体育多元治理：困境及其消解

2018-11-26杨伟青

吉林体育学院学报 2018年1期

杨伟青

(温州大学体育学院,浙江温州 325035)

党的十八届三中全会提出了“要推进国家治理体系和治理能力现代化”，这对深化体育管理体制改革，转变体育发展方式，推进体育治理体系和治理能力现代化具有重要理论意义与实践意义。

“现代治理理论与实践表明，多元主体的有效协作配合，是推进国家治理现代化的有效路径。”[1]。现代体育治理的理论与实践也逐渐向多元治理靠拢，2014年国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(以下简称《意见》)取消体育赛事审批，放开体育赛事市场，鼓励市场主体发展，为鼓励社会组织、市场承办赛事创造有利环境。2015年2月，党中央深改组讨论和研究足球改革，足球改革步伐加快。2015年3月8日国务院印发的《中国足球改革发展总体方案》(国办发〔2015〕11号)(以下简称《足改方案》)中提到：“优化俱乐部股权结构、改进足球专业人才培养方式、鼓励社会力量发展足球”[2]，特别是中国足协与国家体育总局脱钩，保证其独立自主参与足球及体育治理地位。这两部文件接连颁布实施，鼓励体育社会组织以其独立自主身份参与体育市场，加快推进其成为体育市场独立主体。这是积极推进社会力量参与体育治理，形成体育多元的治理结构的开端，这不仅符合体育现代化发展要求，对于推进国家治理体系现代化同样发挥积极作用。

1 体育多元治理的解读

西方学者提出治理概念，“正是鉴于国家的失效和市场的失效，愈来愈多的人热衷于引入非政府组织作为新公共行政主体，以多元化协同治理对付市场和国家协调的失败。因此，要有效治理公共体育事务，必须大力推行多元化协同治理模式”[3]。事实上，20世纪90年代初开始，随着我国社会转型变迁、经济转型升级、治理转型导致的公共体育服务治理非政府多元主体自下而上的生长，参与治理的实践倒逼了体育行政部门改革创新、推动其构建治理制度。另外，随着我国政府公共体育服务供给不足、体育场地设施建设、组织体系建立、科学健身指导等诸多方面与人们体育健身需求矛盾问题的凸显[4]。这两方面的因素影响，导致我国体育行政部门不得不对其治理制度进行创新，从而全面提高体育治理现代化水平。2011年《体育事业发展“十二五”规划》关于创新体育体制指出：“在强化政府公共体育服务职能的基础上，促进建立和完善政府统筹、社会协同、市场支持和群众广泛参与的体育发展格局”[5]。2014年，《意见》明确提出：创新体制机制，培育多元主体。2015年“足改方案”提出：“优化俱乐部股权、推动俱乐部人才结构设计、加强竞赛结构设计”等等都充分说明了体育社会组织逐渐成为体育事业发展治理主体之一，体育社会治理也在逐渐从单一的主体治理模式转变为多元治理结构，是体育改革发展趋势，显然体育多元治理结构成为治理体育发展，满足新时代体育发展要求和体育现代化治理的一种重要模式。

那么什么是体育多元治理？根据国外的治理理论与国内的治理实践，体育多元化治理是当代成熟市场经济的发展趋势，体育非政府组织作为第三部门，尤其是以体育行业协会等为主的体育社会新型组织主体将发挥越来越大的作用。政府、体育社会组织(行业协会、单项协会等)、市场公共治理体育发展，形成多元治理结构，弥补各主体自身缺陷，为社会大众提供多元化的、个性化服务和产品。当代成熟市场经济体制下的治理不仅呈现多元化的治理结构，各种治理机制之间更要相互协调好各个主体之间相互关系，实现共同治理能力的最大化，即多元治理才能进行有效的经济治理。

2 构建体育多元治理的困境研究

从国发《意见》到《足改方案》无不体现鼓励多元治理主体作用，近年我国体育多元治理进程迈出实质步伐，在2017年的各项改革中，核心是项目协会的实体化。据2017年全国体育工作会议报道，截止2017年底，27个进入改革行列的运动项目协会中有10个已经向实体化切实迈进，其中7个已经提交实体化方案和步骤，3个已经进入了实体化操作，一批明星体育人如姚明、王海滨、周继红、冼东妹、张健等成为协会负责人。但与体育发展需求，特别是国家健康中国建设要求相比差距不小，这使建立新型体育治理体系构建面临诸多困境和挑战，其治理困境主要体现在三个治理主体上，即政府体育行政部门、体育市场、体育社会组织各自都存在不同程度缺陷，形成治理困境，阻碍体育多元治理结构协同发展。

