国家治理现代化进程中地方政府农村体育治理方式转变研究

2018-11-27郭敏刚胡庆山

体育教育学刊 2018年2期

郭敏刚，周伟，胡庆山

(1.武汉理工大学体育部，湖北武汉 430070；2.华中师范大学体育学院，湖北武汉 430079)

跨入十三五时期，从国家战略的高度推进体育领域治理体系和治理能力现代化，业已成为当下乃至今后一个时期体育事业发展的首要任务[1-2]。这一任务对我国农村体育治理改革提出了新要求，明确了新方向，开启了我国农村体育治理的新篇章[3]。然而，在我国体育治理中，尤其是农村体育治理方面的改革尝试因为没有上升为国家制度而被中止，或者仅在小范围内试验。因此，在国家治理现代化的进程中，探究地方政府农村体育治理方式的新路径，不失为加快推进地方政府农村体育治理现代化改革的明智之举。

1 国家治理现代化进程中地方政府转变农村体育治理方式的必然性

农村体育治理是国家治理体系中不可分割的一部分。国家治理现代化作为一种全新的政治理念，其核心内涵囊括了如下六大要素：制度化和规范化；民主化；法治化；效率化；多元化；协调性。以国家治理现代化理念引领农村体育治理，正是顺应了这一历史进步的潮流。

1.1 制度化和规范化是地方政府转变农村体育治理方式的历史应然

制度化和规范化要求地方政府在农村体育治理中有完善的制度安排和规范的公共秩序。地方政府在维系农村体育治理的诸多要素中，农村体育制度和农村体育规范体系是基础和前提，然而，以往我国地方政府农村体育治理是分散的、非系统的，缺乏制度化、规范化安排，而且在治理方式上也表现出行政化和强制性的特征。在国家治理现代化进程中，地方政府农村体育治理方式要实现现代化，就必须打破传统治理习惯，建立健全农村体育制度和农村体育规范体系，打破人治思维模式，逐步制度化、规范化。

1.2 民主化是地方政府转变农村体育治理方式的根基所在

民主化要求地方政府体育公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家做主，所有体育公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位[4]。

然而，长期以来，在我国政府主导型体育管理体制的束缚下，我国农村体育治理难以摆脱行政化倾向，加之一些乡、镇人民政府、社区居委会、农村村委会等基层组织对农民体育利益的表达机制建立不够重视，忽视了农民对农村体育发展的心声，造成农民体育需求无法得到满足。民主化是现代化治理体系中的核心要素，地方政府的农村体育治理必须保障主权在民或人民当家作主，一切农村体育政策要从根本上彰显人民的意志和人民的主体地位。

1.3 法治化是地方政府转变农村体育治理方式的制度保障

法治化要求宪法和法律成为体育治理最高权威，任何人在法律面前享有平等权益，不允许任何体育组织和个人有超越法律的权力。

改革开放以来，我国初步建立了以体育法为统领，以《公共文化体育设施条例》、《全民健身条例》、《学校体育工作条例》等体育行政法规为支撑，以国务院及相关部委制定的各种体育规章、规范性文件等为基础的体育法律法规体系。然而，我国农村体育法治总体仍处于十分滞后的状态，具体表现为有关农村体育领域的法律缺乏相应的规定或尚待修善、地方政府在农村体育治理中缺乏法治思维、农民体育法律意识淡薄等。法律是治国之重器，良法是善治之前提[5]。因此，地方政府要治理好农村体育就必须充分利用法律武器，积极维护好农民的体育合法权益。在农村体育治理中必须充分尊重宪法和体育法律法规的权威，善于以法治思维和法律制度来治理农村体育，真正做到“依法治体”。

1.4 效率化是地方政府转变农村体育治理方式的根本前提

效率化要求农村体育治理体系应当维护农村社会秩序和社会和谐，有利于提高体育效率和经济效益。

我国地方政府行政管理层次繁多，机构设置臃肿，与农村体育发展直接相关的就有县体育局、乡镇文化站、规划部门、财政部门等，因而他们在农村体育治理中人浮于事、职责不清、相互推诿，运转不灵，反应迟钝的现象时有发生。这必然会影响农村体育的良性发展。现代化国家治理体系是一种高效率的治理体系。地方政府在农村体育治理中理应讲究行政效率，增加具有体育管理经验和经历的人员编制，加大农村体育骨干的培训力度，简化基层体育组织或社团的审批程序，利用信息化、网络化科技，搭建农村基层的县、乡镇、村级体育管理网络信息平台，实现地方政府在农村体育治理的效率最大化。

