我国公共体育服务发展的历史考察

2018-11-27金涛

体育教育学刊 2018年2期

金涛

(安徽师范大学体育学院,安徽芜湖 241002)

我国体育发展的历史分期问题，一直是体育史学界探讨的热点问题，尤其是建国以来体育事业历史阶段的划分问题，更成为学者们关注的焦点。具体可以归纳为“四段说”、“五段说”和“七段说”等[1]，如伍绍祖主编的《中华人民共和国体育史(综合卷)》、李秀梅的《中华人民共和国史简编》、谭华的《体育史》、谷世权的《中国体育史》、《中国体育史》(上、下)、刘鹏的《改革开放30年的中国体育(1978-2008)》等。但从划分的依据看，基本上都是以体育事业发展中的历史事件并结合中华人民共和国史的发展阶段为划分标准。实际上，从建国以来我国社会发展史和体育发展史的角度看，建国后体育事业发展的每个阶段都和我国同一时期的政治、经济、文化和社会变迁有着紧密的联系，体育事业伴随着整个社会的发展而发展、动荡而低落[2]。

基于体育事业发展与经济社会发展的关系，研究试从建国后我国的经济社会发展方式、政府职能转变以及体育事业发展的现实入手，探讨我国公共体育服务发展的历史分期。

1 我国公共体育服务的发展历程

1.1 计划经济时期：我国公共体育服务的发轫(1949—1978年)

新中国成立伊始，为遵循为人民服务的根本宗旨，党和政府提出恢复和发展社会经济，投资兴办各类社会事业。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体认识到体育在社会事业发展中的重要作用，并将体育列为社会主义建设事业的重要组成部分，“体育为人民服务”的新体育思想与管理体制得到确立。《共同纲领》中提出国家“提倡国民体育”；中华全国体育总会成立，毛泽东、朱德分别题词：“发展体育运动，增强人民体质”、“普及人民体育运动，为生产和国防服务”；在《关于加强人民体育工作的指示》中提出“改善人民的健康状况，增强人民体质，是党的一项重要政治任务”、“要把体育普及到千百万劳动人民中去”[3]。《宪法》也明确提出“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”，1955年全国人大二次会议通过的《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》中提出“在全国人民中，首先是在厂矿、学校、部队和机关的青年中，广泛开展体育运动，以增强人民的体质”[4]。“大跃进”时期，体育领域提出“五年内做到每乡有两场、一站、一馆、一池”(指体育场、辅导站、体育馆、游泳池)，“十年内2亿人通过劳卫制……”[2]。虽然提出的口号盲目，无视当时的客观事实，但体育为人民服务的思想，发展公共体育服务的意识还是值得肯定的。

在一系列文件出台、党和国家的主要领导人的关心下，在全面学习苏联模式和体育为人民服务的思想下，新中国体育公共服务事业从无到有，取得了一定的发展成果。体育场地由解放前的5 000多个，到1978年达到18万个；群体活动包括：开展健身宣传、推广广播体操、职工体育等活动，建立了中华全国体育总会等体育组织；出台了《准备劳动与卫国制度》、《关于加强人民体育工作的指示》等文件，出版了《新体育》等宣传刊物。

从新中国成立到党的十一届三中全会之前，在高度集中的计划经济体制下，政府在公共体育服务上扮演着“划桨”的角色，“大包大揽”、分配“大锅饭”，公共体育服务供给主体以政府一元供给，供给内容以体育场地建设和体育活动为主。由于经济落后、基础差，虽然总体规模不断扩大，但公共体育服务供给总体效率低，效果不明显。

1.2 转型转轨时期：我国公共体育服务的生长(1979-2001年)

改革开放到党的十六大之前，是我国经济转型、社会转轨的重要历史时期，从公共体育服务的发展进程看，大体可以分成两个阶段：第一阶段1979-1992年，即改革开放初期；第二个阶段1992-2001年，社会主义市场经济确立时期。