2.1 政府体育行政部门改革动力不足

三大球是参与人数最多关注度最高的运动项目，因此三大球的改革将成为其它运动项目改革的突破口，从三大球的改革中我们不难发现目前改革进展缓慢趋势。首先，足球改革仍然与社会期望值差距不少。《足改方案》明确提出撤销运动项目管理中心，建立职业足球联盟制。撤销运动项目管理中心势必会触动某些政府部门人员的利益，这就导致了运动项目管理中心撤销受阻，主要表现在：撤销的时间间距较长，全国运动项目管理中心撤销，实现协会实体化进程缓慢。经过了整整一年的时间，直至2016年2月国家足球运动项目管理中心才被正式撤销，改革迈出坚实一步。但是，截至2017年底职业足球联盟还没建立起来，社企还没彻底分离，足球投资人利益如何保障仍然是最迫切需要解决的问题。早在2015年9月，广州市体育局撤销运动项目管理中心，广州市足协与广州市体育局脱钩,成为全国第一个撤销运动项目管理中心的城市。截至2017年部分省市纷纷宣布足球管理中心撤销或足协脱钩，但是实际都处在方案公布阶段，人员编制、资金保障等问题得不到妥善解决无法实际上脱钩，彻底完成各省市足协脱钩仍然需要完成大量工作。足球改革走职业联盟制，是国务院46号文件既定精神，不建立职业足球联盟，对足球职业市场、业余市场、国家队管理职责不分工，不能不影响管理和监管效果。建立职业足球联盟，足球职业联赛经验、职业足球联赛市场监管移交联盟管理，这不仅仅符合国际职业足球发展管理，也有利于保护投资者利益。中国足协侧重点抓国家队建设和业余市场监管，特别是足球普及和青少年发展。目前这样盲目发展，很难保证重点工作；其次，篮球改革迈出关键一步，但是仍需突破。早在2013两会期间年姚明就提出《改革管理体制，开放人才选拔，促进中国篮球可持续发展》，这种改革引起了国家的重视，但是在各种考虑之下被拖至今。2015年2月足球率先改革，促使中国篮协与国家体育总局篮球运动项目管理中心脱钩的趋势。足球的改革，特别是中超市场大量资本投入，让企业、俱乐部、个人等看到了职业篮球市场发展机遇，2016年姚明带领18家篮球俱乐部与中国篮协争取联赛的主导运营权，全国引起不少震动。2017年篮球改革又新进展，2017年2月23日，姚明当选中国篮球协会主席。2017年4月1日，中国篮球协会开始承担国家体育总局篮球运动管理中心职责，篮协作为独立社团法人履职职责，篮协推出“小篮球”、国家男篮组建两支独立的红蓝队模式、国家队实行邀请制等，管办分离效率提升[6]。一个运动项目的协会，从国家到地方都应该是体系的。但目前的情况是，各级协会对应的是各级体育部门，上下级协会之间的垂直联系还有待加强，张建强直言，“目前中国篮协和地方篮协的交流几乎没有，我们的省级联赛搞得那么热闹，中国篮协的领导没有来过几次，政策上的扶持更是谈不上”[7]，甚至，篮球管理中心去留也是改革不能回避问题。最后，排球改革滞后尤为突出。2015年至2016年排球联赛，由于没有落实主冠名商和主装备赞助商，出现联赛‘裸奔’的尴尬，痛定思痛，2016年初中国排球协会决定对排球联赛的商务运营合作伙伴进行公开招商，这种公开招商的合作方式，已经向排球联赛的市场化方式迈进了一步，但是改革的实施还有许多制度壁垒需要跨越。从建立职业联赛准入机制方面来讲，“门槛”的设置意味着利益分配格局的重新确立。长期以来，联赛的部分运营者希望通过设置联赛准入机制来保障自身的权益。然而，要想打破这些制约，就必须对现有的竞赛体系进行改革。但由于其存在的历史原因导致改革需要较长时间。目前，负责排球联赛各项事务的是全国及各地方排球运动管理中心，排球联赛市场化运营，管理格局如何变动牵涉到整个业界的奶酪。因此，排球的改革任重而道远。

足球改革已经开启了的足球管理制度的变化，但是篮球和排球的改革任务依然繁重。运动项目协会实体化改革不仅仅局限在脱钩上，而应该促进体育体制和机制整体改革联动推进。正如国家体育总局苟仲文局长指出，“必须把体育改革全面推向深入。做好顶层设计，优化国家体育总局、中华全国体总、中国奥委会职能，实现中华全国体总、中国奥委会依法独立运行，构建小政府、强社团、大社会的新格局，形成管办分离、内外联动、各司其职的新机制”[8]，这样才加快推进体育多元治理结构形成，构建小政府、强社团、大社会的新格局。

