网络化时代高校依法治档工作推进研究

文/北京农学院 梁全英

随着高校无纸化办公、网络主页、微博、微信平台、“互联网+”等高精尖技术的普及，产生了大量档案资源。针对网络时代档案资源建设的需要，高校档案工作必须站在新时代历史高度，适应新时代学校快速发展的要求，围绕学校中心工作，结合档案事业发展实际，统筹规划，依法依规，把握好档案工作的基本职能，在管理和服务方面多做工作，为高校各项工作的开展起到很好的基础保障作用。

一、高校依法治档工作可行性分析

（一）高校工作法制化进程加速。随着高校自主办学权力的逐步放开，进行档案信息管理是现代高校赖以生存的重要支点，进一步加强依法治档工作是当今档案工作面临的重要任务之一。面对头绪繁多、情况复杂、点多面广问题多的档案信息资源，高校依法治档管理工作经历了从单项系统走向多元多样的发展路径。改革开放之初，从计划经济到市场经济的体制转变，实现了从没有档案法到档案法基础架构的基本搭建，其标志为1987年9月颁布实施的《档案法》，由此我国档案工作开启了依法治档的进程。档案工作遵循“谁产生、谁存档、谁优先利用”的原则。1989年，随着《普通高等学校档案管理办法》的出台，高校综合档案室建立和专人负责制确立。在此基础上，档案工作按照“统一领导、分级管理”的原则开展起来，高校档案工作逐步规范化、系统化、法制化。1994年1月1日国家教育委员会相继制定、发布了《高等学校档案实体分类法》《高等学校档案工作规范》，为高校档案工作始终结合自身规模、档案特色，扎实地开展工作提供了标准和规范。在1989年《普通高等学校档案管理办法》基础上，2006年《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》颁布；2008年教育部、国家档案局颁布实施了《高等学校档案管理办法》（以下简称27号令），进一步完善和发展了高校档案管理办法和法规，突出档案工作要“以人为本”进行全面的档案信息的收集、整理、开展利用服务工作。与《旧管理办法》比较，27号令明确了高校档案工作实行校长责任制，突出了奖励和处罚规定，对奖励和处罚细化而且作出了明确的规定，尤其在应该处罚的行为中，明确把“不按规定归档，拒绝归档或者将档案据为己有的”视为违法行为，针对高校档案馆（室）档案收集难的顽疾下了一剂猛药，有效地促进高校依法治档工作的推进。至此高校档案工作进入了蓬勃发展的时期。2010年以来，高校档案工作以国家、地方档案局的“以人为本、服务先行、安全第一”精神为指导，围绕档案资源建设、档案利用、档案信息安全三个主要方面进行档案数字化建设，努力打造和谐、稳定、良性的档案发展新环境。2015年《档案法》修订草案就已上报国务院，档案事业必将进入新阶段。在网络环境下，档案工作面临新问题和挑战，在网络信息安全保管、档案网络立法、网络执法方面法律法规还很薄弱和欠缺。目前我国档案违法事件还偶有存在，档案开放和安全保管，死档案变成活信息，如何在网络时代得以很好地解决，都依赖于完善可操作性强的网络档案管理法律法规。目前《档案法》正在修订中，急需针对网络环境的新变化修改立法。

