选择性政策执行：地方政府行动逻辑诠释及路径构建

2018-11-28杨成来郭劲光

东北财经大学学报 2018年1期

杨成来，郭劲光

(1.贵州财经大学公共管理学院，贵州贵阳 550025；2.东北财经大学公共管理学院，辽宁大连 116025)

一、研究缘起及个案选择

20世纪90年代以来，地方政府在社会发展中的作用逐渐凸显，地方政府的行为越发受到巨大的关注。地方政府作为一级政府，其存在具有一定的意义，它不仅仅具有较大的信息优势，而且在其领域内是主要的公共产品和公共服务的供给者。当社会处于重要的转型过程中，各种问题都不是单一性质的，而是多元化联系的，具有高度的不确定性和复杂性，地方政府在治理社会问题的过程中扮演了极其重要的角色，它在某些方面比其他组织具备更大的优势和较低的交易费用。换言之，地方政府能够以较低的成本提供优质高效的服务。政府组织有着三大功能：经济功能、政治功能和社会功能。经济功能主要是政府参与社会经济活动，促进经济社会快速发展的作用；政治功能主要是政府组织维护合法性和公信力的重要手段；社会功能主要是政府组织提供高效服务的能力。地方政府发挥社会功能的一种方式就是通过各种政策的执行，以实现良好的政策效果，从而扮演好社会维护者的角色。而一项政策是否能够真正实现有效绩效，仍是需要探讨的问题。有大量研究表明，政策的生命力在于执行，而政策执行是在一定的资源约束条件下进行的，包括人力、物力、资金和制度等。政策的影响力体现在政策的完全执行，倘若一项政策的制定意图或目标难以完全执行，那么政策制定者和政策对象就不能进行有效沟通。然而，完全执行政策只是一种理想的状态，在现实中，一般的政策不能完全执行，一方面，政策执行存在偏差；另一方面，政策执行渠道受阻。那么这是为什么呢？政策执行又是如何进行的？怎么样解决政策制定和政策执行的差距？这是需要深入探究的议题，本文将对以上的问题做出尝试性回答。

本文研究的焦点在于关注地方政府在社会公共领域中公共服务方面的职能发挥，研究对象选取贵州省受艾滋病影响的儿童(为了行文方便，以下简称“特殊群体”)，主要针对贵州省特殊群体的福利政策现状和家庭生活状况，深入实际采集数据和资料。就调查对象范围而言，针对各县(市、区)的民政部门、卫生部门和疾控中心的负责人和工作人员，根据研究需要和各部门业务工作特点设计调查问卷表和访谈提纲，采取座谈会的形式进行资料收集。具体到特殊群体和家庭，有关社会组织的人员也参与到调查中，先由他们与调查对象沟通，征求其同意后，调查者才深入特殊群体居住地进行实地入户访谈，以结构式访谈为主、访谈提纲为辅，访谈主要以漫谈和参与式访谈进行。访谈涉及到5个方面的内容：一是特殊群体的基本情况(性别、年龄)；二是特殊群体的就学情况(幼儿园、小学、初中、高中、大专及以上)；三是特殊群体的健康状况(一般、健康、好、艾滋病感染者)；四是特殊群体的父母或监护人情况；五是特殊群体的救助情况(生活补助、医疗教育补助、医疗保险、最低生活保障)和家庭收入状况，重点在于特殊群体的救助情况一项，并从中分析和探究地方政府的治理路径，构建分析框架解释地方政府行动逻辑。

在深入实地调查之前，根据调查目的分门别类地设计可行性问卷调查表，在对地方政府职能部门进行调查时，主要是以座谈会的方式与相关工作人员进行面对面的交流和头脑风暴。在进行座谈的过程中，不完全局限于问卷调查表，还进行拓展性的问题探究，运用问卷调查法和深度访谈法相结合进行资料采集工作。在对具体的特殊群体典型个案访谈时，则采取结构式访谈法，以特殊群体的实际生活为切入点，逐渐地引向调查的内容，使其不容易产生紧张和防备心理，以漫谈的方式逐步了解真实情况。同时，针对访谈提纲没有考虑到的情况，调查者需要弥补提纲设计未关注到的有意义的问题，以充实研究的内容，多角度全方位收集信息。

二、理论诠释：地方政府选择性政策执行的行动逻辑

众所周知，我国政府体制是“五级”式的，即中央政府、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府。伴随经济社会的发展和转型，政府体制的构架也在发生着巨大的变迁。历史上，我国政府体制的转变有着一定的经济政治根源，是为了解决一定时期社会突出矛盾和问题而推进的体制改革，以致于能够维护整个社会有效运转。直到20世纪90年代，我国政府体制基本定型，但在随后的发展过程中，也一直在推动政府体制改革。以地方政府为例，除了中央政府以外，其他各级政府都统称为地方政府，许多研究中央政府和地方政府关系的文献就是如此区分的。但是就研究的需要和具体问题而言，必须明确指出地方政府指的是哪一级，才能把具体问题分析清楚，并且以理论解释相关现象。

