社会救助瞄准与核对体系完善的途径——应用善治理论分析

杨 丽

（甘肃农业大学 管理学院，兰州 730000）

一、善治的内涵与基本要素

善治就是公共利益最大化的治理过程，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。其实质的内容就是要使国家以及社会都处于最好的状态，是政府与公民共同合作来进行的事务管理。[1]

早期研究善治理论的学者主要是俞可平，他在综合和借鉴大量西方学者研究的基础上概括了善治的八大基本的要素：（1）法治，法治是公共管理的最高准则，贯穿于善治的所有要素之中；（2）公正，其实质是要求公平和正义，它是社会的多种利益在社会全体成员之间的合理分配；（3）参与，主要指公民参与政治，公民参与是公民实现自身权利的有效途径同时也能够有效防止公共权力被滥用；（4）稳定，指社会生活井然有序，一切都有秩序，社会安宁祥和；（5）责任，对政府而言，善治的基本要求是：法定职责必须为，法无授权不可为，即管理者应该为自己的行为负责；（6）回应，对公共权利而言，回应是指要对公民提出的合法要求迅速给予反馈；（7）透明，指政府信息要公开透明；（8）廉洁，指政府官员要恪尽职守，不以权谋私，滥用国家权力。

二、完善社会救助瞄准与核对体系的途径和措施

（一）法治

法治的内在要求是要能够为公民提供必要的司法救助。法律适用于任何一个人，只有法律公平，才能实现善治。政府应该完善对社会弱势群体的帮扶，通过法律的形式给予其保障，享有和社会其他公民平等的权利。同时社区工作人员在进行社会救助对象瞄准与家庭经济核对时，缺乏法律依据，造成无法核对或核对不准等问题。因此，善治要求建立健全社会救助瞄准与核对体系的相关法律法规，为社会弱势群体提供完善的救助，当他们的权利受到侵害时能够通过合法的途径维护自身的利益。

1.合理的管理机制以及完善的工作流程是展开居民家庭经济收入核算的基础。要建立科学完善的核对机制和工作流程。与此同时应该建立完善的互补性管理机制，对受助对象的基本信息记录在册，填补管理上的空白，积极探索社会救助管理的新模式。对申请对象进行一年或者更长时间的评估，同时政府各部门的救助项目要全部纳入到核对系统当中。确保公共政策能够使得最需要救助的群体受益。而且还应该保持上下级之间的沟通通畅，市核对中心能将有关的文件和要求迅速地转达到基层，同时基层的工作单位也应该将基层的最新动态传达给上层。

2.在贫困对象的界定过程中，民政部门和相关单位的权限受到一些限制，尽管法律给予了民政部门相应的权限，但是在实际执行过程中很难进行，现实的阻碍使得法律性的法规只能成为一种虚化的摆设。因此，民政部门应该出台政策，根据实际情况明确入户调查权限，以确保入户调查信息准确，从而对社会救助申请家庭进行瞄准。

3.近年来随着我国经济的发展，外出务工人员越来越多，但是现有的户籍管理制度并没有随着人们实际关系的改变而做出合理的改变，导致民政部门在核查调查对象收入及相关的抚养、赡养关系中存在较大的困难。民政部门应明确社会救助申请者户籍关系、抚养、赡养关系，以便对社会救助申请家庭的经济收入进行准确核对。

4.社区管理法规不健全。这主要体现在现阶段我国社区的管理仍然处在发展较为缓慢的阶段，对于社区管理的措施和要求都不完善，社区管理的法律文件更是处于空白，综合上述不足，应该加快社区管理法律制度建设，对社区进行规范化管理。

（二）公正

公正强调对社会弱势群体的保护。机会公平是指每个人都能在同一个起跑线上进行竞争，排除因每个人不同的出生背景所拥有的特殊社会资源而导致的机会不均等现象。如果不对这些不公正现象进行制止，而是任由其不断发展下去，势必会拉大贫富差距，有优势的社会成员不断借助自身已经积累的各种资源而对社会底层人员构成威胁，从而催生“马太效应”。如果政府不制定一些对于社会弱势群体的偏向性保护政策，则善治永远都无法实现。

1.中国城乡二元结构的户籍制度使农村居民与城市居民所享有的养老保险、医疗保险等待遇不同。我国社会保障体系的建构模式是先城市后农村，采用的方式是分人群而后渐进推行的方式。2007年建立的社会保障制度体系推行的时间并不长，而且参与保障的方式是自愿参与，所以截止目前仍然有一亿人口任然没有纳入到基本的养老保险之中，还有一部分的人没有纳入到基本医疗保险之中，高风险行业比如从事建筑的农民工参加工伤保险的比例很低。与此同时，我国的社会保障覆盖面较窄，特别是对一些失能、半失能人群保障的缺失使这些人生活难以维持。由于中国社会保障体系城乡二元结构，导致待遇差别仍然较大。各地经济发展不平衡致使各个地方财政承受能力大相径庭；而且全国统筹的社会保障体系脆弱，无法实现不同地区财政上的互相救济。所以我们应该在巩固城乡社会救助体系一体化成果的同时不断深化城乡社会救助体系，缩小城乡差距，保证公平。

