PPP模式在特色小镇建设中的应用研究

徐可 马光德 李朋飞

[摘 要]目前，我国特色小镇项目发展迅速，而政府部门的财政资金不足将是影响其发展的最大阻碍，采用PPP模式可有效解决资金短缺问题。本文将探讨特色小镇项目PPP模式的可行性，并分析PPP模式下各方的职责以及运作框架，希望能够为我国特色小镇项目融资提供借鉴。

[关键词]特色小镇；项目融资；PPP模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.090

[中图分类号]F283；F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）18-0-02

1 特色小镇的相关理论

特色小镇的概念，最早是由浙江省政府提出的，其内涵是具有当地特色，并且提供旅游、文化、社区功能等为一体的发展平台。而后国家发改委指出，特色小镇是一个包含多个领域共同发展的区域载体，并非传统行政单位上“镇”的概念。居住功能、产业功能、旅游功能是特色小镇的3大基础功能，不是单纯的房地产开发，不是某一个特定景区，也不是单一的产业园区，而是三者有机结合的统一体。简言之，特色小镇建设要充分考虑当地的特色，挖掘当地的文化内涵，以创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展为原则，精确定位产业模式，科学规划发展前景，深度打造当地特色，打造集“产、城、人、文”四位一体的融合性平台。图1为特色小镇的内涵示意图。

真正的特色小镇能够将产业融入旅游，充分挖掘区域产业的特色，从而延伸产业发展，构建产业下的居住发展与配套设施的网络架构。特色小镇应用产业的活力带动整个产业链的发展，形成产业良性循环，不仅是要加快特色小镇的发展，还要保持其实现可持续发展。基于此，要调动区域内的人参与到产业中去，通过大家的参与、服务及传播带动特色小镇全面发展。

2 特色小镇的开发模式

2.1 政府主导模式

在这种模式下，特色小镇项目全部由政府出资开发，通过公开招标的方式，确定特色小镇的建设方案和运营方案，在项目生命周期内由政府全权负责，建设方和运营商扮演的角色为代建和代运营。该模式适用于财政实力雄厚的政府，同时要有良好的运营和管控能力。

2.2 政府与企业共同发展模式

政府与企业合作开发，即我们常说的Public-private partnership（PPP）模式。该模式下，政府确定项目立案，并选择私人企业共同合作建设特色小镇项目。政府和选定的企业谈判，磋商最终的合作方案，签订协议，双方共同成立项目公司，政府根据资金情况可选择占股比例，企业负责前期开发建设，项目建设完毕后在一定时间段内拥有经营权，通过经营收入得到投资回报，到期后再归还政府或者长期合作运营。

2.3 企业主导模式

由社会企业完成投资建设运营，可由一家或多家企业组成，通过用户付费获取收益，适合于拥有强大运营能力、有经验的企业。优势是项目由企业开发，政府无须投资和管理，减轻了政府的各种负担，同时通过市场化运作能够激发私有资本的活跃度。劣势是项目要有持续的盈利模式，否则企业不愿意开发。

3 PPP模式

3.1 相关理论基础

PPP作为政府和私企之间的合作模式，已被广泛应用到基础建设和公共服务领域，如机场、高铁、城市污水系统、能源系统和公众健康设施等。许多国家和地区都越来越依赖PPP模式来完善城市的基础设施建设，一方面可以为政府减轻财政压力，另一方面可以让社会企业从中获取一定的商业利润，有利于企业的长期发展，有利于社会主义市场经济的发展，同时能够为广大人民群众谋福祉，增加人们的幸福感。所以，采取PPP模式是一举多得的方法。

3.2 特色小镇PPP项目的可行性

笔者针对国内特色小镇的发展现状以及PPP模式的特点，探讨PPP模式引入特色小镇项目的可行性。

3.2.1 政策环境

2016年10月，国家发改委提出将PPP模式应用到特色小鎮项目建设中去，在推进政策性金融支持小城镇建设的通知中鼓励政企合作，鼓励银行等金融机构加大投资强度，鼓励政府和社会资本合作，调动社会资本积极加入特色小镇项目的建设中。同时，政府对采用PPP模式建设开发的特色小镇项目给予税收等相关优惠政策，从而吸引私有资本投入特色小镇的开发建设。

