大数据背景下的中国应急管理体制改革初探

宋泽蕙

[摘 要]按照传统官僚制理念设计和运行的应急管理体制，很难克服自身纵向分工与现代应急管理对横向综合管理要求之间的根本矛盾。大数据技术及相应管理模式的出现，为消除这种根本矛盾，提高应急管理体制的预见性和科学性，提供了切实的条件。随着中国应急管理体系的进一步改革，在大数据技术和相应的管理模式基础上，有必要重塑整个应急管理体制的概念、机制。

[关键词]大数据；应急管理体制；制度设计

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.072

[中图分类号]D630.8 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）18-0-02

从2003年的非典危机，再到2008年7月23日的汶川地震救灾等，我国初步建立了应急管理体系，进一步完善了应急管理体制。但近年来，在一些重大的应急反应体系中，仍然存在一些结构性问题。针对这些问题，我国进行了一系列改革，并以大数据改革为核心，使其符合现代化应急管理体制的要求，为改革我国的应急管理体制奠定了基础。本文在大数据应用的背景下，概述了我国应急管理体制改革的思想。

1 大数据时代对管理的影响

1.1 大数据和大数据时代

尽管“大数据”的概念已经席卷了全球的各个领域，迄今为止还没有一个权威的定义。从本质上看，所谓的大数据不只是指大量的数据，而更多的是指这些数据是非结构化的，不能使用传统处理数据的方法。正是因为应用了大数据技术，美国谷歌公司才能比政府的公共卫生部门提前预告2009年甲型HlNl流感的爆发。而这样一个社会各个领域广泛应用大数据技术进行技术创新、管理创新和生活创新的时代，我们称之为“大数据时代”。

1.2 大数据背景下对管理的影响

1.2.1 有利于管理思维变革

与人类社会生活的深度信息化相伴随，海量的大数据如潮涌般不断产生，用以搜集、处理和分析这些数据的技术和方法也层出不穷。这就使管理者拥有了丰富的数据。这种能够收集和分析海量数据的新技术将帮助人们们更好地了解世界。由于拥有了全面的信息，过去那些建立在非完全信息假设上的管理思维和方法，已经被彻底改变。

1.2.2 有预见性的管理

大数据技术在管理领域的广泛应用，一个重要的作用在于其强大的数据抓取和分析能力，可以使管理者从纷繁复杂、碎片化的海量数据中发现潜在的联系与问题，由此提示下一步相应的管理行为。正如国际复杂网络研究的学着认为的那样：大数据背景下，数据、科学以及技术的合力，会使人类变得比预期中容易预测得多。显然，这对于现代高风险社会中的管理是极为重要的。

1.2.3 出现了新的管理模式

在传统的工业时代，由于缺乏抓取管理对象信息的数据技术，以至于只能用流水线的方式生产大量制式化、标准化的产品。这种管理模式在工业时代也许已经足够。但是，在今天这样一个人人追求个性化、企业市场竞争激烈的时代，需

要的是更为精细化和个性化的管理模式。作为对这种诉求的一种技术回应，大数据技术使管理者可以对管理对象的独特需求进行追踪和分析，进而实施管理行为或投送有针对性的服务。

2 大数据背景下应急管理制度存在的不足

自2003年非典危机之后，我国开始意识到应急管理的重要性，在相关机构的推动下，建立了“一案三制”的应急管理系统，同时也完善了应急机制和法律系统。其中，按照《突发事件应对法》的规定，我国目前应急管理体制的核心内容是：“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。”从近年来历次重大突发事件的应对效果来看，这一体制起到了一定的作用，取得了较好的成绩。但是，随着我国经济社会发展的风险因素急剧增多，这一体制也逐渐暴露出一些问题。

2.1 制度设计的构想是错误的

现代风险社会的各类突发事件具有高度的复杂性、关联性和衍生性。在建立相应的应急管理体制时，必须遵循相应的应急管理理念。同时，基于现代应急管理的专业性，还强调体制的设计必须体现出对现代管理理念和方法、先进科学技术和专业队伍力量的应用。第一，“重应对、轻管理”的理念已经不符合中国现代应急管理机制。目前的体制是在《突发事件应对法》的框架下构建的，其架构的前提是突发事件发生之后如何去应对，而不是如何处理紧急情况以及片面强调“反应”的概念，要综合处理应急事件以及建立应急管理制度，其结果是在整个应急管理过程中，要完善应急管理体制，提高管理水平。第二，在系统设计方面存在“重权力、轻科学”的倾向。现有体制设计时更多考虑的是应对突发事件时各级政府部门和不同系统的权力划分和责任认定，而很少涉及如何运用现代先进科学技术力量参与应急管理的问题，从而不利于提高我国应急管理的专业水平。