1.5 多元化是地方政府转变农村体育治理方式的可行路径

现代化的农村体育治理体系是在地方政府主导下的“多元共治”的治理体系。长期以来，地方政府农村体育治理采取的是一种单一的政府一元管理模式，这种单一模式无疑阻碍了地方政府农村体育治理的现代化进程。要实现地方政府农村体育治理的现代化，地方政府就必须从思想上、行动上革除传统的单一管理模式，向地方政府、市场、社会组织和农民群体多元交互共治转变。

多元共治之所以能成为地方政府农村体育治理的可行路径，可以从两个方面加以解读。一方面，多元共治能够优化地方政府农村体育治理效能。通过农村体育多元治理主体职能定位的廓清，使地方政府治理主体的职能发挥与力量整合达到最优化。理顺了参与农村体育建设各类组织的关系，使其各归其位、各尽其职、相互融合，共同推动农村体育的良性发展；另一方面，多元共治能够提升地方政府农村体育治理的服务水平。通过积极引导农村学校、企业、民间体育组织等各方力量共同参与到农村体育的治理中来，整合社会资源为农村体育提供人力、物力、设施支持，将农村体育公共服务的提供由地方政府主导转变为农民实际需求为导向，注重解决供需矛盾，实现供需对接。

1.6 协调性是地方政府转变农村体育治理方式的持续动力

地方政府农村体育治理体系包括了农村体育组织治理、场地设施治理、体育赛事治理、学校体育治理、体育文化治理等多个体系，这些体系并非是孤立存在的。地方政府要处理好农村体育治理就必须协调好各个体系之间的关系，充分调动各部门的积极性，以实现地方政府农村体育治理能力的现代化。这种现代化的体育治理意味着尊重参与体育治理的多元主体间的权利博弈，即地方政府与社会之间的协商，地方政府与学校协商、学校与社会协商，学校与学校之间的协商及社会各团体之间的内部协商[6]。

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碎片化、短期行为、地方主义、部门主义是地方政府农村体育治理能力弱化的关键问题。在国家治理现代化进程中，地方政府必须要进行全局性统筹规划，挣脱部门间利益的束缚，着力解决好农村体育发展的不协调问题，避免短期行为。

2 地方政府在农村体育治理中面临的现实困境

2.1 治理体制不顺

由于历史原因，改革开放前我国在城乡之间实行了区域界线分明、人员控制严格、产业分工清楚、管理方式迥异的体制，形成了城乡“二元结构”[7]。这种城乡二元结构造成了城市的事情政府办、农村的事情农民办的制度定势和思维定势。

受我国城乡二元体制的影响，我国公共体育服务也实行城乡区别的双轨制。城乡公共体育服务的双轨制客观地形成了城乡体育治理的差异性，具体表现为无论是在政策扶持力度上还是治理制度建设上，农村体育治理的收效远不及城市。首先，在财政投入上，表现为重城市、轻农村。以场地设施的投入为例，从第六次全国体育场普查情况来看，分布在城镇的体育场地96.27万个，占58.61%；场地面积13.37亿m2，占68.61%。分布在农村的体育场地67.97万个，占41.39%，场地面积6.12亿m2，占31.39%[8]；城镇体育不管是场地的总面积，还是人均场地占有率都大幅高于农村体育。其次，在政策法规上，政策法规的缺失一直是牵制农村体育治理的短板，缺少相关规章制度导致农村体育无法做到有章可循，所以在涉及相关问题上全凭领导的个人主观裁决，无法定量化地执行相关体育事务。此外，在体育治理方面，农村体育治理与城市相比较为混乱。自“大部制”改革后，地方政府多数部门合并，原有专项农村体育服务部门被取消[9]。加之，地方政府承担公共服务事权过于多元化，而农村体育事权在供给序列中相对滞后，使农村体育工作逐渐被边缘化。原本就落后的农村体育更是出现“管不了”和“没人管”的现象。

最后，农村体育公共服务供给制度不畅。地方政府在治理农村体育时着重发展建设水利基础设施、文化教育、医疗保障等事关农民的重大问题，体育事权被视为农民非“生活必需品”，从而导致农村体育的供给严重不足。我国目前实行公共事业财政统一管理，还没有规范标准财政转移支付制度，其随意性较大。