3.2.2 经济环境

特色小镇的项目需要巨大资金作保障，通过PPP模式引入社会资本能够有效解决建设前期的投资问题，减轻政府财政压力。2014年，国务院开始加强地方政府性债务管理，从而使地方政府债务受限，以政府为主导的融资模式不再适用。因此，政府在特色小镇项目中采用PPP模式，不仅解决了政府资金短缺的问题，而且社会资本投入也得到了相应回报。

3.2.3 社会环境

社会资本通过PPP模式参与投资特色小镇，除了可以获得基本利润外，还可获得其他经济收入。闲置的民间资本、社会资本与政府合作参与特色小镇项目，通过PPP模式来推动新型城镇化建设，既可以完善基础设施建设，又能保证民生的基本需求，从而使政府以有限的资金满足民生，提升社会民众的幸福感和认同感。

3.2.4 技术环境

从我国开始引入PPP模式以来，PPP模式在我国得到了广泛应用，各地纷纷成立PPP主管机构（PPP中心等），国家也出台了相应PPP规范性文件。经过多年的探索研究，我国多项大型项目中也开始引入PPP模式，而且国外的经验也可供我国参考，同时PPP从业人员也在不断增加。因此在技术层面上，我国特色小镇项目引入PPP模式是可行的。

4 基于PPP模式的运作框架

针对特色小镇PPP项目，政府应完善政策做好引导工作，坚持市场化运作机制，在项目前期立项、规划等方面发挥积极作用，并依靠社会资本的资源整合能力、招商引资能力、运营管理能力来盘活项目，为特色小镇提供全生产链服务。

PPP模式下的特色小镇项目参与方主要包括政府、开发运营商（社会资本）、金融机构。政府部門负责前期整体方向指引、政策支持和专项基金补贴，主要负责前期通过招投标选择最佳合作方，授予项目公司特许经营权，部分项目的付费与补贴。社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，与政府合作成立特别项目的公司（SPV）作为PPP项目实施主体。在特色小镇PPP项目中，金融机构在项目资金方面尤为关键，大部分资金来自金融机构。由于特色小镇PPP项目经验匮乏，可以成立服务其项目的咨询机构，承担政策咨询、运营管理服务、技术支持等重要职能。PPP模式下的特色小镇组织结构图如2所示。

（1）地方政府。政府会给予政策扶持等优惠措施，然后通过公平公正的招投标方式选择最佳的合作方，授予项目公司特许经营权，在全过程做好监督工作，为保证社会公众利益做好公共产品定价监督，最终保证项目顺利进行。

（2）金融机构。特色小镇项目资金需求大，社会资本以及政府资金短缺，因此SPV需要通过融资来满足特色小镇项目建设，通过与国际金融机构、商业银行、信托投资机构等金融机构以项目为融资对象获取开发建设资金。

（3）开发运营商。特色小镇开发建设完毕后，其后期长达20～30年的运营情况是项目成功与否的关键，因此在特色小镇项目中应引入专业的运营商，开发运营商通常由两家或多家企业组成的联合体。

（4）咨询机构。由于我国特色小镇PPP项目起步较晚，而PPP项目建设期长，且运营期长达20年甚至30年，风险较大，因此需要咨询机构进行全生命周期的服务与指导，为项目解决融资难题、提供技术支持。

5 结 语

建设特色小镇的目的在于合理规划利用当地文化、旅游、社区功能等资源，加强基础设施建设，改善当地经济状况，促进其经济发展。特色小镇PPP项目不仅能够实现最初的建设目标，而且能够减轻政府财政压力，为社会企业提供盈利平台，提高人们的生活水平，加速城镇化发展。

主要参考文献

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