地方政府在一定范围内是社会事务的参与者和治理者，它的权力不是天生就具有的，而是公民集体授予的，必须要不断地满足绝大多数公民的需求，以保障自身的合法性和公信力。地方政府与辖区内的公民沟通方式多种多样，通过政策渠道沟通是重要的方式之一，公共政策实施的目的在于解决社会公共问题，公民参与公共政策决策是政策执行力的一种表现。但是政策就一定能够完全执行吗？执行政策的背后又蕴含着什么样的地方政府行动逻辑？对此，许多学者开始探讨地方政府行动逻辑及其制度基础，周雪光[1]注意到了一种被大多数人讨论的现象，即基层政府在执行中央政府或上级政府的政策过程中，往往存在着执行偏差，更为严重的是出现“上有政策、下有对策”。首先，他批驳了把这种现象产生的原因简单归结于政府官员或执行政策人员的素质和能力的结论。其次，他提出了三种悖论解释，即政策一统性和执行灵活性的悖论、激励强度和目标替代的悖论、科层制度非人格化和行政关系人缘化的悖论。最后，他认为由于制度设计和环境，这种现象反复不断出现，而且可能还会继续发展下去。然而，他单纯地放大了制度的作用，却相对忽略其他因素(比如政府组织的考核体制)的影响。

王汉生和王一鸽[2]则从管理学的角度探讨地方政府行动逻辑，明确提出了目标管理责任制。目标管理责任制的核心内容有两个方面：目标体系构建和考核奖惩制度设计。实行奖惩制度的依据以结果导向为准则，需要能够量化各项指标来进行考核，这将促使正式组织内部和政府、社会形成一种制度性链接体系，表现为责任—利益连带关系。他们认为目标管理责任制是在当代国家正式权威体制的基础上创新出的一种实践性的制度形式，对基层政权的运行及地方社会的治理等产生了一系列重要而复杂的影响。现行政府运作过程是极其复杂的，讨论了权威体制下的具体制度实践形式，但没有进行比较分析，他们指出了目标管理责任制的特征和运行机制，却没有指出这项制度是如何形成的。荣敬本[3]提出一个分析概念即压力型体制，从制度变迁的视角研究县、乡两级人民代表大会运行机制的演变情况，对基层政府的治理逻辑进行阐释，即上级政府通过政治动员、行政发包的方式，层层加码把经济发展、市场监管、公共服务和社会管理等工作任务分配给下级政府或相关单位，并实施责任到点或人的考核机制，探究了我国政府组织制度的层级节制特征。

周飞舟[4]则从另外的视角论述地方政府间的竞争和博弈，以及中央政府和地方政府的关系，并明确提出了政治锦标赛体制，他认为上级政府抓牢了绩效的最终考核和人事晋升权力，在多中心任务下，地方政府的行为往往偏向于执行一些易衡量的指标，具有长远目标的政策和指标则被可量化的任务和指标所替代，导致基本的公共服务短缺，并且阐述了地方政府行为的组织和制度逻辑。周雪光[5]也提出了运动型治理和运动型治理机制强有力的分析理念，对解释政府行为模式有着重要的启发意义，他指出常规机制与运动机制相互矛盾又相辅相成，在现代社会中，运动型治理机制的合法性和组织基础都面临着极大挑战，需要新的组织模式，实现组织治理目标。周黎安[6]则提出了行政发包制，从整体性视角把握我国行政运行体制的机理和政府组织的条块关系，该体制把我国分散型的政权通过项目的方式聚合起来，上级政府主要是中央政府和省级政府一级，进行发包且有最终的项目考核权，而下级政府“跑部钱进”，积极抓包，以实现政府组织目标，形成了一种科层式项目链条形态。行政发包制与科层制和外包制相比较，居于科层制和外包制之间。周黎安[6]从行政分配权、经济激励和内部控制等方面着重分析了行政发包制的特征。

