PPP模式下体育建设项目的审计问题与对策

靳守国

(河南工学院 基础部，河南 新乡 453003)

20世纪70年代以来，英、美国家希望从信任危机和管理压力中解放出来，PPP模式得到广泛应用，现已成为世界范围内普遍认同的“合作模式”，无论是学校、医院、公共交通，还是监狱、废物废水处理等，都可以借助PPP这一实践产物，通过政府与私人资本间的契约，为社会公众提供更为积极和便利的服务[1]。在体育建设领域中，通过签订协议和授予私人资本的形式对建设项目进行运作，一方面为政府和相关运行组织提供必要的权利，在提供公共服务和相关产品的过程中形成伙伴式的合作关系；另一方面，要在这一模式下对体育建设项目进行审计，明确各方权利和义务，确保合作顺利。借此对建设资金的使用情况和使用效果进行有效处理，使建设项目的管理效率和投资效益显著提升。

1 PPP模式及对体育建设项目的影响

1.1 PPP模式及其特征

PPP模式指的是为了应对公共产品与服务诉求，在政府与私人部门之间构建的基于合作伙伴关系的融资与管理模式[2]。

(1)周期化的项目程序。自对项目识别开始，PPP模式就要通过项目准备和项目采购等环节着手项目的运行，直到项目执行与移交才算完成一个完整的生命周期。PPP模式和以往项目各环节分裂的建设情况不同，该模式自项目前期规划和设计就已经进行统筹考虑了，然后将项目公司视作载体，对融资和建设以及运营维护等工作予以统一规划和管理，最大限度对各环节脱节的情况予以纠正。

(2)多元化的利益诉求。在参与主体方面，PPP项目一般涉及到当地政府、民间资本、项目公司、金融单位、建筑经营公司和社会公众。随着参与主体的增加，资金来源会变得更加多元，相关利益主体的利益诉求也就出现了显著差异。比如，对当地政府来说，追求的是项目的经济效益与社会效益，而民间资本、金融单位和建筑经营公司等一般将利益最大化视为其目标，而对项目的终极使用者(即社会公众)来说，要求的是项目能够产生最大的社会效益。可见，利益诉求层面的分歧难以规避，让相关利益主体之利益诉求获得合理体现，一直是PPP项目成功的关键所在。

(3)层级化的管理范式。对PPP建设项目来说，通常是政府与民间资本共同出资，以成立项目公司的形式开展项目的设计、建设和投融资以及运营维护工作，并将项目公司视作管理主体，使之和金融单位、建筑经营公司以及咨询公司等开展分项工作。项目所有权和运营权要按照PPP的运作范式，以合同为蓝本予以分配与转移。这样，PPP项目的当地政府就会逐渐弱化对项目的控制和管理，而以对项目的指导与监督为主。

1.2 PPP模式对体育建设项目审计的影响

(1)对体育建设项目审计内容的影响。我国体育建设市场越来越规范，审计核减率持续下降，原来的审计模式已经难以发挥更大作用。在PPP模式下，特别是在特效经营项目与私有化类项目当中，民间资本会在项目资金来源方面扮演关键角色——可以托看资金渠道，还能借助证券化方式的介入，让整个PPP建设项目无论是前期设计、融资，还是后期的施工、决算，都要处在审计监督的范围之内。这一过程中，审计的重点除了工程造价还有建设成本，这些工作的开展可以为后续经营和服务提供必要尺度。

(2)对体育建设项目审计定位产生的影响。以PPP模式为视角，体育建设项目中的民间资本是以投资主体的身份出现的，能够与政府共同成立项目公司进行项目设计和建设以及运行、维护等工作，并非以投资人的身份参与审计。同时，PPP模式下的体育建设项目大多为非营利性和准经营性的体育项目，和它有着直接利益关联的是当地政府、建筑经营公司以及社会公众。在审计实践中，要以项目实施服务为视角，对所有利益相关者的利益均要进行兼顾，以保证民间资本收益的合理性，让体育建设项目的经济性与社会功能得到体现。

(3)对体育建设项目审计模式的影响。政府与民间资本之间是平等的合作伙伴关系，可以在很大程度上发挥PPP模式之活力，让终端用户(社会公众)从中获益。但是，为了实现上述目标，就要改变以往的监督方式，通过采用事后审计为主的审计模式已经无法在实质上保证项目目标的实现。因此，以PPP模式为视角，相关审计工作的开展需要前移至审计介入阶段，通过全过程跟踪审计的形式一直延续到项目结束，在整体上把握体育建设项目审计监督的流程。这也与PPP项目的生命周期特点十分相符。

2 PPP模式下体育建设项目的审计困境

在PPP模式下，体育建设项目的参与主体会不断增加。同时，由于管理职能是将项目单位视为载体，以全生命周期为尺度对项目开展统筹规划和审计评估时，和传统建设项目的审计实践存在明显的差异。比如，项目评价指标的量化不足、绩效审计技术有待提高、审计时效性和实用性缺位、与审计相关的法律缺失。

2.1 绩效审计技术有待提高

PPP模式下对体育建设项目的审计要求较高，但目前的审计技术还是以传统手工记账为主，一些在国际社会领先的技术和方法并未得到充分使用，甚至还处在较为落后的状态之中。比如，对体育建设项目进行的抽样审计，一些常规的做法是按照有经验的审计人员的主观意愿加以判断，统计抽样真正实施的情况少之又少。此外，由于我国在互联网审计、云审计、计算机审计和大数据审计方面还处于起步阶段，应对PPP模式下体育建设审计工作还显得力不从心。

