彼得斯的治理思想研究

陶冶

摘要：自1970年以来，随着社会经济以及各个领域的日益变化，国际上对如何进行治理和改革进行深入思考，掀起了治理改革的大潮。对此，彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中对全球治理变革总结归纳，形成了较为系统的治理思想。本文以彼得斯治理思想产生的背景为切入点，对治理思想内容进行了梳理与分析，并指出了其对于现阶段我国的深化行政管理体制改革的启示。

关键词：彼得斯 政府 治理思想

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）16-0224-02

在彼得斯的《政府未来的治理模式》中，在对各个国家的政府改革与治理系统的分析后，进行了归纳比较，提出了自己对政府改革模式的看法，并得出了政府未来的治理模式，即市场式、参与式、弹性式、解制式四种政府未来的治理模式。这让我们更清晰地了解了现存的政府改革与治理模式，也对政府未来的需要转变的治理模式有了深刻的认知。对彼得斯治理思想的深入分析，对深化我国行政体制改革，推进政府治理方式的转变具有重要意义。

一、彼得斯治理思想产生的背景

自19世纪末以来，随着西方一些主要的资本主义国家工业化的进程加快，官僚制结构渐渐成为西方国家经济社会生活领域的主要组织模式。而进入20世纪后，官僚制几乎已经成为所有国家政府在治理过程中的最佳选择，成为现代性重要标志。在20世纪70年代以前，官僚制以其独有的专业化的优势，良好地适应了工业社会及行政管理的复杂化的需要，同时也促进了政府管理由人治到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变。在此后相当长的一段时期内，官僚制一直作为政府效率的代名词，彼得斯也曾指出传统行政体制之所以一直存在足以证明体制是足够成功的。但是，自20世纪70年代开始，官僚制逐渐陷入了困境：体制过分强调专业化而影响了管理人员对事情的灵活判断，繁杂的程序与制度打击了行政人员的积极性，使他们僵化地去处理工作及任务。同时，层级体制中要求的下级对上级在工作中的绝对服从，使得民主无法体现，这也导致了官僚制效率愈加低下。官僚制随着政府治理的环境变化以及其体制自身的缺陷使其受到众多学者的病垢，各个国家也着手针对官僚制存在的弊端进行了改革与调整。为了打破官僚制的束缚，在政府治理理论的指导以及改革实践的共同作用下，西方各国对政府治理模式进行了革新，世界范围内出现了新型公共组织范式，被称之为后官僚制。政府治理模式的变革试图在政府与社会之间寻求更为有效且可以提升国家竞争力的创新性组织和制度安排，以促使政府组织变得更富有生機与活力。这一范式转变也意味着传统的行政体制将被取代，政府内外部环境也将会发生质的变革，以信息技术为代表的高科技将会渗入社会中对社会关系进行新一轮的调整。

二、主要的政府治理模式

彼得斯在对传统行政模式分析的基础上，对各个国家治理模式的变革进行了细致的归纳总结，梳理出了四种政府的治理模式：即市场式政府、参与式政府、弹性化政府以及解制型政府。彼得斯从结构、管理诊断、政策制定和公共利益四方面对四种治理模式进行了深入的分析，为我们详细介绍了其相适应的政府体制。

（一）市场式政府

对于结构方面的变革，传统管理模式下的部门一直存在结构臃肿的问题，对此，市场模式认为可以建立起市场导向的组织，引入私人化组织来提供公共服务或者将机构划分成若干小的机构，以此来分散组织压力以及政策执行的难度。

对管理的诊断方面，市场模式针对管理问题主要提出了两方面的改革措施：第一种是从管理结构入手，在人事管理中更注重效率，以人员的业绩来决定薪酬；在财务管理中鼓励对买者与卖者分别建立内部市场并着重强化审计。第二种是在管理问题上，更加注重管理变革，认为要进一步规范政府部门的竞标程序，便于私人部门的加入，从而使部门可以用较低成本完成工作任务。

在政策制定上，市场式政府针对政策制定方面，提倡企业机关进入到官僚体制中，并给予其自主权制定政策；同时提倡拥有半自主权的组织在执行上级决策以及命令时应该严格按照上级指示进行实际行动。

在公共利益方面，市场式政府主张将公民定位成消费者和纳税人，政府应将选择权交还到公民手中，由公民自主对于市场释放的信号作出判断，最终以公共服务成本高低来评价政府工作的好坏。

（二）参与式国家

对于结构方面的变革，参与式模式主张实行减少组织层级的扁平化结构，希望更多基层人民参与到活动中。参与式国家治理模式，认为针对不同类型的活动参与者应该构建组织的差别化结构，而在对待单一目标时也要构建新结构，以弥补传统政府治理模式中存在的缺陷。

对管理的诊断方面，参与式模式提倡管理决策中能够引入基层员工的参与，其管理理念的制定中也格外重视公民的作用，并试图引入投票之外新的方式来引导公民参与。

在政策制定过程中，参与式国家更倾向于由下而上的政策制定程序，在这一方面的观点上的决策更甚于僵化的科层制，与市场式政府观点有着相似之处。

在公共利益方面，参与式国家认为公共利益更需要通过公民对政府的管理与决策的认可和支持来体现。在参与式治理模式下，通过基层民众在公共服务决策中的参与来弥补政府在决策和服务中的缺陷，也正在成为实现公共利益的一种体系。