2.2 治理理念滞后

新农村体育公共服务是为实现和维护农民的公共体育利益，保障其体育权益的目标实现，以政府为核心的公共部门，依据法定职责，运用公共权力，通过多种方式与途径，以不同形态的公共体育物品为载体所实施的公共行为的总称[10]。农村体育公共服务的本意是将公共体育文化、场地设施和健身意识等融入到农民的日常生活之中。但地方政府在治理农村体育工作中往往未能察视民意、体恤民情，而彰显出“以物为本”的治理理念。这种滞后的理念一方面表现为部分地方政府官员只是根据国家政策文件或上级指导机械办事，为达到上级规定的指标完成本单位效绩，重视表面的物质建设，推崇看得见的基础设施。一些地方政府官员对农村体育工作发展持“能过则过”的态度，只有在上级部门突击检查或组织体育比赛时才临时招募人员应急。这种做法无疑将“以民为本”的治理理念化为只重视效绩的“以物为本”的面子工程。甚至有的政府工作人员的主要职责变成了简单地接受上级文件、传递上级精神和填报各种工作报表。

另一方面则表现为缺乏实践理念。部分地方政府因上级检查农村体育或硬性要求建设的农村体育项目，而临时建设农村体育公共服务项目。在农村体育治理中开展一些基础设施建设时，未能实地了解农民的真正需求，从而盲目开展农村体育建设。造成如今的篮球场变成了晒谷场、单双杠变成晒衣杆等场地器材荒废、无人问津的尴尬现状。由于建设初期只是为了完成上级任务而没考虑其实效性，所以极大地浪费了政府的财力人力资源。

2.3 治理手段行政化严重

现阶段我国农村体育治理过程中，地方政府行政管制的色彩大于公共服务的色彩，官本位思想横行，服务意识淡薄，政府短视等问题屡见不鲜。在这种情形下，地方政府行政化带来的弊端也就显而易见。一方面，地方政府的行政干预造成农村体育组织自主管理权限的缺失。地方部门包办农村体育的诟病也一直存在，导致农村体育组织成为附属品，农村体育组织领导几乎全部由地方政府委派或任命。地方政府体育管理部门内部结构流于形式，不遵守工作章程，弱化农村体育的重要性，导致管理部门对上级的依赖性强而活力不足。对农村体育建设和管理的运行仍以行政指导为主，官办、官管、官运作的形式依然盛行。地方政府也造成了事实上的排斥农村体育现象。农村体育是构建农村文化的一个活力要素，其重要性不言而喻，但是行政手段的严重干预以及忽视和拒斥使农村体育难以稳定发展。

2.4 治理主体地位不对等

去中心化是治理理论的内核之一。政府在公共管理中的核心地位被动摇，向市场分权、向社会甚至公众分权是治理理论的内在要求[11]。可见，农村体育治理应是地方政府、农村社区体育组织及体育精英等多主体协同参与的整体性过程。然而，由于我国多元化的农村体育公共服务体系尚未形成，农村体育治理依然由地方政府主导，导致农村体育治理主体地位不对等，呈现出一定的分割态势。地方政府成为农村体育治理的主体地位难以撼动，在涉及农村体育建设和管理时，常出现“地方政府说了算”的情况。譬如，一些地方政府领导干部容易根据自身喜好和主观意愿向辖区民众配置体育器材和场地设施，导致农民在农村体育公共供给服务上一直处于被动的状态，只能被迫接受。加之，农民的体育意识不强，地方政府的导向性不够，且农村体育回报性低，社会影响小，因而，造成农村体育很难吸引社会组织、企业、个人参与的不利局面。

此外，地方政府长期对农村体育缺乏足够重视，对潜在的农村体育骨干无法提供指导和培训。对亲民的草根体育社团、民间的非政府形态的体育组织缺乏资金的扶持和配套的激励政策。有些地方政府甚至强制管理介入，破坏了原有的自治性模式的发展，导致部分草根体育社团、非政府民间体育社团解散或消失，农村体育多元治理主体力量的发展受到了影响。

2.5 治理效益不高

由于缺乏有效的体育治理机制和强力的政府扶持，使得农村体育在治理中显得“心有余而力不足”。虽然国家推行“农民体育健身工程”、“雪碳工程”等项目，在一定程度上扭转了农村体育的现实困境，然而，这些惠民健身工程的辐射受益面过于局限，影响区域相对较小。对辐射区域所施行的主要是政策上的硬件服务，对农民体育活动开展、健身意识、体育指导、文化宣传、体质测试并没有实质性的改变。就政策落实区域情况来看，农民对修建的篮球场、健身广场的认同感较低。当前农村人口流动较大，农村壮年层次人口多数外出务工，常住人口中老年人、青少年、儿童居多，造成农村体育设施使用效率不高，农村健身广场成为晾晒农作物和农闲聊天的场所，其健身功能使用极低。