2.2 没有健全的应急管理部门

应急管理事务的极端重要性和跨领域特性，以及对调动各种资源的强制力的需求，决定了一国必须设置一个统一有力的专门应急管理机构，以全面负责应急管理事务。在我国的应急管理体制中，目前主要由各级政府的应急管理办公室负责应急管理方面的日常事务。然而，由于该办公室只属于一个协调机构，没有相应的实际权力，也没有形成一个健全的体系，其能力、水平较低，无法满足应急事件处理的要求，从而在实践的过程中无法充分发挥作用。

3 大数据背景下应急管理体制改革的对策

3.1 创新管理模式

每一种体制的构建，背后都有着顶层的基本制度设计理念，在公共政策研究中被称为元设计理念。我国现有应急管理体制的元设计理念可以概括为以“事件应对”为核心的设计理念。在这种元设计理念的指导下，整个应急管理体制的运行目标被限定为成功實现“事件应对”，而忽视了应急管理的预防、缓解、评价、学习等其他环节。因此，有关部门应该明确意识到，现代政府在行使应急管理职能时，更重要的是按照现代应急管理的科学规律，对应急管理事务的全过程进行管理，而不是仅仅局限于突发事件应对。作为元设计理念转变的第一步，相关部门有必要从全程管理的角度理解应急管理事务，以大数据技术和相应管理模式建构符合现代应急管理规律和要求的新体制。

3.2 政治优势和管理效率结合起来

近年来，我国的应急管理体制在历次重大突发事件应对中取得了巨大的成就，受到世界范围内的好评。但是，应该看到，在机构层面最能体现这种政治优势的应急指挥部具有很强的临时性，但在应急事务的日常管理和危机重建等环节则难以发挥作用。在下一步改革中，有必要将推动指挥部政治优势的常态化和应急办的实体化两种趋势结合起来。为此，我国有必要切实提高应急办的地位，甚至建立新的应急管理部门，由党政一把手或专职副书记担任应急办主任，将更多的资源用于应急管理的日常工作。新应急管理部门的定位，不应该只是议事协调机构，而应该是政府应急管理职能的具体承担者，在应急管理事务中拥有最大的权力，同时对应急管理事务负总责。

3.3 帮助地方政府构建大数据应急管理系统

在我国具体的应急管理实践中，地方政府的应急管理能力非常薄弱，尤其缺乏对应急管理风险因素数据的抓取、分析和管理以及做出相应科学决策的能力。因此，在未来新的应急管理体制下，国家层面的应急管理部门不应该局限于权力协调者的职能设定，而应该将自己的职能设定为应急管理信息服务者，帮助各级地方政府构建以大数据技术为基础的应急管理系统。

3.4 整合机构和优化人才结构

现代应急管理是一个高度专业化的理论和实践领域。传统意义上的政府部门和公务员，很难有效承担起现代应急管理事务的管理工作。这就要求在机构层面，不能将新的应急管理机构定位为普通的政府部门，而应该是兼具研发、咨询、服务和管理功能的高级别综合性机构。为此，有必要将目前一些政府部门或事业单位的信息技术类机构和职能整合到新的应急管理机构中，如国家信息中心、中科院等机构的相关部门，以增强新机构的专业数据能力。而在人员结构和管理层面，有必要设置首席数据科学家这样的新职位，招募顶尖技术专家及其团队，为构建大数据基础上的中国应急管理系统提供人才和技术支持。

4 结 语

大数据技术的特性决定了其能够有效地帮助中国应急管理体制克服内蕴的根本缺陷，实现专业化与综合化融合的目标，形成有高度预见性和科学性的应急管理系统。总之，将大数据技术及相应管理模式引入中国应急管理体制的改革，构建以大数据为基础的新型中国应急管理体制，具有一定的必然性。

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