2.2 体育社会组织层次和能力发展滞后影响其参与体育治理水平

十八大以来，民政部按照中央社会组织改革的总体部署，简政放权，降低登记门槛；对符合条件的体育社会组织实行直接登记，大力培育发展多形式、多层次的体育社会组织。但是体育社会组织自身能力欠缺，发展资金和人才储备不足。自中国足协与运动项目管理中心脱钩之后，体育社会组织的运行形式就开始发生变化，逐渐向独立自主运行模式转变。但是长期以来都是依赖政府运营模式逐渐不适应社会和市场竞争，出现资金不足、人才青黄不接困境。据调查：“大部分组织的成员或领导者虽对组织市场化运行的概念并不完全清楚，但对市场化运作还是持支持的态度”[9]，从组织成员的整体素质来看，体育社会组织自主运营明显有些吃力。虽然近年来上海、广州等地都进行了一系列的创新和探索，但是“总体上看，社区体育非盈利组织的活动经费不足”[10]，这必然影响其向社会提供体育公共服务。

体育社会组织无论是组织开展活动还是提供公共服务，其对自身组织能力的要求是较高的。由于社会资源不足，缺乏相应的政策扶持等，我国体育社会组织面临的一个突出的问题就是专业性不高、服务能力低下、甚至自身发展都成问题。相对于红十字会、体育慈善机构等成熟的社会组织，我国大部分体育社会组织普遍缺少专业人才，在资源动员能力、组织管理能力、协调互动能力和危机应对能力，特别是在健身指导、获取资源和公共服务等能力方面，都存在着明显的不足。调查显示，“85%以上的社区体育非盈利组织工作人员没有受过系统的体育专项技能或体育管理方面的培训，绝大部分组织由于无法提供必要的报酬而聘用不起专职员工，只能依靠少数兼职人员维持组织的日常运作”[11]。因此，在体育社会组织中的负责人普遍认为自身所在组织的专业技术指导、事务的管理、自身运营和获取社会资源等方面的能力普遍不足。

从总体上来说，我国体育社会组织还存在许多问题，现阶段不应只是单方面地满足公共体育服务需求，而是应该整合资源，在满足公共服务需求的同时加强自身能力建设，这样才会为公民提供更好、更专业的体育公共服务。

2.3 体育市场监管缺乏法律法规依据，缺乏有效监管

随着体育社会化、市场化发展的不断推进，体育市场的活力不断被激活，为追求市场效益，俱乐部以不正当手段追求比赛成绩，假球黑哨不断，官商勾结权钱交易，体育市场的诚信缺失，业余足球赛事暴力等等，这些问题的出现，让我们意识到，将体育事业完全交由市场，必然会带来体育的拜金主义。从政府的一管就死到不管就乱的管理体制来看，体育市场监管必须加强政府体育行政部门、体育社会组织、市场自身间的协同治理才达到健康可持续发展。

体育市场乱象横生，其根源就是体育法律法规的缺失，比如，体育赞助商的诚信缺失。“在我国体育赞助市场中，由于市场经济体制转型时间不长，适合经济体制的法律法规都尚未成熟，许多政策法规在体育赞助市场中的可执行性不强，如《合同法》《消费者权益保护法》虽然对失信行为有约束，但针对体育赞助市场具体的执行性不强”[12]。而在某些方面的政策和法规至今还处于空白状态，比如中介机构的“中介法”，再比如对体育赛事纠纷的司法介入问题一直没有明确的解决方案。在体制不健全、法律法规缺失的状况下，市场失信行为得不到良好的解决，市场中的失信行为就会迅速蔓延。因此，必须尽快完善市场法律机制，促进体育市场的有效运行，保障多元治理体系的建设。

3 构建体育多元治理困境的消解路径研究

当前，全国学习贯彻党的十九大精神热潮中，“最根本的是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想”[13]。认真学习和深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想，以习近平新时代中国特色社会主义思想指导体育改革，将体育治理能力和体系建设上升为新层次。

3.1 深化政府体育部门放管服改革，为构建体育多元治理结构创造有利条件

党的十八大以来，推进供给侧改革，以放管服改革为重点全面提升了简政放权力度和广度，为供给侧改革提供有利政策保障。没有简政放权，就很难构建多元治理体系，没有多元治理主体，无法完成《健康中国2030纲要》提出的多元融合发展大健康格局。各级体育行政部门认真、不折不扣地执行国务院有关放管服政策和举措，同时根据体育发展新业态要求，利用互联网等新型技术手段创造地开展放管服，为形成多元治理主体参与体育改革、治理提供有利环境。放管服是个完整政策体系，如仅仅放，不管不服务，无法达到简政放权目的，加强监管和服务，保证体育市场竞争有序健康，放下权利合理有序流动，不同主体有序参与体育治理，协同发展。像英国的社区体育治理一样，在社区体育接管政府职能的同时，政府不是放任不管，而是最大可能地为社会治理提供良好的治理环境。比如政府体育行政部门加大投入力度，体育设施、专业技术人员和资金扶持等等方面提供有效供给，弥补体育社会组织、公民、市场等主体的不足，同时可以激发社会参与体育治理的积极性。