O′Brien和Li[7]在研究中国乡村政策执行时，提出了选择性政策执行。因政策的类型差异，地方政府的自主性具有很大的空间，也就是说地方政府比中央政府具备更大的信息优势，地方政府的利益导向会促使其在政策系统中选择政策类型并组织实施。选择性政策执行的产生是源于目标管理责任制的干部管理制度。渠敬东等[8]回顾了我国改革30年的历程，认为总体性支配权力已被技术化的治理权力所取代，并成为了推动社会建设的根本机制。此外，杨爱平和余雁鸿[9]也从结构上研究了组织间的协作关系，提出了选择性应付，认为政府间存在大量的应付关系，一方面，因为组织资源的缺乏，表现在组织内部人力、财力、权力和时间等资源的缺乏；另一方面，因为在职责同构和寻求政绩的驱动下，上级组织“纵容”下级组织，形成一条利益链条，导致基层组织对公民的基本需求回应度不高。

总体而言，大部分研究所涉及的地方政府多是指我国的县(市、区)、乡镇等层级政府，而且更多地关注地方政府在促进经济发展的功能，尤其是县级政府和乡镇一级政权的互动关系，提出了一些极富有启发性的概念和工具，如目标管理责任制、责任—利益连带关系、压力型体制、政治锦标赛体制、运动型治理机制、行政发包制、选择性政策执行和选择性应付等，都具有一定的理论和现实解释力，但是本文认为地方政府执行特殊群体的社会救助政策没有得到有效关注和强有力的分析，现有研究也较少关注一项公共政策的执行状况和制度约束条件，如社会救助政策在地方政府政策链条中的场域，而这一政策的实践效果又是至关重要的。有效执行政策的关键在于回应社会需求和具备问题导向，同时还必须具有针对性、持续性、稳定性和可行性，正如威尔逊所说“对政府行为的一般性计划并不是行政，切实执行这些计划才是行政”。因此，执行政策才是最大的行政，更是体现政府能力的最好验证。在我国，一定程度上，上级政府包括中央政府和省级政府都是政策的制定者、推动者和评估者，相对而言，地方政府是大量政策的“执行场”，是承担着巨大的政策执行压力和处理现实问题的主体。基于此，本文所提及的地方政府主要是指市级政府、县级政府和乡镇政府层面，通过构建市级政府、县级政府和乡镇政府三者间行动逻辑和理性选择的理论框架，以T市政府执行特殊群体社会救助政策为个案，实证分析地方政府选择性政策执行的组织基础和制度根源。

三、实践场域：地方政府选择性政策执行的探索

(一)选择性政策执行的界定及其现象

大量研究证实，地方政府在执行政策时会出现偏差。本文通过地方政府对特殊群体进行社会救助政策实施现状的分析，发现政策执行与原政策意愿相背离的情况普遍存在。那么这是为什么呢？这需要对政策执行和选择性政策执行的概念进行界定和解释。

一般管理职能包括计划、组织、指挥、协调和控制等五项职能。长久以来，学术界似乎不太关注政策执行的问题，对政策执行的研究也起步较晚，自20世纪90年代以来，才逐步出现了许多有关执行议题的研究，并且还开创了政策执行三代研究范式，也就是从三种视角切入研究，即自上而下、自下而上和混合研究[10]。政策执行模式大多并不是按照以上三种范式进行，更多是以某一种方式为主导、其他方式为辅助的弹性政策执行。实际上，政府组织的技术工具与企业管理工具密切相关，企业组织管理实践所取得的经验和知识影响了政府技术变革的进程，政策执行概念就体现了二者的相互关系。政策执行是指政策执行者运用各种资源条件，将观念性的政策内容转化为实际性的政策效果，从而实现政策目标的过程。政策执行是一个过程，既是动态的，也是静态的，只是看问题的角度不同而已。同理，政策执行偏差是指政策执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其效果偏离政策目标，并产生不良后果的政策失效现象。而选择性政策执行所导致的结果并不一定就是不好的，可能会获得良好的效果，也就是说选择性政策执行可以是政策执行偏差，相反，政策执行偏差不一定就是选择性政策执行。

在实地调研过程中，发现了许多政策失效或政策执行偏离目标的现象：如T市的民政部门负责人介绍，该市对吸毒人员采取的措施包括批评教育和实行强制措施。对这部分人员没有推行社会保障或施行补助，因为他们能够选择吸毒，说明其本身就具备了经济能力和劳动能力。部分吸毒人员知道了有针对特殊群体的资助政策之后，纷纷拿着医院所开具的证明和各种资料前往民政部门进行报销和寻求救助，但是实际上他们根本就没有在特殊群体救助的范围内。然而，这部分吸毒人员仍然反复到民政部门闹事，经过民政部门工作人员一番解释，并没有使那些吸毒人员消停下去，反而更加促使了事件的扩大，导致大量的人员集中于政府大楼，造成了不利的社会影响，一度引起了政府相关部门和领导的重视。最后经过民政部门与疾控中心的合作，才把矛盾和纠纷渐渐地化解。