2.政府要加快全民教育事业的发展，一个国家国民的教育水平与一个国家经济和社会的发展息息相关，同时教育也是衡量一个劳动力价值的重要指标，教育制约并影响着一个人的发展。在我国教育资源在城乡之间的分配有着严重的差距。城里的孩子除了能在学校学到各种专业课之外，还可以在学校之外参加各种补习班，兴趣班。获得多种自身以后发展所需要的技能。但是在我国偏远农村地区生活的贫困农民，无疑自身知识的缺乏以及社会资源的匮乏使得他们只能艰难地维系生活，他们的孩子没能享受到与城市孩子同等的教育资源，甚至有的在农村完成基本的教育都很困难，家庭的贫困使得他们大部分只能勉强读完小学或初中，便成了众多进城务工人员或者从事农业等体力劳动的一员。可想而知，城市与农村孩子在教育方面的资源差距会使他们的生活差距越来越大。因此，政府应该加大对农村教育资源的投资，使得农村的孩子有更多的机会享有相对平等的教育资源。从而缩短农村与城市在教育方面的差距。

（三）参与

公民参与作为善治理念的核心。传统的管理是高度集权的自上而下的管理，管理的核心是政府部门，政府主导者实现公共利益的大部分工作。但是这种由政府主导的封闭的管理模式，并不能完全提高公共利益，这种主导式的管理模式限制了公民的灵活性，更重要的是对于公民自身而言，自身的利益诉求只有自己最了解，政府部门在主导的过层中，忽视了民主，同时对于公民的利益诉求有所忽视，所导致的结果往往是效率低下甚至南辕北辙，白白浪费时间和资源。善治理念强调公民参与，只有公民参与到管理之中，与政府部门积极合作，共同协商，在制定政策过程中充分倾听公民自身的意愿，综合制定政策，才能最大限度地实现公民共同利益。如果在管理中没有公民的参与，只有政府制定的决策，这种政策很难进行实施，作为政策受益者也会因为政策内容与自身诉求相距太远而拒绝接受政策，使得政策变成只有形式没有内容的虚化物。

1.提高社会公众参与评价的积极性，全方位做好公示制度，举报制度，责任追究制度，提升威慑力。这就需要各级政府进一步对社会救助低保对象及其核对体系进行多种形式，多种渠道的宣传，提高民众对于核对体系和低保制度的概念和内容认知，针对广大群众对于核对和低保体系的认知除了进行宣传之外，还应该加强窗口接待工作，在实际执行过程中为有需要的群众耐心仔细地进行讲解。让他们明白进行居民经济收入核算对于完善低保制度所起的重要作用。

2.要提供公民参与社会救助的法律保障，并为公民参与社会救助民主评议提供系统的行为准则。我国宪法规定：一切权利属于人民，人民有权力参加各种政策的制定，并且对国家各级机关都有监督作用，但是公民要参与到政策制定及管理中，需要有完善的法律法规作为依据，而且随着社会的发展，我国公民的文化认识更加多元化，但是目前公民在参与社会公共政策制定过程仍然存在很多的障碍。因此政府应加大立法力度，将公民参与社会管理制度化，从而有效防止评议及申请过程中的不负责任行为，真正保障公民有效参与到社会救助制度的管理过程中。

3.政府是否为群众提供了一个表达自身切身需求，参与社会管理的平台，是否有专业的维权机构和人员为弱势群体提供服务，这些都是影响公民参与的因素。因此，建立一个政府与公民之间的良性平台十分必要。现在很多的民众在参与到社会政策制定过程之中时，由于其知识积累不够，往往无法提出具有建设性的意见，导致公民参与公共事务的积极性降低，在社会政策制定过程中，往往存在政府高度集权民众只有被动执行的权利而没有参与政策制定的权利。因此要积极鼓励公民参与到政策制定过程之中来。完善核对体系的技术水准，支持民众与政府之间进行积极的沟通，鼓励更多的民众参与到社会救助对象瞄准与核对体系管理过程中。同时，还应该加强民众参与管理的手段和方法，例如开通网上民众监督和举报信箱，使得公众即使不出门，也能表达自己的意愿。为公民参与社会救助对象瞄准与核对体系的完善提供强有力的技术支持和渠道保障。