（二）高校档案的信息价值逐步被认可。档案是保存人类记忆的使者，是传承文明的重要方式之一，又是最真实、宝贵、可靠的第一手信息资源，具有必不可少的参考、凭证和借鉴作用。1948年，数学家香农在题为“通讯的数学理论”的论文中指出信息的定义：“信息是用来消除随机不定性的东西”。关于信息的评价方法，有学者提出了信息的定量分析方法，即信息量的大小取决于信息内容消除人们认识的不确定程度，消除的不确定程度大，则发出的信息量就大；消除的不确定程度小，则发出的信息量就小。高校档案馆（室）保存着极有价值的档案，档案中包含的信息能消除人们对某一事件的不确定性，对学校工作具有重要、辅政资政、辅助决策的参考作用，在学校法制化管理过程中发挥着不可替代的价值。随着社会文明程度的提高，档案的信息价值逐步被更多的利用者认识。尤其现今社会对诚信度的重视程度不断提高，档案作为凭证的真实性和重要性就充分体现出来。例如：某高校因土地问题与周边地区的村委会发生纠纷，学校用于教学实验的耕地与村民土地相邻，一直相安无事。后因国家要占用土地用于基础设施建设，村民跳出来，说此部分耕地的使用权归村委会所有，要求把占地补偿款归他们所有并上诉到法院。征用土地是30多年前发生的事情，当事人已经记不清整件事情的来龙去脉。法律面前需要证据，通过查阅建校初期的档案信息资料，找到了当时土地征用的红线图及协议，并查找到当年补偿村民土地使用费的原始会计凭单。在证据充足的情况下，一场法律纠纷圆满解决，保护了学校的利益。档案是高校法制化校园建设的基础和“铁证”，为学校发展保驾护航。档案包涵着丰富的信息，在不同的时期，人们往往会在实际工作中发现以前保存的，无人问津的档案，会突显其价值，无论对历史研究还是个人问题的解决，发挥着重要的佐证价值。例如某高校已经离职的人员，临近退休年龄，回学校查找他高中毕业后在学校做临时工的证明。经过仔细翻阅当年的档案，查找到他领取工资并有签字的单据，有效证明他来校工作的时间，为他办理社保提供有力的证明。一张小小的单据，为个人解决了工龄和养老金的问题。档案所蕴含的信息，成为保护公民权益诉求的基本工具。随着信息技术在高校的广泛应用，数字校园、数字档案馆应运而生。高校无纸化办公、网络主页、微博、微信、微信公众号、APP、“互联网+”等高精尖技术的普及，产生了大量的档案资源。体现在档案数量上的激增和载体形式多样性发展。面对丰富的档案信息资源不断地产生，高校档案馆要积极采取有效措施，利用先进的网络技术，将档案收集齐全。针对网络时代的现状，档案资源建设的需要，高校档案工作必须站在新时代历史高度，适应新时代要求，创造性地开展工作。

（三）网络技术在档案工作中的运用。网络环境下，高校档案馆（室）既是档案信息的接受者、又是档案信息的提供者。高校档案信息的来源更加广泛：2017年8月4日中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布报告，截至2017年6月，中国网民规模达到7.51亿，占全球网民总数的五分之一。网络化信息化时代，人们已经习惯利用电脑、手机快速方便地获取、传递各种所需的信息。高校档案信息类型更加多样化，包括图片、文字、音频、视频等等。网络环境下，不同类型都可以快捷、不受距离限制进行传递、传播，不同格式的信息之间转换也更加轻松自如。“互联网+”的最大特点是连接一切，使得各行各业都能够借助互联网有机融合在一起，进而形成互联互通的生态系统，这必然会大大提高信息的传递能力，使得信息整合及共享成为可能。在“互联网+”时代下，借助其中的云计算及大数据技术，将各处存储的档案资源连接在一起，并且将整合后的资源整合到云档案中，使得档案信息资源能够在不同的区域之间进行自由的结合及交流，使得各个区域的信息交流更加便捷。这对高校档案工作提出了新要求。高校档案工作如何在快速变化的网络化时代为高校的教学、科研、管理等工作服务，是高校档案工作的着力点和出发点。同时，新的网络技术、信息存储技术的应用，为高校档案信息的收集、整理、保管、利用创造了物质条件，也带来新机遇。只有运用先进的网络技术创新性地开展工作，改变过去不适当的收集工作方面的策略，建立有效而稳定的依法治档体系，依法依规，做到应收尽收、应归尽归，将档案种类和数量收集齐全，才能更好地为高校师生提供规范化、科学化的档案服务。

（四）法治校园建设的大环境。在法治校园建设新的大环境下，档案工作要提升服务水平，让档案工作成为学校工作、法治校园建设的参谋助手和信息资源的服务中心。档案的价值来自于人们对档案的利用，在工作中，要以需求为导向，倒逼档案工作的改革与转型。学校行政决策要留痕迹，尤其对于“三重一大”等事项，高校档案工作者需要开动脑筋，改变被动工作的局面，依法治档迫在眉睫。新时代档案工作需要新的思维，依法治档体现在档案工作要为人民幸福美好生活服务。档案工作内容可以涉及到方方面面，要为社会、单位、个人着想，以法律法规为依托，开展全面的档案收集、整理、鉴定、保管和统计、利用工作。