此外，政府大部制改革后，缺乏专门体育职能部门，体育设施的日常管理和维护无人着手。涉及相关问题各个部门相互推诿，无人组织正常维护与管理，往往造成国家大力推行的农民体育工程设施、健身广场被废弃。目前，我国城乡体育公共服务管理，主要是采用国家—省—市—地方政府的管理模式，致使农村体育工程落实缓慢，往往国家政策下发数月或更久，也得不到实施。足见治理效益的低下是影响农村体育发展的主要问题之一。

3 国家治理现代化进程中推动政府农村体育治理方式转变的路径选择

3.1 以破除城乡二元体制为抓手，从“重城市、轻农村”向“城乡并重”的治理转变

城乡体育的差距由来已久，城乡公共体育服务间的差距已成为实现健康中国战略的重要障碍。诚如田玉普所言，我国的群众体育还局限在城市、局限在城镇、局限在发达的地区，局限在锦上添花，而不是雪中送炭[12]。足见，破除城乡二元体制，建立城乡统一的公共体育服务制度势在必行。因此，对于城乡体育治理要实行城乡“双引擎”同步发力、同步发挥效应。尽快建立城乡统一的体育公共服务制度，是“城乡并步走”的首要步骤。从某些现实条件来看，当前城市体育市场化的条件基本趋于成熟，政府应把重点建设转移到农村体育，加大地方政府对农村体育公共服务专项资金的投入。吸引城市体育企业、非盈利组织、个人对农村体育的经济投入是未来农村体育公共服务发展的趋势。同时，地方政府应把体育基础设施发展的重点转向农村，加快改变城乡二元结构的体育公共服务，实现农村体育的全覆盖。

3.2 以“以民为本”为理念，从“以物为本”向“以民为本”的治理转变

“以民为本”意味着所有劳动人民的福祉得到保障。所有劳动人民成为社会发展的支配者与享用者，人人都是体育公共服务的对象，不因地域、城乡、身份的差别而受到冷落。

地方政府部门领导应从“以物为本”向“农民本位”思想观念转变，不要以设施器材的投放作为为农村体育建设的结点，而要以增强农民体质健康、传承体育文化、丰富体育活动、完善体育设施为目标，注重农民通过体育锻炼得到的实际效益为准则，实现农村体育的现代化治理。长期以来，地方政府在农村体育治理中主要采用的是农村体育基础设施的建立和完善，这种“以物为本”的思想成为阻碍农村体育发展的“绊脚石”。地方政府部门要组织相关工作人员实地到农村“走一走、看一看、问一问、听一听”，在政策法规制定中一定要彰显民意，把人民的利益作为地方政府活动的出发点和落脚点，一切为了人民，一切依靠人民，不断满足多方面需求和促进人的全面发展。做到农村体育政策制定于民意，又还于民生。“以民为本”的理念转变是农村体育发展的首要条件，只有将农民体质健康放在公共服务的首位，才能真正实现农村体育治理的现代化。

3.3 以去行政化为中心，从重“自上而下”的单向决策向重“自下而上”的民主协商治理转变

一方面，地方政府在农村体育治理中应该摘掉屡受诟病的“红顶中介”帽子，学会倾听农民的声音，尊重农民的意愿，鼓励和吸引他们自觉主动地参与到农村体育的建设和发展中来，这是农村体育建设的初衷也是归宿点。杜绝地方行政“一刀斩、一刀切”的官僚作风，避免体育事权游走在公共服务体系之外，杜绝体育事权“领导说了算”的尴尬局面，落实地方公民决策参与权，开放行政办公，实现透明的行事决策。进一步完善“一事一议”和“村民自治”的治理转变，提升农民在体育治理的地位和话语权，为他们表达参与农村体育建设的需求提供制度平台。

另一方面，规范政府财政支付制度。首先，地方政府要还权于民。破除农村体育行政干预实现民主协商治理，需要政府的鼓励，民主的拥护。不要以行政化手段减少或转移农村体育建设的财政份额，将农村体育建设资金的使用权移交给农民，建设什么由农民说了算、怎么建由施工单位说了算，实现多元参与，政府只起到主导、协调作用；其次，地方政府要精准投入。将农村体育建设的财政份额用到农民切实需要的地方，不以体育赛事为噱头发展地方经济，要做到农村体育的发展与经济发展并步齐驱，不以伤害农村体育发展为代价发展经济，对农村体育的发展要遵从“公平优先、兼顾效率”的处事原则；最后，地方政府要健全民主协商制度。通过村委会或地方人民代表大会，将农民的心声直接或间接传递给地方政府，在让农民享有充分知情权的基础上，通过讨论、商谈、互动式对话、审议等方式在公开透明的情况下参与到农村体育公共事务的决策中来。实现农村体育公共事务决策从“自上而下”的单向决策向重“自下而上”的民主协商的转变，真正让农民以参与者、受益者、管理者和监督者的身份投入到农村体育的建设中。