2.2 审计时效性和实用性缺位

针对体育建设项目的PPP审计大多集中在竣工决算审计方面，通常要对建设项目决算的真实性、合法性与准确性开展审核工作。实际上，这种审计模式虽然可以规范造价管理、遏制高估冒算。但由于此种模式更关注造价审核，专注于查错和违法造假现象，使之难以在宏观上对决策管理体制予以更为理想的审计和核查，审计的时效性和实用性也就难以得到全面体现。此外，由于PPP模式下的体育建设项目规模较大，过程更为复杂，相关审计工作如果不到位，就会由于特定环节的出错和监管不到位，让合作方和社会公众遭受损失。

2.3 项目评价指标量化不足

对PPP模式下的体育建设项目进行审计时，评价标准一直被视作相关工作开展的前提，能够在很大程度上决定审计部门与审计对象的接受程度。但是，由于体育建设项目评价指标的量化不足，使得我国颁布的相关评价标准未能随着科技水平的提升和测量工具的改进而得到及时修正，这就使得在审计实践中出现了标准过低以及无法达到平均水平的情况[3]。此外，由于审计标准的问题，使得体育建设项目的审计工作难以适合PPP模式对融资多样性的诉求，加之建设过程中存在地域差异与理念的不同，这就让不同的标准大行其道，影响体育建设项目审计绩效的提升，给审计工作的开展造成一定的风险。

比如，为提升体育建设项目的质量，我国东部某发达城市针对近三年来投资建设、尚未完工的竞技体育场馆和基础设施，从PPP的视角对其进行了跟踪审计，发现部分项目存在违规招投标、法人招标遗留问题未解决等。首先，审计发现9个项目的14项专业分包和材料采购招投标存在违规行为，主要表现为不按主管部门核准方式招标和评标，工作存在错漏，影响中标结果。比如，某国家体育场初步设计概算批复总投资为20.3亿元，但因结构复杂、技术难度大、工艺要求高、功能和标准调整以及主要建材涨价等原因投资超概算约5.55亿元。而为了吸引社会资金参与到竞技体育项目建设当中，同时解决赛后场馆经营问题，该市对竞技体育场采取项目法人招标方式，由中标人组建项目公司负责融资、设计、建设和赛后经营。其中一些项目投资方存在资金不到位、中途退出、将主体结构工程分解后各自组织施工等问题，政府在项目法人招标时承诺的土地和税费优惠政策在实际执行中也比较困难。为此，国家体育总局和相关部门高度重视审计提出的问题，积极采取措施整改，随审随纠，效果明显。审计提出有的项目进度滞后问题后，对问题较大的项目实施重点督导、全程跟踪，主管部门和建设单位采取倒排工期、责任到人的有力措施，保证了工程进度和质量。

3 PPP模式下体育建设项目的审计对策

不断优化审计模式、跟踪审计进程、丰富审计内涵、重塑审计目标，这对我国体育建设工作者而言属全新课题，需要仔细、慎重、认真面对[4]。

3.1 优化审计模式

经验表明，PPP模式下对体育建设项目进行审计，需要防止由于投资主体和建设秩序的改变对经济效益和社会效益产生的影响。为实现这一点，需要进一步优化审计模式，让更多的利益主体能够参与到体育建设项目的审计实践中，通过对审计目标的关注和重视，实现对审计工作的重点调整。同时，借助计算机、大数据和网络技术等提升审计绩效和审计信息的共享程度，争取在不同审计主体、审计主体和审计对象之间构建起有效的信息共享链，防止造成审计资源的浪费，让更多新的审计方法得到及时更新和使用。

3.2 丰富审计内涵

对于PPP模式下的体育建设项目，政府投资与民间资本投资的目标存在差异，使得审计工作的开展需要不断丰富其内涵。一方面，在政府投资审计方面应该重视建设项目的质量和可能产生的社会效益和经济效益，因此在对体育建设项目进行审计时，需要从实际情况出发，对其中表现出来的价值予以重点审计；另一方面，在对民间资本投资进行审计时，需要体现出PPP协议中绩效审计的环节，这直接关系到建设项目的顺利实施，还会影响到PPP建设项目的过程考核。因此，还应对合同履行情况、预期成效情况等进行全面细致的审查。

3.3 重塑审计目标

在PPP模式下，对体育建设项目进行审计，需要以项目关联方之利益为主导，对项目绩效予以评价，并在这一过程中重塑项目的目标。为此，审计工作应合理划分项目相关利益方的权利和职责，全面关注各类资金取得的成效。通常来说，需要对民间资本合作期间承担的设计开发、运营管理和建设维护等基础工作进行审计，防止出现不当的资金补贴、消费支出和利益缺口；在国家审计方面，应体现对社会公众利益的维护，要对体育建设项目负责单位的财政收支及其合法性、真实性等开展监督，以维护国家的财政秩序。

参考文献：

[1] 田恒杰.PPP模式建设项目的审计重点[J].审计研究，2017(19)：44-49.

[2] 李晓渝.我国PPP项目绩效审计问题分析与路径探索[J].财政监督，2017(15)：79-81.

[3] 常虹.PPP模式下的审计[J].审计与理财，2017(5)：14.

[4] 叶晓甦.PPP项目动态集成化风险管理模式构建研究[J].科技管理研究，2010(3)：129-132.