依法治国视阈中的服务型政府建设——基于行政法治视角的分析

周德祥

（湖南师范大学 马克思主义学院，长沙 410081）

一、行政法治是服务型政府的应有之义

2014年10月，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该《决定》是自1997年9月中共十五大第一次提出“依法治国”以来17年后再一次突出强调依法治国的重要性，并从立法、执法、司法、法律监督、法律队伍建设等方面对我国全面推进依法治国进行了总体部署。“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。[1]行政法治是一个国家选择法律作为其行政机构的主要管理和控制手段的一种治理模式，包括行政立法、行政执法、行政司法等方面。行政法治已成为当代行政法的基本原则，指导着行政权力的运行。行政法治作为法治建设和依法治国的重要组成部分，必须在实践中全面贯彻和落实《决定》的基本要求，全面推进依法行政，建设法治政府。

2004年2月，时任国务院总理的温家宝同志在《省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》首次提出了建设“服务型政府”的口号。2005年3月，温家宝在《政府工作报告》中再次强调，要“努力建设服务型政府”。2006年10月，中共十六届六中全会通过 《中共中央关于构建社全主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，“建设服务型政府”第一次被写进执政党的指导性文件。2017年10月，党的十九大报告明确指出：“深化机构和行政体制改革，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[2]建设服务型政府是我国行政管理体制改革的基本方向和目标，也是我国政府发展的必然选择。

服务型政府必然也是法治政府，服务型政府建设要坚持和谐发展的价值取向，和谐发展需要有公平正义、诚信友爱、安定有序的社会环境，需要人与自然的和谐相处，这些都需要通过法治来规范和调节。“法治作为现实的法律秩序，是以和谐为本的服务型政府建设的存在形式。”[3]行政法治建设是我国民主政治建设的重要内容，是建设法治政府的关键。通过不断的行政法治建设，可以充分保证政令畅通、有序推进依法行政，因此，加强行政法治建设是我国顺利推进服务型建设的重要保障。2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，我国法治建设与建设社会主义政治文明和依法治国的客观要求还存在不少差距，因此必须全面推进依法行政，建设法治政府。并提出，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。时隔6年多之后，2010年10月，国务院颁布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，再次强调进一步推进依法行政、建设法治政府的重要性和基本要求。近几年来的历次重大会议都强调了建设法治政府的重要性。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再一次强调法治政府建设，并首次提出建设法治中国的要求，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[4]2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调：“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。目前，《全面推进依法行政实施纲要》已颁布十四年，十四年来，经过不懈地努力，我们在推进依法行政和建设法治政府方面取得了重大进展，但真正的法治政府远未实现，有法不依、执法不严等现象依然存在，法治理念尚未真正深入人心，实现依法治国的目标还任重而道远。因此，必须进一步加强行政法治建设，并以此为契机，把完善行政法治作为持续深入推进服务型政府建设的重要内容。

二、服务型政府建设中行政法治的某些缺失

从2004年我国大力推进服务型政府建设开始，到目前已经整整十四个年头。十多年来，我国服务型政府建设取得了不少成就。目前，公共服务支出在政府财政支出中的比重有了明显增强，公共服务和公共产品的供给不仅逐步走向多元化，而且质量和效果也大大提高。政府行为和工作方式也发生了较大的变化，政府职能逐步转向以社会治理和公共服务为重点，基本公共服务均等化在不断推进，公众对政府的满意度也有较大程度的提高。然而，我国服务型政府建设也面临着一些问题，比如政府服务理念不强，“重人治、轻法治”，“重管理、轻服务”等观念依然存在，特别是政府行政人员的法治意识和法治观念还有待加强，在行政立法、行政执法等方面存在一些问题。