4.社会管理事务只由政府来主导是远远不够的，除了政府之外还应该让更多民间社会组织参与到社会管理之中，当然在引入社会组织之前，就应该制定完备的法律法规来约束民间社会组织的行动，使其在法律允许的范围之内行事，最重要的是政府要已低姿态来与民众进行有效沟通，多倾听广大民众的诉求，以此来缓解因基层工作人员不足，时间限制等原因所导致的信息核对不充分不准确问题。

（四）稳定

稳定对于社会的和谐发展至关重要，政府应该多关注社会弱势群体的生存状态，如果社会弱势群体最基本的生存问题都得不到解决，他们可能会通过一些不正当的途径来宣泄自己的不满与压力，甚至会引起大规模的社会冲突事件，不仅不利于社会的稳定，而且也是对社会资源的一种极大的损害。

1.政府应主导建设一个帮扶社会弱势群体的社会关系网。在这个关系网之中，政府处于主导地位，而其他社会组织处于次级地位，这些社会组织包括慈善组织，民间团体，志愿者等等。

2.政府还应该重视弱势群体的心理健康问题。弱势群体往往会因为自身地位较低而感到自卑，心理封闭不愿与别人进行交流，针对这些问题，应该积极主动的建立一些心理辅导室，帮助他们更好地适应社会生活，参与到社会建设中。

3.政府在“输血”的同时，也应该“造血”。为社会弱势群体开辟一条永久致富的道路才是解决贫困问题的最关键一步。千方百计地提供各种对于弱势群体脱贫有用的政策，为弱势群体提供更多的就业机会，因地制宜地制定各种脱贫方针。针对形成相对弱势的因素来制定最有效的帮扶方式。

（五）责任

在善治理论下，一个国家的任何公民都有统一的社会运行原则。如果不遵守这些原则就会引起社会的动荡和冲突。在善治理念之下，每个人都有生存的权利，而且政府应该保障每个人的生存权力不受到侵害，社会弱势群体是社会的重要组成部分，政府部门当然有义务去保障他们的生存权。社会弱势群体之所以处于社会弱势地位，处于竞争被动地位，一部分归结于自身的懒惰，但不是其处于弱势群体的全部原因，有时候社会的影响更加突出，随着我国市场化进程的不断推进，弱势群体的形成可以说是社会变迁的成本。我国经济的发展确实是以一部分人的利益损失来取得的。在我国市场化过程中，城市工业产品和农村初级产品价格之间的“剪刀差”，不可避免地将更多资源推到了城市，以损失一部分人利益的形式推动了我国市场化的进程，以少部分人的幸福来推动多数人的方法虽然在理性上合乎逻辑，但是与善治理念却是相违背的。在市场经济中，公平和效率始终是一对相互矛盾的概念，追求效率必然提倡自由竞争，但是竞争就有优势和劣势，这就必然导致不公平的产生。这是不可避免的。因此，政府应端正态度，将对弱势群体的救助视为其不可推脱的责任，而不应该将其认为是自己的负担。

1.政府或官员在行使权力的同时，必须主动履行相应的责任。责任政府要求政府应主动承担自身责任，根据公众需要需求来进行制定决策。对于在执行决策过程中出现的部分官员越级，失职现象责任落实到人，进行通报批评处理，而不应该所出现的过错全部都归到政府的身上。

2.在给予政府官员权力的过程中，还应该制定有关权力的范围，将权利关到制度的笼子里，要在权力运行中实行实时监督。责任政府的建立一方面要在理念的层次上进行有益的探索。同时也需要建立科学有效的管理制度，而且还需要建立与之相匹配的监督机制作为保障。另一方面需要完善监督机制。在管理制度的建设方面管理部门应该制定严密的规章制度，用科学的手段和方法来进行管理，同时也也应该加强新闻媒体、社会各部门以及社会成员的监督作用。除此之外，还应该将政府官员的思想道德素质水平加入到官员综合考核之中，并且将其作为政府官员升迁和发展的重要依据。通过这种限制作用，促使国家公职人员更加注重自身形象，更好地服务于社会公众。

