民不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者，他们还是公共部门的问题架构者。”[9]公民被赋予更大的权利，也有更大的责任，提高公民的参与能力是最重要的一个环节。所以，在制度上保障，在程序上约束公民权利，保持公民与政府之间的畅通，大力培育公民精神和志愿精神，充分发挥各类主体之间的协调作用，保障各类主体在参与危机治理中的优势互补和差异整合，最终实现公民利益的最大化，化解公共危机。

（一）明确公民在公共危机治理中的权利与义务

党的十九大报告从推进制度建设的角度提出了打造共建共治共享的社会治理格局的思路和要求，并且报告强调指出：“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[10]

公民参与权的界定和完善直接决定着公民参与的程度。首先，在《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》中的基本原则对公民参与权有基本界定，但是完善方面做得不到位，并没有根据实际实施情况进行完善。另外，公民参与的范围、方式、程序在法制方面没有具体的规定，对参与权的监督和制约也没有以法律的形式体现。公民有权对社会公共资源进行使用，但有些权利公民是不明确的，需要政府进行授予，充分利用资源达到危机治理的最佳效果，保证参与权的实施。

在土耳其关于危机治理的法规中，我们可以看到很多值得借鉴的地方，它是通过对危机的状态进行分类而确定危机处理的方式，“通常是一般危机状态、战争状态两种。当一般危机状态出现时，可依据《危机管理法》的规定，采取相应的紧急措施。通过《危机管理法》规范公共危机处理的程序和办法，运用法律体系明晰双方在公共危机治理领域的权利、责任与义务，确立各自的治理边限”。[11]90-91在危机治理中，国家应该以立法的形式使得公民在内的其他主体在危机状态下的各司其职，只有各治理主体权力与职责得已明确，矛盾才会化解，为各个主体介入公共危机治理提供法律上的支撑。

（二）建立多方协调的动态公共危机治理系统

公共危机治理的主体是多元的，公共危机的发生并不是一个单纯的偶然事件。“公共危机发生的过程是一个包括潜伏期、爆发期和恢复期等在内的动态过程，这就要求公共危机治理系统应该贯穿公共危机生命周期的整个过程之中。在政府为主体、且中央政府为最高统一决断机构的前提之下，政府机构常规化、制度化地主动地协同非政府组织、企业集团、公民个人及国际组织，共同形成公共危机常态管理与应急管理的上下联动、网络应对的格局，形成组织权力平时分解、决断权力战时统一、临境应急协力联动这样一个统分结合的网络治理结构，以更加卓有成效地应对各种公共危机。”[12]53除政府外的其他主体在其指挥下，能够在危机预防阶段进行风险识别和监控，对于潜在风险可能导致的危机具有缓解作用。一方面可以规避危机的发生，另一方面“让各个主体在危机治理中明确自己的作用，提高危机应对流程中各个环节上的应急能力和处置效率，形成一个贯穿公共危机整个生命周期并适时进行调整的动态性、开放性应对系统。”[12]53

（三）大力培养民间组织的建设

民间组织不仅是公民参与危机治理的载体，也是主体之一。民间组织是公民自愿组织形成的。“其公益性对于进行社会动员、凝聚民间资源，有效降低危机处理成本以及在缓解公众恐慌情绪等方面发挥积极作用。”[6]56政府应该积极引导民间组织的建设，并且积极采取配套措施。首先，当地政府不断向公民普及自救意识的重要性的同时，也要在税率和技术方面对民间组织给予支持和帮助，在资金和技术的帮助下，民间组织才能发展比较理性、成熟的组织。其次，规范和引导民间组织参与政府危机治理的过程。在危机发生时，政府是危机治理的核心，扮演着管理者、执法者的角色。不管怎样，民间组织参与公共危机治理还是要符合国家、社会、全体公民的利益，与政府在危机治理中的行为保持协调一致，所以必须建立相应的监督机制，保证民间组织的参与行为合法。只有国家和政府双管齐下，让公民看到具体措施，才会认为这不是空话，从而看到其中的利害关系，起到引起公民注意的作用。

（四）建立信息沟通机制

在危机发生之后，政府得到公众的理解、尊重和支持是十分重要的，因为可以起到稳定人心、社会秩序的作用，这就要求政府实施强有力的危机公关策略，加强与公众的信息沟通。政府应该建立信息沟通机制，在危机发生时，充分发挥大众传媒的作用，召开例行的新闻发布会，在避免社会流言传播的同时，也通过媒体向公众公布信息以实现公众的知情权，并告知公众在危机事件中的注意事项等等。政府与公民之间的沟通基本上是通过媒体，由此看来，媒体要保证政府危机治理效果的报道是公正的，因为这直接影响到公民的信任和支持。当然更是见证了政府的危机治理能力，是否正确、积极地传播信息取决于媒体的自觉和对其的约束和监控。因此，要保证媒体在危机时刻中对公众的正面、积极和有效的引导作用。