从上述现象可以看出，承担主体工作的政府部门(这里指民政部门)没有积极主动开展工作，即没有大力宣传针对特殊群体的政策举措，救助信息是封闭或半公开的，有资源或有条件就可以得到一定的救助，这从后续的跟踪调研中可以得到解释。可想而知，地方政府对危机事件的及时处置是至关重要的，政府的政策执行力是一项衡量政府能力和信任度的重要指标。假设因信息公开制度不健全，没有进行救助群体的区分和界定政策对象，那么一旦发生事件形势失控，达到无法控制事态的局面，引起社会的不稳定，更易发生群体性事件。政策执行的困难程度由较为容易的处理演化为只有通过各种政策的附加或是扭曲，甚至是选择对有利于部门利益的政策执行，以便于处置社会矛盾和问题，因而影响了政策的整体效益，最后导致政府日常工作受到影响，政府的公信力和合法性也受到影响。

总而言之，一项设计良好的、具有重大意义的政策，其生命力就在于政策执行主体不折不扣地实施下去，然而由于各种不可抗力的原因，致使政策执行效果不尽如人意，选择性政策执行的现象也就必然出现了。选择性政策执行就是地方政府在执行政策过程中，没有真正意义上按照原政策去实践和实施，偏离了政策原本的内涵和精神，导致了执行的政策与原政策存在差距的现象，主要有四种类型：政策敷衍、政策曲解、政策附加和政策停滞。

(二)地方政府选择性政策执行的理论解释及其论述

政策执行是一连串合约关系，既然是合约，那么就存在一定的结构，政策执行可以理解为一种合约结构，体现在实际的政策环境中。西蒙指出“管理就是决策”，政策的出台是利益相关者之间博弈的结果，政策实践依靠各主体协同作用，政策执行者和政策对象都被纳入一整条的合约链条中。合约结构的转变，意味着各行为主体的行为就跟着转变，在选择性政策执行场景中意味着执行合约被修改。选择性政策执行的原因可以从如下6个方面进行充分的分析：制度体制、组织资源、信息费用、成本、竞争和客观的外部环境等。这些都可以作为政策执行不完全的原因，可以运用于解释政策执行力弱化现象，但却不是一个解释力很强的理论，即政策失效的关键局限条件没有界定清楚。本文认为，政策执行是因社会而起，发生于社会之中，在一个人的世界里是没有政策概念的，那么政策执行就有成本，或有费用，即政策执行过程存在交易费用[11](也称制度费用)问题。本文以交易费用的视角研究政策执行，再推理到地方政府的行动逻辑和治理路径。本文主要通过构建市级政府、县级政府和乡镇政府三者间行动逻辑和理性选择的理论框架，对T市政府执行特殊群体社会救助政策进行实证分析。

1.多中心任务下地方政府偏向于执行可量化的政策指标任务

长期以来，许多学者坚持政治与行政二分法开展研究，但是经过实证检验，这是不符合实际的。我国政府体制实行权力高度集中机制，政治与行政是密不可分的，政治决定行政，行政是对政治决定的执行，形成了我国政府体制自上而下的运作模式，权力被上级政府掌控着，下级政府作为其附属机构和派出机构，导致地方政府行为只惟上不顾下。但是地方政府承担了经济发展和社会稳定的双重任务，尤以经济发展为中心，而在社会稳定方面实行一票否决制，逐步形成只要是上级政府重视的工作就是最需要去完成的，以上级政府部门的意志为转移，较少关注治理的交易费用和忽略实际工作需求。当然从中央政府的角度思考，这样推行政策固然会节约一部分费用，如监督费用，但是从社会的整体利益着眼，这种实施行为就不利于社会的持续发展，增加社会耗费，社会整体利益得不到根本改进，针对特殊群体的救助政策很难得到强有力的推行。可以从T市相关职能部门负责人访谈和特殊群体获得资助情况呈现出来。

T市总人口36.5万人，城镇常住居民可支配收入是2万元，全市社会福利机构共有6家，就整个区域来衡量，社会组织或社会福利机构是比较偏少的。在2015年进行的一次大自查大摸底中，全市共有5千多困境儿童(包括特殊群体)，其中4 800人参与社会保障(主要是新型农村合作医疗保险)。为加大对这一部分人员的救助投入和工作力度，对于困境儿童，则将其全部纳入了最低生活保障，并享受一类低保保障，重点救助“两类儿童”(即残疾儿童和艾滋病感染儿童)。