第一阶段，1979-1992年。十一届三中全会后，党和国家工作重心转向以经济建设为中心，各项事业逐渐走向正常发展的轨道。1978年，全国体育工作会议召开，迎来了中国体育事业发展的新时期。会议拟定了体育事业发展的长、中、短期目标，制定出到2000年的发展目标和到1985年的8年发展规划：“在本世纪内，一定要努力做到：城乡群众体育大普及，全国人民体质大增强，拥有世界第一流的体育队伍、世界第一流的运动技术水平、现代化的体育设施，成为世界上体育最发达的国家之一”；“在8年内，要基本普及群众体育、大部分运动项目的成绩接近或达到世界先进水平”[5]。这一时期相继出台了《关于体育体制改革的决定(草案)》、《国家体育锻炼标准施行办法》等促进体育发展的文件，为体育事业发展目标的实施提供了具体性指导。尤其是1984年《关于进一步发展体育运动的通知》的颁布，首次提出逐步增加体育事业发展的基建投资、经费投入，体育事业发展经费需纳入各级政府的国民经济和社会发展计划，要合理布局体育场馆，增加群众活动的体育场所，落实运动场地面积的定额指标[5]。为落实中央文件精神，国家体委制定《中共中央〈关于进一步发展体育运动的通知〉的意见》，提出“放手发动全社会办体育……积极改善发展体育运动的物质条件，增加体育事业经费和基建投资”，1986年《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》颁布。在一系列政策、措施的推动下，我国体育场馆建设速度加快。到1992年，我国的体育场馆由1978年的18万个，增加至53万个，总面积从不足500万平方米增加到6亿多平方米，人均拥有场地面积从0.01平方米提高到0.5平方米[5]。

这一阶段，体育事业在政策支持、场地建设和资金投入等方面都有了显著的改善，场地、资金等方面都有了显著性增长，但由于经费总量不足(1992年当年体育事业经费仅占国家财政支出的0.43%，占文教卫事业经费的2.4%)[5]，我国体育事业发展思路是以竞技体育发展带动群众体育和学校体育发展，其主要目标是发展竞技体育。群众体育虽然口头重视，但“有政策，无措施”的现象长期存在，公共体育服务并不如意。

第二阶段，1992-2001年。1992年邓小平南巡讲话，党的十四大确立了社会主义市场经济。同年，体育领域也以“中山会议”为契机，开始了实质性的改革酝酿。1994年以“红山口会议”为突破口，足球率先走上职业联赛的道路，体育领域尝试着走“政府”+“社会或企业”的发展之路。在我国社会经济体制完善的同时，政府开始关注竞技体育、社会体育协调发展，相继出台了《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》、《社会体育指导员等级制度》、《全国性体育社团管理暂行办法》、《关于加强城市社区体育工作的意见》、《国民体质监测工作规定》等一系列促进和加快体育事业发展的法律、法规的纲领性文件，使我国体育事业进入了有法可依、协调发展的新时期。

经济转轨、社会转型是这一时期公共体育服务发展的主要推动力。计划向市场转轨，国家经济活力进一步增强；社会发展的转型，原有的单位体制下的供给方式被打破，群众体育的社会需求需要新的平衡，加之一系列的体育法律法规的出台，使得政府、企业、社会都在探索新型体育供求方式，出现了各种各样的公共体育服务形式，如鼓励社会办体育、企业办体育，提供免税政策、彩票公益金收入部分的体育基础投入，各层次体育协会的成立等都扩大了公共体育服务的范围。虽然，从整体看社会力量办体育还存在“小而散”、发展有限等问题，政府仍然是供给主体，但公共体育服务的供给从政府一元，逐步向“政府”+“社会”的二元转变。政府也逐渐由“划桨”转向“掌舵”。

1.3 全面建设小康社会时期：我国公共体育服务的起飞(2002年至今)