（一）行政法治意识稍显淡薄

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，标志着我国在推进依法治国，建设法治国家、法治政府的道路上迈出了新的一步。然而这一场根本性的社会变革对于有着数千年封建历史，缺乏民主与法治传统的中国来说，也面临着巨大的挑战。其中最大的挑战是思想文化条件对法治建设支持的不足，表现为在观念层面上部分人法治观念和法治意识的淡薄。就行政法治而言，部分行政人员包括行政领导没有完全具备建设服务型政府所要求的行政法治观念。目前，在某些行政人员当中还存在“权大于法”的观念，存在“等级与特权”的思想；有些人重视实体法，而忽视或轻视程序法，不严格依程序办事；还有人重义务而轻权利，在行政活动中没有充分保障公民的自由民主权利及各项经济社会权利，也不重视公民权利意识的培养。而行政相对人——广大普通群众就更不具备与服务型政府建设所要求的行政法治观念了。主要表现为：一是缺乏法治意识，当自己的权利遭遇公权力的侵害时也不知道如何维护；二是缺乏监督意识，不知道如何监督公权力的运行，监督行政行为是否合理合法；三是缺乏参与意识，不知道通过政治参与来表达和传递自己的诉求，遇事不知道或不愿意通过法律途径和法律手段来解决。由于行政法治意识的淡薄，与建设以行政法治化为重点的服务型政府所要求的行政法治观念相差较远，因而在推进服务型政府建设过程中难免出现观念上的冲突和碰撞，有时还会造成一定的混乱，并导致某些行为上的失范，不利于服务型政府建设。

（二）行政立法尚待完善

良好的行政立法是实现善治的前提，也是全面推进依法行政和深入推进服务型政府建设的基础。没有科学合理的行政立法过程和以此为基础形成的完善的行政法规，就不可能真正建设好服务型政府。然而我国目前在行政立法方面还存在某些问题。首先，行政立法过程中民主性与科学性还有待加强。目前，虽然行政立法过程中要求广泛征求群众的意见和建议，但在实际操作中，部分行政机关在制定行政法规时，没有建立严格的参与形式和程序，也没有明确规定参与主体，使得立法过程中的听证制度、论证制度、咨询制度等都没有充分发挥应有的作用。其次，在行政立法中，权力与权利立法在整个立法体系中不平衡。[5]行政权力的立法比较多，而市场经济主体和公民的权利立法则比较少。为了限制行政权力的无限膨胀，主要做法有二：一是以权力制约权力，二是以权利制约权力。以权力制约权力的法律法规比较充分，但是以权利制约权力的法律法规则比较短缺。由于公民在监督行政权力运行方面缺乏充分的法律保障，因而权利对权力的监督显得乏力，很多还仅仅停留在理想层面。而权力对权力的制约，尽管法律法规比较充分，但在实践过程中往往因我国威权主义的体制压力而走样，从而无法真正规范行政权力的运行。服务政府是有限政府，也是透明政府，政府的权力边界不仅要适当收缩，而且必须在阳光下运行，充分接受群众的监督。因此，缺少保障公民的权利特别是监督权利的立法，必定会影响服务型政府建设。其三，行政法规对行政责任和过错责任的追究规定不明确。一方面，行政法规对行政主体权力与责任的规定不明确。行政主体的权力和责任应当是一致的、均衡的，权力和责任是相伴而生的，有权必有责。目前，在我国现行的地方行政法规中，政府及工作人员的权力逐步被明确和细化，但却忽视了与权力相对应的责任的规定，这样导致政府内部常常出现责任不明、出现问题相互推诿的现象。另一方面，行政法规对过错责任追究的规定不明确。健全的过错责任追究制度有利于规范行政行为，使行政主体在行政管理过程中时刻提醒自己要承担的过错责任。然而目前我国现行地方行政法规对执法主体及其执法人员的岗位责任规范不明确，对行政决策失误或行政执行的错误所应承担的责任没有明确的规定，对过错责任的追究亦无严格的程序。政府过错责任追究的模糊，不仅难以发挥政府过错责任追究应有的预防过错的威慑作用，而且还影响了政府的公信力，不利于服务型政府建设。