但是，在随后的深入调查中发现，以上的文字数据信息仅仅只是面上的数据，不具有现实问题的全面性，现实中的差距要大。实际上，城乡没有较好地实现社会保障统筹制度，基本公共服务均衡化发展没有得到较好的体现，特殊群体的社会福利保障水平明显是偏低的，因为他们中半数以上都只获得了新型农村合作医疗保险的支持，其他本应获得的政策保障却无法落实。随着T市经济的快速发展，社会救助体系也在逐步构建和发展完善，但是与全市的经济发展水平相比，地方政府对该领域的关注和投入程度依然不够。同时，执行特殊群体救助政策需要进行精准识别，特殊群体主动申请和配合，才能纳入保障系统范围内，要全面做到识别和衡量难度较大，指标难以数字化管理。因此，地方政府在面临多中心任务下会在政策之间做出选择，选择对地方政府有利且可衡量的任务或政策实施，这是在制度约束条件下理性选择的结果，是最符合地方政府利益的路径，上级政府也同样把注意力放在了可以具体化的政策指标上，与下级政府共同协作，因为各级政府间的关系因考核奖惩权力上移而具备相同的利益，以应付完成相应的指标考核，协同应对上级部门的监督考核，但本质上却没有完成政策目标任务。

2.政府间的“共谋”强化利益链条，增加交易费用

一定程度上，政府组织存在的理由是为了节省交易费用，正如科斯指出，为什么会有企业这种组织类型存在？企业的存在是为了节约交易费用，但是为什么它们的存在又会增加交易费用呢？一是看问题的角度转换了；二是原本节约了有关费用，可是又带来了新的成本。当成本大于收益时，那么组织就会产生自耗，不利于发挥本来应有的优势。在我国现行的政府体制运作下，政府部门形成了一种封闭型的运转系统，下级政府更像是上级政府的分支机构，实行“公司化”治理，子系统附属于主系统，经过发展不断地强化了其利益交点。从组织学视角看，各层级政府理应是一体的，使得联系愈来愈紧密。在T市所作的个案访谈就有力地说明这一点。

案例一：张某，5岁，曾因患病住院，在一系列规范检查的过程中，被诊断出感染艾滋病，张某的父母并不知晓这是一种什么样的病，还以为只是患了小感冒。张某的父母都具有一定的劳动能力，父亲在外打工，从事建筑行业，但是经济收入不稳定，母亲外出务工两年，在家政公司做保洁员，大约1 000元/月。张某的父母对艾滋病相关保障救助政策不清楚，一直都是自行承担一切医疗费用，可能的原因两种：一是常年在外务工，不知晓当地政策保障；二是政府职责没有完全履行，政策宣传不到位。自2014年起，张某才得到了一定的生活补贴和救助，按照救助标准和保障政策，获得了专项救助金600元/月和纳入一类低保保障。在医疗报销过程中，因医疗制度设计正在逐步调整和完善，还没有实施即时报销制度和联网办理，实行的是先自行填补，后再到相关部门比如民政部门进行报销，因工作人员的失误，没有及时给予患者补偿，最终只报销了2万元。

案例二：杨某，12岁，杨某是艾滋病感染者，艾滋病有血液、性接触和母婴等传播途径，杨某属于母婴传播一类，而其弟弟未受到感染，父亲是初中文化程度，母亲是高中文化程度，其母亲的家境比父亲要好，杨某与父母和外祖父母同住。其父亲因突发病状，被送往重庆军医大学附属医院救治诊断出患艾滋病，共花费6万元，由于本省户籍到其他省市就医比在本省就医报销比例较低，回县城按55%的比例报销了医疗费用。其母亲在贵州省第五人民医院被检查出患艾滋病，相继杨某也被诊察出患同样的病，外祖父母对此并不知情。杨某的父母一开始有意回避申请600元/月的专项救助金，担心患病的信息被泄露，但是因为就医花费较大，家庭经济负担太大，最终准备好申报材料，办理了手续。杨某及其父母没有享受低保，只获得了专项救助，而外祖父母得到了相应的低保政策。杨某的定期检查取药不方便，县疾控中心只能做一些一般性的检查，花费在100元左右，其他重大型的检查只能去省疾控中心，在省疾控中心领取过200元的临时救助，领取药品主要是在县城，与民政部门打交道少，与疾控中心沟通交流较多。其父母了解其他性质的保险，为了保护自身的信息和利益，没有向任何保险公司申请办理。

实际上，某些领域的政策构建是较为完善的，政策层面上已经有了相关的制度支撑，可是在执行政策行为时却违背了政策的原意。主要有三方面的原因致使患者没有得到及时的救助：一是政府宣传工作不扎实和不到位；二是作为个体，因考虑到手续的复杂和个人的信息(这是交易费用的一种体现)，选择不申请救助；三是政府间协作程度不够。总体上，主要由于政府相关工作没有做到位，造成了患者的人财物损失以及精神和心理无法得到关怀，加大了社会不稳定因素，增加政府治理的难度和交易费用。因此，政府部门之间的利益共赢加重了政府执行计划和政策的难度，不利于实现良好的政策效益，同时申请渠道的不畅通、制度费用的增加、患者心理的权衡和社会信息保障措施不力导致无法有效回应社会的需求。