党十六大的胜利召开，标志着我国进入了全面建设小康社会时期。这一时期，我国经济社会得到全面发展，体育事业发展成就举世瞩目。第29届北京奥运会成功举办，全民健身深入人心，体育大国开始向强国迈进。随着人民生活水平的不断提升，群众需求由生存向发展型过渡，公共服务需求也急剧增长。然而我国社会发展与经济发展、公共服务体系建设与社会主义市场经济体制建设不同步，突显出公共服务体系建设的滞后性问题。为了加快推进公共服务体系和服务型政府建设的步伐，以胡锦涛为核心的第四代中央领导集体制定了一系列方针政策，并首次将“公共服务”列为政府的四大职能之一[6]。体育领域也紧紧围绕中央的战略部署，落实公共体育服务职能，通过加快政策制定、经费保障、活动开展等措施，取得了骄人的成效。

第一，公共体育服务政策不断完善。公共政策是保障体育事业健康发展的重要前提。2002年以来，由国家及政府部门颁发的法律、法规、规定等各类指导性文件达到历史之最，为我国公共体育服务的发展提供了有力保障。首先，在中央政府层面，2002年7月22日颁发了《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育改革的意见》，这是我国自1984年以来，时隔近40年由中央政府层面颁发加强体育工作的首个文件。这一方面体现出北京申奥成功后中央政府对北京奥运举办的支持，同时也是对新时期体育工作的重视。2007年5月《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》出台，青少年体育得到进一步重视。2009年8月《全民健身条例》的颁布，明确了全民健身日，使得我国全民健身事业有法可依，体育事业发展进入法制化进程。2014年10月《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》颁布，将我国全民健身上升为国家战略，提出：到2025年，体育公共服务基本覆盖全民。其次，为加强和推进全民健身，形成比较健全的全民健身公共服务体系，保障公民健康权利，政府先后出台了《全民健身计划(2011-2015)》、《国家人权行动计划(2012-2015)年》、《公共文化体育设施条例》、《城市社区体育设施建设用地标准》、《国家基本公共服务体系“十二”规划》、《“十二五”公共体育设施建设规划》，以及“农民体育健身工程”、“雪碳工程”等，这些文件政策都成为我国社会转型的关键期，公共体育服务作为体育事业改革和政府职能转变的重要抓手[7]。

第二，体育场地设施显著增加，经费投入不断加大。首先，由于公共物品的非竞争性和非排他性，为满足群众的公共体育服务需求，就必须有足够的体育场地设施作保障。2002年以来，我国政府加大了公共体育设施建设和经费的投入，成效显著。据全国第六次场地普查公报显示，截止2013年12月31日，我国有体育场地169.46万个，比2003年第五次场地普查数据增加了84.45万个，增加了99.34%[8]。场地类型也得到丰富和完善，人工滑雪场、室外人工攀岩场、攀岩馆、登山步道、全民健身路径、户外营地等一批新型体育场地设施纳入规划，场地类型比2003年增加18种，达到82种[9]。其次，政府对体育事业经费投入和体育场地设施经费投入加大。据学者研究，我国体育事业经费呈逐年上升，2008年达到383.93亿元，比2001年的119.1亿元增长2倍多[10]。

第三，科研保障有效提升。由于我国人口众多，城乡二元差异较大，对公共体育服务体系建设没有现成的经验可以习得，加强公共体育服务的理论和实践研究，对推动公共体育服务体系建设具有重要的指导意义。资料显示，自“公共服务”明确作为政府职能，公共体育服务的研究就备受学者们关注，尤其是胡锦涛总书记在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话中明确提出了公共体育服务体系建设的内容、目标和主体，使公共体育服务研究达到空前繁荣，一批具有理论指导和实践价值的成果涌现，为加快推进公共体育服务体系建设和发展提供了强有力的智力支持。

2 我国公共体育服务的发展特点

2.1 与经济社会发展的高度依附性

提供公共体育服务既是政府的职能，也是政府的责任。建国68年来，我国经济社会不断发展，先后经过了经济转轨、社会转型等重要发展时期。在各个发展时期，体育为人民服务这一理念始终得到了党和国家领导人重视，但受国家经济社会发展时期、阶段和水平等因素的影响，公共体育服务的供给规模、层次、速度、水平和结构等都呈现出与经济社会发展的高度依附性。经济的快速发展促进了体育场地设施等硬件设施的增长，全面建成小康社会和服务型政府目标的确立有力地推动着公共体育服务实施。