（三）行政执法体制尚待健全

服务型政府建设的各项政策和措施能否落实，关键还在于行政执法，因此，行政执法的效果对服务型政府建设至关重要。然而我国当前的行政执法体制依然有待完善。首先，行政执法主体的执法权限划分不够清晰。由于我国行政执法主体的权力只在宪法和组织法中有概括性和原则性的规定，以致行政执法主体内部职权划分不清，权力分散，执法部门之间缺乏协调，从而导致多头执法、多重执法、职权交叉等现象。而社会管理的盲区也依然存在，有的本该由政府执法部门去管理的社会领域，却因部门权限划分不清、责任不明导致无人管理，出现执法空白地带。而有的社会领域却因利益驱动，多个执法部门争相管理，从而出现多头管理、重复执法的现象。其次，行政执法程序不规范。我国的行政程序法治化起步较晚，当前许多政府部门及政府人员在执法工作中往往重视实体法，忽视程序法。当前我国仍没有一部完整的《行政程序法》去规范行政执法行为，已有的行政程序规定散见于各种法律、法规、规章中，只在少数几个行政执法领域如行政处罚领域有较为完善的程序规定。行政执法程序不规范，一方面随意执法行为时有发生，增加了出现过错的机率，影响了行政管理的效果。另一方面，因利益驱动容易出现选择性执法行为。另外，行政执法人员的素质依然参差不齐，也影响了行政执法的效果，比如蛮横执法、简单粗暴式执法等依然偶有发生。

三、完善行政法治，推进服务型政府建设

2014年10月，中共十八届四中全会对我国全面推进依法治国进行了整体部署。因此，我们要按照十八届四中全会“全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，通过完善行政法治，深入推进服务型政府建设。

（一）树立现代行政法治理念，提高法治意识

思想决定行为，观念决定行动，没有现代行政法治理念和法治意识，行政法治建设将难以开展，因而更新观念、树立现代行政法治理念也就显得尤为重要了。新时代加强行政法治建设，首先要建立健全学习法律的长效机制。通过常态化的教育培训促使行政机关工作人员更多地学习和了解法律，特别是关系到依法行政的相关法律法规。通过学习最前沿的法治思想，推动观念更新，使广大行政机关工作人员牢固树立现代行政法治理念，包括宪法至上、尊重人权、保障权利、合法行政、合理行政、程序正当、权责一致、诚信为本、高效便民、接受监督等理念，促使行政机关工作人员树立新的民意观、发展观、政绩观和治理观等现代行政观念。[6]这些理念正是政府服务理念的具体表现和生动体现，是人民主权理论的内在要求。所有行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、守法、用法，善于运用法律手段解决各种矛盾和问题，不得以任何形式干预行政执法，更不能以权代法、以权压法。其次要充分发挥各级政府法制机构的作用。政府法制工作具有较强的专业性和技术性，而领导干部不可能都成为法律专家，因此，要充分发挥法制机构在依法行政、建设法治政府方面的参谋、助手和法律顾问的作用。政府法制机构要认真履职，为政府制定行政法规和部门规章、制定行政决策、调处矛盾、解决难题出谋划策。[7]其三要大力加强普法教育和法制宣传活动，建设法治社会。加强行政法治建设、建设法治政府需要广大人民群众的监督与支持，这有赖于一个知法、懂法、守法的社会法制环境。要定期组织普法活动，针对不同的人群，采取多种形式和途径开展法制宣传教育活动，并作为一项制度长期贯彻执行，在全社会形成学法、知法、守法的风尚。经过长时期的法制教育和法治熏陶，与法治政府相适应的社会法制环境必将建立起来，建设法治社会和法治中国的目标也一定能实现，这些都将为服务型政府建设提供良好的法治环境。