（三）弹性化政府

在结构方面的变革上，弹性化模式认为现有组织是没有存在的必要的，应该以临时性的或虚拟组织来替代，从而解决原有组织长期不变所导致的工作效率低下的问题。弹性化政府理念中认为组织必须能够时刻对组织环境以及工作任务的变化作出及时调整。

对管理的诊断上，弹性化政府的主要特点就是雇佣临时性的公务人员，该模式认为相比于公共服务的提供，更应该注意费用的节省上。由于人员的雇佣也使得其人事管理更为灵活，可以让政府在面对危机事件以及突发情况时更快作出决策与选择。

在政策制定方面，弹性化政府主张要学会创新并引入“实验”的方法，建议政策的制定同样需要灵活处理，从而使管理者的空间、时间视野与私人部门的管理者无分轻重，同时也大幅度降低了中央机构在对组织活动上面的控制程度。

在公共利益方面，弹性化政府并没有进行清晰的界定，只是提到政府的开支的减少是对社会有益的。因为在人事管理上组织选择了雇佣大量临时员工，并且组织也多为临时性或虚拟组织，这就大幅度降低了政府的成本，这也正是弹性化政府的本意。另一方面，基层民众也能在组织结构的弹性化创新中受益。

（四）解制型政府

对于结构方面的改革，解制型政府认为官僚结构是合理的，并不需要进行创新与调整。因为解制型政府认为，层级解制有利于废除内部人事控制存在的问题，并且因为各层级的行动一致可以让管理者自身的创造能力得以充分发挥。

在管理的诊断方面，解制模式同样也对传统模式的管理给予了肯定，但从两个方面提出了改进建议：首先，在实现组织目标的过程中，管理者要树立意识主动承担起责任；其次，管理应该是各部门及组织相互协商沟通的结果，而不应只交给高层管理者进行决策。

政策制定方面，解制型政府认为应该给予官僚组织更多自主决策的能力。特别是在组织的预算管理上，认为管理者应在测算后自己作出决定，并主张应建立资本预算用于管理者进行长期决策。

在公共利益方面，解制模式认为公共部门应该更加有干预性才能使公共利益得到更好的体现。

三、四种治理模式对我国政府管理的启示

党的十八届三中全会以来，国家一直将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，而作为国家治理体系的重要组成部分，政府治理的实效对于能否实现治理能力的现代化产生着深远的影响。想要优化完善政府治理，就必须对政府治理的模式进行改革，以适应不断变化的大环境。所以对于彼得斯提出的政府治理模式，我们也应该在学习过后借鉴到我国政府改革中来。

首先，市场式政府治理模式更多关注的是政府部门、私人部门共同承担社会责任，并且相互协调共同提供公共服务。目前，我国已经有一些私人组织加入到提供公共服务的行列，那么政府当下需要的是协调理顺私人组织在提供公共服务过程中的作用，维护政府与私人组织间良好的合作关系。虽然政府部门与私人组织相结合的治理模式对于我国目前的体制来说有些无法适应，但我们可以将市场式政府治理模式中对私人部门管理的科学性应用到我国政府管理中。

其次，我国政府部门可依据参与式政府治理模式规范职工的奖惩制度，对业绩突出者进行物质及精神上的奖励，让行政人员真切感受到回报，减少其职业倦怠感，提高工作积极性。并且政策的制定也融合基层员工的建议，基层人员与群众的接触最为直接，更了解民众的心理，也最能清晰判断上层组织决策中存在的问题，由此综合基层人员后的决策会更加符合民意。

再者，我国政府机构发展过程中一直保持着固定不变的模式，这也一定程度上阻碍了行政人员对于新鲜事物的接受与学习的能力。对此，可以借鉴弹性式治理模式的经验，构建一个可以对资源再分配的综合机构。将现有机构依据职能特点划分成若干小机构，依职能来分散分配相应任务，从而提高工作效率。但实行过程中也要注意分配调整的频率，避免频繁变动让基层人员产生消极情绪，影响工作进程。

最后，彼得斯在分析解制式政府治理模式时，是基于西方国家发展而提出的，而我国的法律环境与其还有很大的差异。因此，对于目前法制依然相对不健全的情况，为了公共管理的迅速发展，亟待健全我国的法律体系，进而对自由秩序的供给产生积极作用。我们要在市场经济体制下，健全完善法律法规以保证经济秩序的正常运行，不断细化各类法律，最终实现有法可依、有法必依。

四、结语

盖伊·彼得斯所归纳的四种政府治理模式，是根据当时西方发达国家的制度以及不同的管理方式提出來的，每个模式都有其自身独特的优势，当然也有缺陷。我们不能完全照搬，将某一种模式应用到我国现有的管理模式当中，也不能将四种模式综合在一起融入我国政府治理模式当中。在应用时，应该结合我国的实际情况和治理模式本身的特点进行综合考虑。改革政府治理模式是一个长期的过程，需要不断进行调整和改进，不可能一蹴而就。因此，在这个漫长的改革过程中，要认真谨慎地完善我国的体制。

参考文献：

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责任编辑：杨国栋