（六）回应

回应要求政府部门应该对于公众所提出的切身需求予以正视。一方面，政府要建立特殊的沟通渠道，使社会弱势群体能够通过这个渠道反映自己的问题和诉求；在另一方面，政府应该积极解决社会弱势群体所提出的利益诉求问题，而不应该采取漠视或者敌对的态度，片面将社会弱势群体表达自身需求的夙愿看做是他们无理取闹的不合理要求，如果一直采取敌对的态度，只会使政府和民众的关系越来越生疏。而且我们要加强与社会弱势群体的交流和沟通，用通俗易懂的宣传方式向他们说明进行居民经济收入核算的重要性及其意义，听取他们的意见，对于政策实施过程中所遇到的困惑进行解答，避免在政策实施过程中因为对于政策的不理解而产生的争吵、误解以及冲突。此为还应该邀请社会相关组织和社会媒体对于收入核算工作进行全程监督，使核对工作在阳光下进行，始终保持透明和公正。打消公众因为不理解而产生的抵触心理，积极参与到居民收入核对工作当中来。

（七）透明性

透明性要求政府为社会弱势群体提供一个透明公开的信息平台。通过电视，手机，电脑，报纸，广播等多种途径向公众提供政府信息，同时政府也应该解答社会弱势群体的比较疑惑的问题。对于处在山区的弱势群体来说，由于地理位置偏僻，信息交通闭塞，无法有效地参与到与政府的沟通中来，而对于城市的弱势群体来说，他们由于经济以及自身文化程度的限制，在参与沟通的过程中也存在着诸多的障碍。在这些情况之下，弱势群体便无法参与到与政府沟通的过程中去，那么善治也就失去了一个重要的环节。加强政策宣传，多渠道多途径地向社会公众传达政策内容，同时采用多种方式让社会弱势群体参与到政策制定过程中来，运用全面公开透明的方式来提高政策的效果是至关重要的。

（八）廉洁

廉洁主要指政策执行人，监督人，被执行者之间应该保持独立，即相互之间不得在政策执行过程中靠得太近，避免因为利益关系而降低政策执行效果。同时政策实施过程是一个动态的过程，收入核算的工作在执行过程中必然也会遇到各种新的问题，政策执行的过程可能与预期的结果之间存在较大的差距。鉴于此，应该在收入核算过程中建立相应的监督机制，通过相应的考核预算来控制政策的执行和实施进度，确保政策执行高效完成。

1.扶贫机构的职责要明确，扶贫款项的下拨去向要透明，要杜绝各部门因为扶贫项目而产生的恶意“寻租”现象，“寻租”是对社会资源的一种极大浪费。完善扶贫法律法规，加强建设扶贫项目监督机制，对扶贫项目的重点环节、薄弱环节、重要岗位进行严密监督，基层干部的考核要深入，不能只注重表面而忽视了本质。对于贪污或者将扶贫款项私自挪作他用的违法行为，进行严肃的处理。

2.高度重视档案的保密工作，对于社会成员所提供的申请材料，做到每户有一个独立的档案袋，并且安排专人进行看管，严防申请人档案材料遗失、泄露、损坏等情况的发生。而且要不断提高档案的管理水准，完善档案的抽查机制。

3.使申请人积极地参与到评价中来。不断完善公示制度，举报制度，责任追究制度。如果发现申请人存在信息作假的情况，依法对申请人作出相应的处罚，将申请人的作假行为录入到各个部门信息系统之中，供有关部门进行查询使用，同时将该不良行为作为申请人银行贷款时信用评价的重要指标。

4.加大对政策执行人员的监督和处罚力度。社会政策的实施最重要的是体现公平和正义，而如果在政策执行人员这一环节发生问题，那么对于整个政策实施的结果影响将是巨大的，一旦发现有关人员私自挪用或贪污，必须进行严肃处理。确保社会社会救助能够公正、公平开展。

5.政策执行人员是政策执行过程的关键。因此提高政策执行人员的素质和能力建设便至关重要。执行人员的道德素质，专业能力将决定着政策最终的执行效果。在人员招聘的过程中，一方面要通过正规渠道招聘那些专业能力和实践水平都较高的人才。同时因为核对工作繁琐而且枯燥，很多时候要直接和社会群体相接触，所以需要招聘那些有耐心，能吃苦，素质高的人来专门从事这项工作。 另一方面对于招聘到这些专业人才定期进行培训，了解国家政策走向，强化理论学习，做好工作人员对于申请人档案的保密教育，同时还应该加强对政策执行人员的考核工作，考核的内容包括专业能力、工作效率、道德素质等各方面内容，从而改善政策执行人员的工作作风，保证政策目标得以实现。

三、结论

善治是一种官民共治，是国家与社会的一种合作。善治离不开政府，更离不开公民。因此善治首先需要解决就是普通民众最为关心的，与其生活密切相关的衣、食、住、行等民生问题。只有老百姓基本的生理需求得到满足，才会和政府共同合作，积极参与到善治之中。世界银行将善治作为反贫困的一个重要组成部分。因此，应在社会救助瞄准及信息核对引入善治理论，提高政府责任，促进公平，这也是善治理论的内在要求。