3.2 建立“宽进”、“严出”相结合的监管制度，促进多元治理体系有效运转

尽快建立市场与社会组织的制度法规，保障其合法的组织地位和权力。在放宽准入标准的同时，需要进行一定约束，保障社会和市场的有序运行。为了保证经济的发展速度，“2014年，企业注册资本登记条件和市场主体住所(经营场所)登记条件，工商部门积极稳妥改革工商登记制度，着力营造宽松平等的准入环境，大力推进工商注册制度便利化”[14]。“2014年民政部部长李立国表示，行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类4类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记，民政部在社会组织的登记管理上将会取消不必要的审批，下放权限”[15]。无论是企业的注册还是体育社会组织的注册，国家都已经方宽了条件，这就是我们所说的“宽进”。那么什么是“严出”？就是指对企业和体育社会组织进行严格的监控和评估，不符合条件者，政府进行有效的引导和扶持，形成一定的运行机制后，逐渐承担起体育公共服务的职能。这两种制度的结合，可以有效地控制企业以及社会组织初始阶段运行机制不成熟所带来的影响，积极地培育和发展壮大市场和体育社会组织的队伍，为多元治理的形成奠定一定的基础。

3.3 加强体育社会组织能力建设，提高体育公共服务能力

现阶段体育社会组织人员综合素质较低、组织依赖性较强、缺乏资金等是体育社会组织的先天发育不良的特征。体育社会组织的能力的强弱直接影响着体育社会化进程。体育社会组织自身建设是头等大事，运动项目协会实体化，必须有一支精干专业团队，没有专业力量、专家团队不成为其体育社会组织，无法完成其职责。加快提高体育社会组织人员综合能力，拓宽其国际视野，提高服务效率和质量。政府体育部门以购买服务形式扶持体育社会组织资金不足矛盾，体育社会组织也增强造血功能，拓宽资金来源渠道和发展路径。体育社会组织尽早肩负起协调政府和市场、政府与公民之间的关系，为早日承担起各项公共体育服务任务。

3.4 加强体育多元治理协同发展，为市场提供个性化产品和服务

体育多元治理就是各个治理主体之间的协作共治的过程。因此，多元治理实际上是各个主体不断地加强自身能力建设，各主体之间保持一种平等协作的关系。在逐渐交流和协作的过程中，政府体育部门作为公共服务最主要的提供者，要加大财政投入，保证法律法规执行力；体育社会组织作为公共服务的提供的补充者，需加快自身的建设提高供给服务的效率，缓解政府的财政压力，并根据不同地域的情况，大力发展公益类社会组织和枢纽型社会组织，建立不同形式的社会服务模式，比如，借鉴香港的“社工+志愿者”服务模式，根据职业的不同形成不同的志愿者服务体系，最终各主体之间形成合力，发挥自身的潜力，不断地进行创新发展，为社会、市场提供个性化的服务和产品。

[1] 多元主体协同治理是推进国家治理现代化的有效路径[N].光明日报,2016-03-16.

[2] 国务院办公厅关于印发中国足球改革发展总体方案的通知. 中国政府网，2017-05-16.

[3] 孙班军,薛智.体育产业治理研究[J].河北体育学院学报,2006,20(3):1-3.

[4] 刘峥,唐炎.公共体育服务政策执行阻滞的表现、成因及治理[J].体育科学,2014,34(10):78-82.

[5] 国家体育总局政法司.体育事业发展“十二五”规划[EBOL].http: //www, sport, gov, cn/n16/n1092/index, html.

[6] 2017中国篮球十大事件：姚明改革潮疆辽圆梦，腾讯体育2018-01-01 12:08

[7] 2017：中国体育产业改革之元年，中国青年报，2017年01月24日04版,[EBOL].http://www.cssn.cn/st/st_xhzc/st_whjytyl/201604/t20160405_2951244.shtml

[8] 全国体育局长会议落幕 "改革"成2017关键词，广州日报：2017-12-25(9):8，50.

[9] 王晓芳.困境与选择：新疆体育非营利组织市场化运行机制研究[D].济南：山东大学硕士学位论文,2014：20-41.

[10] 孙立海.我国社区体育非盈利组织建设与发展研究[D].武汉：武汉体育学院硕士学位论文,2012：30-35.

[11] 孙立海等.建设和发展我国社区体育非盈利组织的四维理论视角透视[J].湖北经济学院学报,2014，11(31)：14-16.

[12] 李群跃.我国体育赞助市场诚信缺失的原因及维护对策[J].体育学刊,2009,16(7):50-52.