3.4 以鼓励社会力量广泛参与为突破口，从政府单一主体向立体式的多元共治转变

党的十八届三中、四中全会对我国体育管理体制改革进行了顶层设计[12]。国家体育总局刘鹏局长认为：我国体育发展方式将迎来重大转变，即从政府办体育向扶持引导社会办体育转变、从体育部门主管向多部门联动转变。这一观点与地方政府在农村体育治理中所应扮演的新角色不谋而合，即地方政府在农村体育治理中应实现立体式的多元治理模式，共同打造和谐农村和健康农民。农村体育事务的治理需要多元治理主体共同参与，繁复的行政工作使得地方政府难以独自完成农村体育工作，民间体育组织和农村体育精英的参与可以有效地缓解地方政府单一管理的压力，弥补地方政府农村体育治理的不足。可见，多元治理模式是农村体育治理改革的风向标，地方政府应该积极探索与其他社会团体共同管理并造福农民，实现地方政府与其他社会团体的合作、互动、协同关系，共同治理农村体育，倡导地方政府为主、社会组织为辅的农村体育治理机制。

具体做法：第一，加大对农村体育的财政投入，引进社会非盈利组织、公司企业和个人对地方体育的投入。第二，加强农村体育建设的宣传力度，促进农民体育知识的普及。第三，地方政府应强化对潜在的农村体育骨干进行深度挖掘和培养，以农村体育骨干为基点，村民委为基点，发动农民参与体育锻炼；以点、线、面的发展模式实现对农村体育的全面发展。相对于地方政府而言，农村体育带头人在农村体育发展中起到的作用更加直观和有效，他们的号召、示范和带动作用更是无可替代的。第四，对少数发展较好的地方体育团体加以重视和财政扶持，解决民间社团发展面临的实际困难，组织各类体育活动鼓励各个区域的农村体育社团参与，并制定合理的激励制度，鼓励各村、组的村民踊跃参与。地方政府在鼓励其他组织加入到多元协同治理的同时应懂得适当地下放权利，将部分治理权利下放到社会组织、体育社团以及农村体育带头人身上更能激起农民的健身欲望。由单一的政府管理转化为多元化管理，将有利于实现农村体育的全面发展。

3.5 以降低治理成本为目标，从重形式向重绩效治理转变

我国农村地区因地域分布广、农户散、农民健身意识不高等问题，造成了地方政府投入大，但收效却不高的尴尬局面。要改变农村体育治理成本高、收效低的现实，必须从如下几个方面着手：首先，地方政府要重视农村体育“本体产业”即农村体育文化产业与生态体育旅游业的协调发展，完善农村体育的“自我造血机制”，有效缓解农村体育治理成本压力；其次，地方政府要真抓实干，更要杜绝形式主义，不搞面子工程，将农村体育落到实处，将农民健康落到实处。要把“维护稳定、服务农民、促进发展”作为地方政府的主要职能，以实现地方政府职能从重形式化向公共服务效绩化的转变；最后，地方政府应加强农村体育治理的绩效评价工作。绩效评价对农村体育治理体系的建设是一项不可或缺的工作，它对农村体育治理体系建设起着监督管理和激励约束的作用，然而，目前学者们对农村体育绩效评价指标体系研究虽有涉足，但并未纳入地方政府的绩效考核内容。因此，可以将农村体育治理工作纳入地方政府绩效考核之中，并配备专门职能部门做到“专职专事”确保农村体育治理问题能够高效、及时地得到解决，提高地方政府单线管理模式的效率。

4 结束语

在我国经济改革步入“深水期”之际，党的十八届三中全会高瞻远瞩地提出“全面深化改革的总目标即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一战略目标的提出，无疑明确了我国农村体育治理的改革方向。据此，如何解决我国农村体育治理中的种种棘手问题就成了当今农村体育治理体系现代化建设中的重要问题。针对当下农村体育治理中的问题对症下药，不仅对完善我国农村体育治理体系，切实改变农村体育治理现状，保障农村体育治理的成效性、规范性和经济性具有重要意义，而且对促进地方政府农村体育治理能力的现代化，确保健康中国战略规划如期实现具有巨大作用。

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