2.2 供给的非均衡性

当前我国公共体育服务供给的非均衡性问题受到了多数学者的关注。研究认为，主要表现在三个方面：一是，地区之间不均衡。由于公共体育服务的发展与地区经济发展直接相关，东部沿海地区、东北部地区的公共体育服务明显高于中部和西部地区；农村地区明显落后于城市[11]。二是，服务内容不均衡。在全民健身、学校体育等群众体育领域明显落后于竞技体育领域的发展水平。第三，公共体育服务的物质性与非物质性非均衡发展。自1995年至2007年，各级政府对体育领域的投资多达22.7亿元，建成了13 919个全民健身工程。但对于公众普遍需求的社会体育指导员、全民健身活动科学研究发展却相对落后；农村地区全民健身场地设施普遍严重不足与部分城市场地设施大量富余的现象同时存在。

2.3 供给内容非公众选择性，供需信息不对称

当前公共体育服务供给的另一个问题表现在供给的内容上，相关调查表明，当前政府提供的公共体育产品，一定程度上与民众的需求有较大的差异。造成这一现象的原因，主要是因为体育行政部门垄断着公共体育资源，在进行决策时，往往将公共体育服务供给内容与自身效用函数联系在一起，追求自身效用最大，甚至在某些地方，新建的公共体育设施成为了政府官员的“形象工程”和“政绩工程”，没有按照规定免费向社会开放。同时，群众参与公共决策的意识不强，特别是当前公民参与的渠道(机制)不健全不完善，群众有时无法向政府表达自身需要和供给意愿。另外，长期的竞技体育倾向，各级政府都将大量资源投入到竞技体育当中，也很大程度上造成了其他公共体育服务项目供给不足[11]。由于上述原因，一方面群众需求得不到满足，而另一方面却是公共体育资源的闲置和浪费，出现公共体育服务供给与民众的需求相偏离的现象，严重影响了公共体育服务水平的提高[12]。

2.4 供给总量不足，供需矛盾突出

随着我国经济社会的快速发展，人民生活水平和健康意识空前提高，同时，社会老龄化进程加快，导致社会的体育需求迅速增长，对公共体育资源需求急剧扩大。鉴于这种情况，我国体育部门将人民群众日益增长的体育需求与社会体育资源供给相对不足之间的矛盾作为我国体育事业发展中的主要矛盾加以重视和解决[13]。但是公共体育服务整体仍呈现供不应求的态势，特别是在经济欠发达地区，公共体育服务更是呈现出“量少质低”，供需矛盾更加突出。公共体育服务供给的这种低水平，将严重阻碍我国群众体育权益的保障以及全民健身事业的可持续发展，这也是当前公共体育服务供给中最薄弱的环节[12]。

2.5 公共体育设施目标置换，组织身份模糊

目标置换是指组织更加关注本身的存续和在社会的位置，反而忽视了它本应去关心的与组织相符的实际目标。当前我国体育场馆更多地考虑自己的经营创收而不关心公益性的使命，就发生了目标置换，这是制度化的一种负面效应[14]。

由于我国多年自上而下的体育行政管理体制，体育部门和学校等一些事业单位拥有大多数体育场馆。在计划经济时期，场地建设、维护等经费都由政府和事业单位拨款，这些场馆既承担着上级交给的训练、比赛、教学、表演等任务，又肩负着为大众提供活动场所的任务。伴随着事业单位的改革，1985年《关于进一步发展体育事业的通知》中明确提出“体育场馆要逐步实现企业和半企业化经营”，公共体育场馆由事业型管理向经营型管理转变，部分公共体育场馆开始由全额拨款型转变成自收自支型事业单位。公共体育场馆转变成为自收自支的事业单位后，它的独立性与自主性有所增强，但与此同时，非营利性却受到影响，很多公共体育场馆发生了目标置换。