3.交易费用理论视角下地方政府选择性地应付公民利益需求

交易费用给予一种看问题的新视角，透过地方政府执行政策交易费用的高低，能够解释地方政府治理机制和逻辑。交易费用理论运用到分析地方政府行动逻辑当中，它的解释力较大：一是地方政府行为一定程度可以归结于成本，而成本也是一种交易费用，最终其行为的背后是一种交易费用的考量；二是当地方政府意识到自身的行为已经消耗巨大的组织资源和优势时，那么地方政府也会及时调整行为以适应新的组织路径和机制。回应公民的真实诉求是地方政府应有的责任和义务，也是地方政府提高合法性和赢得公信力的源泉所在。然而，这一理念只是理想化的状态，在实际政府行为中并不总是从公民的利益、现实需求出发，相反是在压力型体制下追求政府部门利益、个人职位和职级升迁。在为特殊群体办理社会救助政策过程中突显问题意识淡薄、工作积极性欠缺和推诿责任现象，具体可以通过如下的资料分析得出。

案例三：张某，4岁，张某及父亲都是艾滋病感染者，其父亲在为孩子办理社会救助过程中，因移民搬迁，搬出原住所所在地，户籍发生变动，加之T市相关职能部门人员不作为、乱作为和违法行事，导致张某在原籍和现居住地的县提交材料寻求救助时都没有获得及时帮助，张某的相关政策救助没有得以有效保障。此外，一度还发生职能部门负责人打听和泄露患者的信息等情形，对患者造成了一定的心理伤害，原本是一项惠民的政策，却被完全扭曲，政策成为官样文章。从2014年10月开始，张某才获得了救助保障金，但截至目前，2015年救助金没有及时打进指定的账户中，存在救助不及时的问题。

案例四：钟某，20岁，大学三年级，骨科专业，是一位在校学生。家中共有4人，2014年6月份查出感染艾滋病。有一位中专毕业的哥哥，现在从事财会工作。母亲享受了低保救助，钟某依靠助学贷款支持自己的学费和住宿费，虽办有学校助学贷款6 000元/年，但因每季度需支付检查费300元左右，家庭经济较为困难，生活费的压力增加。目前，钟某住学校，周围的同学和老师等不清楚他的相关情况，和同学老师关系相处融洽。此外，还曾获得过一次性生活补助8 400元，以及低保救助500元/月。到目前为止，没有住过院，所以未报销任何费用，但是其每季度的检查费用却没有得到及时救助。钟某对相关政策都比较了解，主要是通过志愿者的宣传渠道了解到一些情况，社会组织发挥了巨大的作用。钟某认为艾滋病宣传力度还应该加强，宣传手段或方式应该更完善一些，希望身边人不要害怕艾滋病，就不存在歧视的情况；同时加强艾滋病的预防和保护措施；最后希望政府能做好信息保密工作，担心隐私暴露，影响以后就业等问题。

政府部门在开展工作时需要各级部门积极协调，原本应该需要各政府部门进行协作的，却出现工作积极性欠缺和推诿责任的现象。案例三中政府部门在为张某办理医疗救助时没有有效协助，而是反复督促张某的父母进行多次的“两头跑”，虽然最终相关福利给予了张某，但是在后续的跟踪管理过程中，政府部门的行为明显滞后，影响了张某的基本生活。在压力型体制或交易费用较高的情形下，地方政府理应做好工作职责范围内的事情却没有较好地将政策惠及公民，具有选择性应付的特征，没有切实落实政策。在案例四中更是折射出特殊群体的求助之心，但是又惧怕信息保密工作不严，导致自己利益受损。地方政府既要清楚界定职能边界范围，又要规范自身行为，切实提高公共管理者意识，维护公民利益。

四、路径构建：地方政府选择性政策执行的救赎

制度的转变，行为跟着转变。地方政府选择性政策执行需要转变，也应该转变，就必须在合约结构上进行构建。选择性政策执行的原因是多方面的，也是多元的，上文主要提到了多中心任务、政府间的“共谋”、交易费用、压力型体制，以及利益驱动等，并不是说其他因素就不重要，但是，本文认为以上原因是占据主导作用的。如果选择性政策执行持续下去，那么政府治理的交易费用必然就会增加，一旦达到一个均衡点，那么势必会影响到社会的整体利益。因此，着重于公共利益和政策治理工具的可行性，政策执行需要在制度转变和合约结构变革过程中实现有效治理。