在危机发生之前，政府与公众更应该保持良好的沟通，避免不必要的损失和人员的伤害。随着信息化技术的提高，越来越多的公民喜欢利用网络了解最新新闻动态，所以公民通过电子投票、网络民意调查等方式将第一时间掌握的信息反馈到政府，政府有关部门再以邮件的形式进行反馈其具体的解决措施，并对其信息真假性进行验证，提高电子化参与危机治理的方式在公民中的使用率。

（五）建立有效的激励机制

从经济学角度上来说，经济人假设认为人都是理性行为者，其行为的目的是谋求最大的私利。公民在参与危机治理中总是会有“经济人”的特征。所以，在激励机制设计上权衡私利与公共利益两者之间的关系，根据其特点提供正向激励是可行的。具体来说，可以为自发参与治理的公民或公民团体提供适当经费资助，必要的社会保障、救济，进行社会褒奖，对政府来说，更能提高危机治理的效率和质量。

“有效的激励机制可以强化人们的行为动机，激发人们的潜在热情，并使其转化为人们的现实行动力。马斯洛的需求层次理论在公民参与公共危机治理中发挥着重要作用，通过根据人的需求建立对应的激励机制，鼓励公民积极参与。”[6]56每个层次人的需求都不一样，从精神层面上来说，政府可以制定一系列的流程。首先，对公民参与者进行注册，发放象征志愿者身份的证件，与学生证类似，参加过几次由政府的危机治理机构盖章几次，并对其表现进行评价，分为优秀、良好、一般三个等级，政府危机治理机构负责设定等级的解释范围。其次，等级的评价涉及到最终优秀参与者的竞选，评价只是一部分，还要综合考虑各方面因素，具体考核指标由相关的危机治理机构制定。志愿者中表现突出的优秀者，其行为可以起到榜样的作用，为了加强效果，对其进行广泛的宣传，一定程度上可以激励公民参与。对于优秀参与者颁发荣誉证书，对于以后的上学、工作都是加分项，公民的热情会被提高。

（六）完善危机管理教育机制

公民在危机治理中具备一定的危机意识和应对危机的能力是基础。完善危机教育管理机制的目的在于提高公民的危机意识和应对危机的能力。第一，危机教育培训在公共危机治理中可以起到增强公民主体意识的作用，伴随的主动性也会增强。在培训的过程中，着重进行危机的事前、事中和事后各个阶段的基本知识和技能的教育，最好的培训方式是演练，但是演练要有针对性不能盲目，只有这样实际操作性才会变强，公民乃至全社会的危机应对能力和心理承受能力才会得到提高，技能提高的同时，也会更配合危机处理工作。第二，系统化的理论体系相当缺乏，这就要求政府相关部门与科研机构或者大学的研究机构合作，共同努力研究操作性强的系统化理论，不管是在公民教育方面还是在政府治理方面都能起到指导性的作用。第三，危机教育要作为一种全民普及教育纳入国民教育体系，九年制义务教育是教育基础，危机教育先从最基础的做起，主要针对的应对各种突发事件的基本知识和技能的教育。另外在各个层级学校开设相关课程，配备专职的教师和研究人员，人员和设施要到位，高等教育、职业教育领域同样也需要配备到位，提高和加深教育内容和层次。第四，学校教育和培训是重点，与此同时，还要广泛开展多种非学校的教育和培训。

（七）注重公民精神和志愿精神的培育

“公民精神可以由法制意识、参与意识和公民意识三个部分构成。”[13]78-79法制意识反映公民精神状态。法律具有强制性，多数情况下公民是被动接受，但是慢慢会养成习惯成为共识。公民精神也需要法律贯穿其中，使其融于公民的信念之中，成为支配日常生活和信仰的一部分。在市场经济下的今天，追求效率和利益，本身并不包括对所拥有的财富进行公平分配的原则，但是应该强调的是市场经济下的公平竞争。参与意识表达的强弱与否有更加深层次的内涵，是公民是否真正具有公民资格的标志。“只有在参与意识得到充分表达的条件下，公民精神特有的公共层面才能够得到充分展现，社会和谐才能在动态的过程中生成，进入一种符合人性、体现人的崇高价值的良性状态。”[13]79“志愿精神是一种利他主义和慈善主义的精神，指的是个人或团体，依其自由意志与兴趣，本着协助他人改善社会的宗旨，不求私利与报酬的社会理念。”[14]153-155公民作为危机治理的主体拥有强烈的志愿精神才能有动力加入到危机治理的行列。在这个主体体系中，整合各种社会要素和资本，培养浓厚的志愿氛围和底蕴是必不可少的。志愿精神是公众志愿文化以及优秀中华文化的重要组成部分，志愿精神的培育更是中华文化的传承。以志愿精神为核心建立通畅的信息渠道，加大宣传志愿服务的价值所在。