3 我国公共体育服务的发展困境

3.1 供给主体单一，供给机制不完善

“机制”一般是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式[15]，一个系统正常运行的机制至少涉及系统的动力、运作方式和调控条件三个方面[16]。我国长期以来的计划经济体制和财政拨款制度，导致体育行政部门成为了我国公共体育服务供给的唯一主体，并控制着绝大多数体育领域的公共资源。这样的运行方式，已经与广大民众对公共体育服务增长的需求明显不相符合，进而导致了一些严重的后果。其一，体育事业经费的增长速度远低于多达14亿人口日益增长的体育需要，公共体育服务供给总量不足的趋势越来越明显。其二，政府部门掌握了绝大多数体育资源，严重影响了体育社会组织参与公共体育服务供给的热情。这种体制及政策性障碍，很大程度上抑制了社会组织对体育发展的参与程度，进而加剧了供给与需求的差距[17]。其三，供给的监督机制和评价机制不健全，由于缺乏竞争性而导致公共体育服务供给的低效率。

3.2 供需矛盾突出，供给三重失灵

我国公共体育需求已经进入了快速增长时代，而公共体育服务供给相对滞后，从而使公共体育服务供需矛盾成为我国体育事业发展亟需解决的问题。公共体育服务供给困境主要表现为公共体育服务供给三重失灵，即市场失灵、政府失灵和社会失灵。

首先，从市场角度来看，由于公共体育服务具有非排他性和非竞争性的特征，导致公共体育服务消费无法排除“免费搭便车”行为。同时，由于人们不需要支付任何成本，就能够享受公共体育服务带来的收益，因此，公共体育服务需求会出现无限的扩张，从而导致市场运作难以组织和实现公共体育服务的提供，市场机制也无法纠正公共体育服务的正外部性。其次，从政府视角来看。新中国成立以来，由于特殊的国情，政府是我国公共体育服务供给的唯一主体。然而，政府对公共体育资源的绝对垄断性比较容易引发寻租行为，从而导致政府公共体育服务目标与需求相背离，政府提供公共体育服务缺乏竞争机制和成本效益观念，导致效率低下，不能满足人们对公共体育服务需求的日益增长，政府公共体育服务供给出现严重滞后，出现政府失灵。再次，从社会角度看。非营利体育组织或志愿组织是不以营利为目的的，以开展各种志愿性的公益或互益体育活动为目的的非政府组织，主要包括体育社团、体育基金会等，这类社会组织应在公共体育服务供给中发挥重要的作用。而我国很多非营利性体育组织都挂靠在政府体育行政部门名下，其领导成员也来自于政府部门。一方面，能够提高非营利性组织的地位；另一方面能够获得体育行政部门的财力支持。因此，这使得我国非营利性体育组织成为政府的附庸，在公共体育服务供给过程中缺乏话语权，最终导致体育公共服务社会供给的缺失[11]。

3.3 基本公共体育服务标准亟待建立

我国经济社会的发展长期存在着区域差异、城乡差异、社会阶层差异，由于体育受经济社会发展的影响，我国基本公共体育服务也一直存在区域和城乡差异。然而《体育运动国际宪章》指出：“参加体育运动是所有人的一项基本权利。每个人具有从事体育运动的基本权利，这是为充分发展其个性所必需的。”我国政府作为人民的政府，保障人民的体育权利，理应是政府的基本责任，基本公共体育服务均等化则是政府的发展目标。因此，为每一个公民提供均等的基本公共体育服务是政府的责任，也是保障公民的体育权利的需要。然而，在当前可查阅的相关政策、文件以及研究中，对基本公共体育服务供给基本都是定性的描述，缺乏基本标准的定量研究。到底什么才是基本公共体育服务，标准是什么，安全保障等规范是什么，都是当前我国公共体育服务发展中亟待解决的问题。

参考文献：

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