二、高校档案依法治档工作存在问题

（一）高校档案建设的不协同来自行政藩篱。一般来讲，对于各个不同部门的协同，仅凭档案一个部门难于实现，必须由上级行政管理部门进行顶层设计，行政科层制与协同的扁平化存在沟通差异，尚在起步阶段的档案信息管理还无力完成这一艰巨任务。2008年《高校档案管理体制办法》规定，档案馆行政职能被大大弱化，而管理内容与行使职责的内涵却被扩大、巩固和强化。高校档案馆行政执法能力形同虚设，无法起到档案行政指导、行政监督、行政规划等应有的“依法治档”的作用。正如袁素娟在《高校档案工作法制化建设的路径与对策选择》中提出：“《档案法》和《高等学校档案管理办法》对档案行政执法监督检查没有作出明确规定，执法机构常常把执法检查当作行政执法工作的全部，忽略了档案行政指导、行政监督、行政规划等执法手段的作用”。因而造成高校档案信息资源建设上的不协同，各部门各自为政，还没有形成统一协同的意识。高校依法治档的档案工作被弱化、边缘化，为档案工作的开展带来一些困扰，不能对学校内涵式发展起资政、存史、教化的重要作用。

（二）高校档案管理者法制意识淡漠。受社会浮躁的大环境影响，高校人员依法治档观念没有树立，档案法制意识普遍淡薄。一方面，高校的档案管理人员，不重视《档案法》的宣贯工作，对于档案工作相关的法律法规不熟悉，在从事档案工作时，往往出于利益方面考虑，碍于情面，怕得罪人，不能依法治档，造成档案收集不完整、不齐全，档案漏归、不归情况时有发生。学校教职工从领导到兼职档案人员，都是档案的形成者、利用者，普遍存在从众、侥幸心理，归不归档并不会影响自己职务职称的晋升，这就给档案的提交并及时归档造成了阻碍，使其长期处于被动的局面。另一方面，高校各部门干部轮岗，使得档案管理岗位人员流动性加大，与档案队伍需要相对稳定性之间形成冲突。档案收集工作需要靠法律法规予以保障和解决。而轮岗过程中，工作交接不充分、新上岗人员对本部门业务不熟悉，对档案能否及时、保证质量地归档没有法治方面的概念，因此或多或少都对档案归档工作造成了损失。档案工作对于升职、提职没有正相关的考核指标。高校档案工作普遍人员编制相对少，致使指导监督工作的环节长期停留在文件上，不能渗透到档案部门工作的各个层面，无法保证有价值的档案信息，应归尽归，应收尽收。

三、高校依法治档的对策

（一）加强《档案法》普法宣传。档案的地位和和作用越来越重要：档案是国家宝贵的基础性、战略性资源，档案的价值要通过宣传，广为人知。网络时代，档案的内容、形式更加多样化，要破除人们对档案片面的认知。把丰富多彩、形式各样的不同载体的档案应收尽收。因此，高校档案部门要把《档案法》宣传工作列为日常工作的一项内容，不断提高人们的法制观念和依法治档的意识。档案部门要擅于打破常规，采取灵活多样的方式，可通过系列展览，比如开展专题展览，进行档案法宣传，普及档案法知识，加强大家科学依法利用档案的意识，高校档案工作才能时刻与社会、经济接轨。高校档案人员要拓宽服务领域，在网络化时代，档案工作可以通过多种渠道使人们加强对档案信息内容、提供利用的方式、服务手段的了解，比如，宣传橱窗、网络、新闻媒体、微信公众号等手段的档案法宣传，可以扩大影响力，加强大家对档案基础法律知识方面的了解，不断营造普法、知法、懂法、执法的氛围。例如，2017年6月9日，北京联合大学以国际档案日为契机，宣传《档案法》，通过现场和网络等多种形式的宣传，强化大家依法治档的法律意识。档案馆联合北京市教委、学校的艺术学院，承办“档案在我身边”主题设计作品征集活动，内容富有创意，广大师生积极参与了形式多样的活动，学生创作的“档案记忆”主题展板、宣传折页、书签等作品，在活动中进行了展示。档案日系列宣传作品得到广泛认可，有效提升大家的档案意识。