（二）加强行政立法

行政立法是行政法治建设的基础，完善的行政法律规范是行政机关依法行政的前提，也是我国服务型政府建设的法制保障。经过多年的行政立法实践，我国行政法制不断完善，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《公务员法》、《治安管理处罚法》等行政法规的相继出台，为我国行政法治化奠定了重要基础。但随着行政环境的不断变化，新生事物层出不穷，早年颁布的行政法律法规已不能适应新的行政环境的需要，需调整或完善，或者需要新的立法，尤其是关于行政程序、行政问责、行政监督等方面的行政法规要进一步完善。为了更好地推进服务型政府建设，需要完善行政程序法制，尽快出台全国统一的《行政程序法》，对于公共服务程序应当明确坚持公正优先、兼顾效率的价值取向，做到公正透明、程序公开、权责一致、公众至上，平等对待行政相对人，满足人民群众基本的公共服务需求。[8]完善行政听证制度，在《行政程序法》中明确规定听证范围、听证方式和听证程序，以保证人民群众的诉求及时表达并得到满足。在当前供给主体日趋多元化的公共服务供给模式中，需要更好地规范政府以外的公共服务供给主体提供公共服务的形式和程序，以保障公众的利益。行政问责制的健全和完善是服务型政府建设的重要内容，我国行政问责方面的法律法规散见于 《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规中，缺乏全国统一的行政问责法，因此，尽快推出《行政问责法》势在必行。通过《行政问责法》来健全行政问责构架、规范问责方式、统一问责程序，将更好地完善有利于服务型政府建设的行政问责体制。行政监督是行政活动过程的重要一环，监督不力将导致行政权力的滥用或误用，使公众的权益遭到侵害。因此，加强行政监督的立法对于扩大监督方式、完善监督程序、明确监督细则、增强监督的可操作性具有重要作用。特别是通过法律的形式规范外部监督，保障外部监督的有效性对服务型政府建设意义十分重大。为了提高行政立法质量，立法过程中还要坚持以下两个原则：一是坚持民主化的立法原则。法律法规除了规范社会秩序、调整社会行为之外，还应该维护人民利益、保障人民权益。随着民主政治的发展，这种民主化的要求日益明显。因此，在行政立法过程中要赋予并切实保障公众参与立法的权利，保障公众对行政立法的制定、修改和废除的知情权、建议权，以保证行政立法的公共利益导向。[9]二是坚持科学化的立法原则。坚持科学化的立法原则，是保障立法过程的严肃性，提高立法质量的基础。为此，首先要规范立法程序，从议案的提出、草案的拟定到草案的讨论、听证、审议、通过和法律的正式颁布都要有严格的程序和规范，从而使立法更具科学性，还可以防止立法权的滥用或误用，提高立法的质量。其次要重视专家的作用，完善立法专家论证制度。立法工作是一项专业性极强的工作，稍有考虑不周或论证不全的地方就可能造成严重的后果。在行政立法过程中，法律专家、行政学专家以及相关行政人员的参与必不可少。再次要提高立法技术。立法工作不仅是一项专业性极强的工作，也是一项技术要求很高的工作，我国以往立法质量不高的一个重要原因就是忽视了立法技术。“立法技术是关于如何表达规范性文件的规定的知识、经验、术语、语言、文体以及技巧等，包括规范性文件的内部结构、外部形式、概念、术语、语言、文体以及立法预测、立法规划等方面的技术。”[10]立法技术对法律文本内容的表达非常重要。在行政立法过程中，要重视并不断创新立法技术，以提高立法质量。