(一)政策执行目标的分配变革

从宏观层面看，中央政府和省级政府对特殊群体制定了相应保障政策，通过行政发包制等机制层层分解到地方政府，最终落到了地方政府这一层级，并由上级政府行使终极考核权，以督查地方政府执行政策的情况，作为政治晋升的重要参照标准，形成了一系列的政策系统性治理。县(市、区)和乡镇政府又把政策目标再进行细化和自我加码，使得各级政府相互依赖的关系更加紧密，利益关系织合成一块铁板，治理合约更加复杂和稳固。因此，在分解目标任务时需要把社会事业纳入其中，赋予社会事业一定权重和比率，打破已有的思维观念，保障各项目标在监督和考核下高效完成，满足公民的真实诉求。在地方政府主要是由民政部门和疾控中心负责业务工作的开展方面，根据对一位负责人的采访中，发现T市疾控中心进行了有益的探索。

T市疾控中心负责人说，针对受艾滋病影响的儿童这一特殊群体，需要对其进行分类，实行分类管理制度：一是父母双方感染艾滋病，儿童受影响的；二是已感染艾滋病的儿童。再在此基础上区分对象进行专门资助，扩大资助的效力和范围。T市疾控中心通过多渠道筹措经费，除了政府政策性质保障外，还有其他社会组织积极合作，比如，与中华儿童基金会和上海罗氏集团合作，这些项目合作已经持续5—6年，其资金全部用于救助特殊群体。此外新型农村合作医疗保险按比例报销医疗费用，其余由民政部门解决，对于花费不超过1 000元(比如检查和药品等)的费用，先自行垫付后再进行足额报销。

就T市目前的实际情况看，对艾滋病感染儿童的医疗救助除了按照国家规定的救助以外，其他救助渠道极其单一，主要就是新型农村合作医疗保险，基层社区承担大量救助渠道，有很多受艾滋病影响的家庭都获得了较大的益处。但是在后续的调研中，医疗费用由新型农村合作医疗保险报销后剩余部分由民政部门承担几乎很难得到落实，申办程序极度繁琐，人浮于事，地方政府选择性地对待，从而出现了政策偏差。因此，要加大政府职能部门的管理和服务意识，形成一种考核制度，使其把对特殊群体的关爱和扶持纳入到部门的经常性业务中。

(二)完善干部管理和健全考核制度

公共选择理论是运用经济学理论研究公共部门行为的一种理论模式，假设政府也是“经济理性”的，有着自身的利益追求。地方政府在衡量和执行各项政策时也是“经济人”，也会权衡自身组织的利益，每项政策都是理性选择的结果，较易偏向于促进经济发展的政策导向，而对那些具有公共性和惠及社会的长远政策的态度明显不同，导致原本可以申请办理的政策保障，因没有进行大力宣传，无法实现政策效益的最大化。干部管理权限和考核制度能够影响社会救助政策的推行。

在与T市民政部门人员座谈时，因之前发生过吸毒人员到民政部门的闹事事件，相关的业务工作人员的思维方式仍未转变，对政策掌握和宣传的能力没有得到提高，政府应该积极作为却没有发挥重要作用，政府职能在关键领域“缺位”。一位主管领导认为，“现在我们都不敢宣传有关这一部分人员有哪些政策可以救助，担心其他社会人员再次进行挑事。”反倒是本应由民政部门负责的工作移交给了疾控中心，而民政部门只是负责拨款，这既增加疾控中心的工作量，也分毫没有分解民政部门应有的职责，政府部门间协作力度和意愿明显不够。

该民政部门的做法主要是从理性的角度进行思考，不是为了厘清政府职能，没有承担政府应有的职责，只是一味地依靠其他部门，没有进行创造性的职能发挥，导致特殊群体没有得到物质和精神上的关怀，政策的实施效果与政策制定的初衷相违背，不利于社会稳定和社会和谐。究其根本，核心在于考核制度的倾向性促成了地方政府的发展倾向和注意力竞争。一方面，现阶段我国经济发展已进入高质量发展阶段，应更多关注重点领域和民生问题，由于政策调整需要一定的时间，政策转换衔接较慢；另一方面，地方政府官员的意识和能力没有得到根本的转变，把工作重点放在了上级政府关注的领域，同时考核权力逐步集中，在上级对下级的考核中形成利益链条，这是考核制度存在一定弊端的表现，需要在社会不断发展和转型中逐步扭转。