（二）建立档案规范化、协同化管理体系。网络时代，“互联网+”、云计算、大数据等技术发展速度惊人，电子文件归档需要探索出新型模式。学校法治建设的同时，必须配套进行“依法治档、违法必究”的档案法治体系建设，做好顶层设计。以国家、社会、学校开展的“全面依法治国、全面从严治党”为重要依托，加强“痕迹管理”、打造“问责政府”的手段，要在档案信息资源多元性、共存性与共生性的现实基础上建立一个具有跨系统、跨组织、跨部门运行的档案信息资源协同架构，以此改进和提升档案信息资源的建设水平，解决档案信息资源建设过程中“条块分割，各自为政”的碎片化问题；进一步促使档案信息资源建设从信息孤岛建设转向资源开放、信息共享的大系统建设上来，最终实现对包括办公政务信息、业务数据等在内的各类电子文件的在线归档、在线移交与接收，从而促进档案信息系统从无序到有序。档案的依法治档工作，要依靠规范化管理工作实现。普法责任制规定：“谁执法谁普法，谁主管谁负责”。高校档案部门要对学校档案工作的开展有总体设想和方案，依法治档必须适应学校整体发展需要，结合档案工作出现的新内容、新问题提出解决方法，并制定切实可行的档案工作规章制度。文件规定要细化、操作性强，例如，涉及到电子档案信息资源的收集方法与传输途径，需要构建一个完整的电子档案接收系统，实现对系统中运行完毕的电子文件的有效管理，对学校电子档案资源进行安全接收和保管，把学校在各个时间节点形成的电子文件、图像、视频、音频信息资源完整收集；对于接收的电子档案要及时进行分类整理，编制检索目录，方便日后的利用和二次加工利用；使学校在办公办事办文办会等活动中形成的档案信息资源，及时得到收集整理，完成入库归档工作；大量的民生档案、名人档案等收集工作都需要有完整规范的法规体系支持。

（三）加强高校档案工作法治化管理。为切实提高档案依法治理能力，加强法治化管理。地、市级档案局要加大档案执法检查力度。有效推动高校档案事业突破瓶颈、拓展空间，实现转型升级。将执法检查与完善归档工作、档案利用、安全体系建设有机结合起来。通过档案执法检查，辐射高校档案工作的各个环节，推动高校档案工作法治化建设，适应利用服务工作发展的需要。高校档案工作人员，要学习档案相关法律法规、网络资源管理、档案信息资源安全、专利权、知识产权保护等方面的相关法律，具备“一专多能”。首先要依法规范管理学校档案工作的各个环节，协调学校部门之间的关系，在依法治档方面不断提高全校师生员工的法律意识。其次档案队伍自身要强，拥有多种专业技能，只有档案工作人员具有依法管理档案的素质和能力，才能在执法必严方面做到违法必究，及时发现问题、认真对待，不能讲人情留情面，按规定坚决执行，提升档案依法治校工作在学校管理方面的地位。此外，还可以采取绩效考核指标进行量化评比，通过及时反馈绩效考核结果，建立奖勤罚懒的机制，提高档案工作人员依法治档的管理水平，在实践中锻炼自己，以适应依法治档前提下高校档案工作的需求。总之，学校档案事业的发展需要人才，档案资源的有效开发、社会化服务功能的实现，都需要复合型的档案优秀人才。档案作为历史真实的记录，为维护师生的利益，档案在收集、整理、保管、利用等方面顺利开展工作，需要以法律法规充当坚强的后盾。依法治档可以效仿地方政府的做法，实行一个部门两块牌子管理体制。从根本上赋予高校档案部门管理和行政双重职能，从组织上保障了档案部门拥有行政执法的权利，保证档案工作在“执法必严”的道路上“有法可依”。在实际工作中，以问题为导向制定工作方案，在执行层面要具有可操作性。配合高校加强依法依规治校的需要，制定档案工作依法治档工作体系、框架，从内部管理体制入手，梳理各部门关系，理清管理结构。要明确学校各单位、各级领导、各类人员的职责，将依法治档工作渗透到具体环节，签订岗位责任书，形成系统管理模式。每个人都要照章办事，出现问题追责问责，不讲人情，赏罚分明。以制度的权威性，加强档案工作在学校的地位，实现档案工作规范化管理。

高校档案工作要以服务学校中心工作、服务学校建设发展、服务广大师生为出发点和落脚点，依法治档保障完整收集档案信息，不断推动高校档案事业持续科学发展。