（三）推进行政执法改革

加强行政执法管理、推进行政执法改革，是行政法治建设的重要内容，也是服务型政府建设的重要保障。要实现服务型政府建设的目标，必须要有良好的行政执法环境。目前，推进行政执法改革首先要通过不断的学习和教育，使行政执法人员转变执法观念、提高职业素养。行政执法的根本目的是为了维护公共利益、保障广大人民群众的根本利益，所以行政执法人员要牢固树立以人民为中心的思想，时刻为群众着想，热心为群众服务。要不断优化行政执法队伍，并不断提高他们的专业素养和执法水平，做到专业执法、文明执法、公正执法。其次要完善行政执法体制。进一步调整合并行政执法机构，实行综合行政执法，切实改变多头执法、多重执法的问题；[11]将决策、执行、监督权彻底分开，避免出现某些政府部门既决策又执行、既审批又监督的局面，以提高行政执法法效率，增强行政执法的公正和透明。再次要加强对行政执法的监督。“国家的权力在不被滥用的时候才存在，但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力直到遇到有界限的地方才休止。”[12]孟德斯鸠的这一席话深刻道出了权力的特点，行政权力在行政过程中的扩张性使其容易被滥用，绝对的权力将导致绝对的腐败。避免行政权力被滥用，一方面要划清行政权力的边界，另一方面就是对行政权力实行监督。为了避免行政权力的扩张，西方国家在资产阶级革命时期就提出了立法、行政、司法三权分立的思想，以保证对行政权力的监督。所以，在行政执法过程中，为了避免行政执法权的滥用，必须加强对执法权的监督。除了政府内部的监察部门监督以外，还要更好地接受社会的监督，包括公众的监督、媒体的监督和舆论的监督等。最后要建立健全行政执法责任制，严格落实行政执法责任，严肃追究行政执法过错责任。将行政执法责任落实到个人，并实行领导负责制，对行政执法过错行为，要严格追求执法人员的责任，且直接领导要负连带责任。根据过错的形式、危害的大小或给予批评教育，或进行行政处分，涉嫌犯罪的要移送司法机关处理。要严格执行这一制度，做到制度面前，人人平等，对于行政执法过错行为，决不姑息，决不包庇，对纵容者或责任追究不力者严加处罚，以此形成良好的行政执法环境，为服务型政府建设提供重要保障。

（四）实现行政决策法治化

行政决策法治化是行政法治建设的重点，是现代法治政府建设的核心内容，是行政决策科学化和民主化的重要保障，也是我国服务型建设的重要内容。在现代民主政治语境下，法治是体现多数人意志的众人之治。法治化是一个动态的过程，是多数人意志真实、自由表示的过程，是规范、理性的实现多数人意志的过程。法治化的根本宗旨在于体现多数人的意志、保障多数人的权益。因此，行政决策法治化的价值追求在于实现和保障公众的基本权利。“行政决策法治化是行政决策体现多数人意志、保障和实现多数人利益并使之规范化的过程，这个过程包括确定目标、收集信息、拟定方案、作出决定、规范监督、责任追究等。”[13]为此，要实现行政决策的法治化，首先要完善行政决策的基本制度，如行政决策社情民意表达制度、行政决策听证制度、行政决策信息公开制度、行政决策执行追踪制度和行政决策责任追究制度等，通过基本制度的完善，为行政决策法治化提供良好的基础。其次要建立健全行政决策的法律规范，如完善《行政程序法》、《行政处罚法》等，研究制定专门的行政决策程序法，为行政决策法治化提供良好的法制保障。再次要为公众参与行政决策开辟更多的渠道，并逐步实现公众参与制度化。行政决策要体现公众的意志、保障公众的利益、满足公众的需求，公众参与是必不可少的。当前，公众参与行政决策的制度化渠道仅限于参加听证会、网上评议政府、热线电话等。听证会参加的人毕竟有限，不一定能真正代表大多数群众的心声。而网上评议政府、热线电话等渠道很难做到对民意的及时回复和反馈，导致参与效果不太好。因此，需要开辟更多的制度化渠道，让公众的意见和建议及时表达，并作为政府行政决策的重要参考。最后要完善行政决策监督机制，实现监督形式的多样化。一方面，加强政府内部监督，充分发挥内部监督机构的作用，对重大决策及决策的执行定期进行评估，及时公布评估结果，并将其纳入官员工作考核中，保证监督的及时性和有效性。另一方面，扩大外部监督，将行政决策及决策执行情况及时向社会公布，以接爱社会的评价和监督，完善公众监督、媒体监督和舆论监督，减小社会监督的成本和阻力。