(三)建立健全监督制约机制

地方政府在实施社会救助政策中存在大量的非正式行为，主要体现在信息泄露和不作为。在现有政策的规定下，特殊群体需要得到救助就必须提供相关的资料，以便核实材料的真实性，行政主管部门才予以认可和报批。所以地方政府对于其提供救助和服务需要进行保密，在实际操作中，一定程度上是可以通过“绿色通道”进行申报的，但是还存在特殊群体信息泄露的情形，说明相关人员的行为仍不够规范。由于体制机制不健全，公共部门的公共精神缺乏，相关人员的操作不规范，甚至于是违法的，政策受益对象申请救助的愿望降低。T市在实施特殊群体救助政策时发生了工作人员乱作为的现象，对特殊群体和家庭都产生了巨大的影响。

如案例三中张某及其父母都是艾滋病感染者，父母一开始有意回避申请每月600元的补助，因为在前去民政部门填写申请时，规定明确注明了流程和条件，如必须在乡镇进行公示。为了维护自身的信息，故没有申请办理救助，也没有享受低保。最终在基本生活难以为继之时，张某的父母申请了办理救助，但是给予办理的工作人员随后就告诉了张某的相邻，造成了该家庭和孩子的心理负担和生活压力。

本质而言，这反映出对特殊群体的救助体系和制度不健全，对特殊群体进行救助都必须严格做好保密工作，维护好公民的各种信息和权利，而且也必须坚持自愿原则。然而，在实际的工作中，这一理念上的要求和制度管理没有得以实践，最后酿成了应该得到救助的群体没有申请，那么政策的存在意义是值得怀疑的。一项受益对象较少的政策实施需要工作人员的规则意识和责任心，以及体制机制环境的支撑，制度的设计也不是一蹴而就，也要不断根据需要和现实的变化进行调整，制度的好坏不仅仅在于设计方面，还在于监督和制约，以及工作人员的规范行为。

(四)构建开放性政策执行机制

传统的政策执行机制呈现出一元化、单一性，政府组织是主要的政策执行者，而其他组织尤其是政策执行对象没有太大的发言权，那么政策执行机制就需要变革或继续完善，它不仅仅是开放的系统，也是一个多主体协作的组织，既可以降低交易费用，也可以提高政策执行的合法性和政府执行力。首先，推行多主体参与政策执行活动，需要吸纳其他组织及其成员和专家团队，不断对执行活动实施有效监督，维护社会公共利益，保证参与社会事务的权力。其次，注重政策实际需求，不断完善政策建议。尽管每一项政策的出台，都进行了大量的前期工作或调研，但是也只是基于一定的约束条件或局限条件，而约束条件和局限条件是会随着时间变化而发生改变的，因而要密切关注政策执行所面临的约束条件和局限条件变化，及时调整政策以适应变化了的客观实际。最后，政策执行也是需要计算成本的，执行的交易费用太大，就应该着力健全完善，不断增加政府组织的政策执行力，以较低的成本获得最大的政策执行效益。

五、结语及展望

地方政府既是政策制定者，也是政策执行者。选择性政策执行是客观存在的现象，地方政府作为政策执行的主体之一，尤其是公共领域社会政策的执行，选择性政策执行的行为表现最为明显。作为非正式组织行为，其为什么发生，以及怎么发生都有着坚实的组织基础和体制根源。研究发现：一是地方政府易选择可量化的政策指标和任务执行，而相对不重视那些无法有效衡量的政策目标；二是地方政府间存在“共谋”现象，对上级政府所发布的政策不完全执行，选择性应付公民的有效诉求；三是在我国现行政府体制下，绩效考核制度的权力上移，地方政府以追求政治晋升和权力为中心，较少关注辖区内公共产品的有效供给。同时，本文的研究还激发了如下思考：

第一，政策与实际的互动关系。实际上，地方政府不是没有注意到治理的交易费用，而是受阻于许多政策的限制及风险或成本选择，无法根据实际情况进行灵活处理，上级政府的政策出台与基层政府的实际情形多有冲突，导致政策的叠加、交叉和矛盾，使地方政府无所适从，交易费用较高。

第二，中央政府与地方政府的关系。在我国，地方政府无法拥有较大的自主权，自分税制改革以来，导致中央政府和地方政府关系间的重构，中央政府的权力越来越强大，而地方政府的权力活动范围越发狭小，产生权责不匹配，地方政府所承担的职责巨大，但是相应的权力配置却失衡。

第三，转型期政府职能的有效发挥。我国正处在大变革、大转型时期，各种矛盾和问题集中爆发。在这一背景下，我国政府应发挥何种作用值得深入研究。一般而言，政府职能应该从管制型政府向服务型政府转变，清楚界定政府职能边界，更多关注经济社会发展、社会稳定和公共产品供给，有效发挥政府作用。

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