PPP模式的应用及启示——基于S市综合地下管廊的分析

（南京审计大学江苏南京210000）

十九大报告提出，要加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设，可见，这些领域仍将是我国未来基建投资的主要方向。目前，我国经济相对落后地区的基础设施建设和融资任务仍然十分繁重，而经济较为发达的地区，基础设施的智能化、系统化建设也值得关注。公共基础设施项目建设往往需要大量的前期资金投入，而财政的能力有限，这时就需要引入社会资本，PPP（Public-Private-Partnership，公私合营）模式正是能缓解政府财政压力并且为企业创造价值的双赢模式。

一、PPP模式在我国的发展现状

PPP模式是指政府和私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务。近年来，我国PPP项目迅速发展，数量猛增。PPP模式在公共基础设施项目中的应用为社会提供了必需的公共产品，同时，通过PPP模式，改善了政府和社会资本之间的投融资环境，也激发了民间资本的活力。PPP模式也是当前缓解政府债务风险的一种有效途径，并且能够促进政府职能的转变，让社会资本参与项目，实现了资源的有效配置。

目前，国家在积极推进PPP模式的运行使用，但是实际中PPP项目的落地情况并不乐观。我国地方政府的债务风险很高，而基础设施建设需要的资金缺口很大，因此迅速成长发展的私营企业参与到基础设施建设的项目中有其物质基础。政府和社会资本应发挥各自的优势来建设项目，然而目前社会资本的积极性普遍不高，是PPP模式推广过程中亟待解决的关键问题。

二、PPP模式在公共基础设施建设中存在的问题

（一）PPP项目融资困难

公共基础设施项目的融资特点表现为项目的前期投入非常大，资金回收期很长。社会资本主体主要包括国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业等。从资金来源看，债务资金的来源主要是金融机构，长期银行贷款的成本太高，而且大户银行的资金因监管等原因收缩长期投资，PPP项目资金回收期长，其风险评估超出了金融机构的传统风险评估能力，很多机构因此放弃投资；社保基金、养老基金等因为受现行政策影响，积极性也不高；而国企、民间资本都是以营利为目的，大多追求短期收益，PPP项目需要的资金规模庞大，投资回报率低且周期长，企业参与的积极性不高。

（二）PPP项目风险分担不合理，风险分担机制不健全

政府建设公共基础设施项目，主要目的是用最少的财政支出投入，提高公共服务的质量和安全性；而社会资本在参与公共基础设施项目时，凭借自身在建设和运营方面的经验，希望能够在短期内收回成本并取得合理的回报。政府和企业都希望对方承担更多的风险，因此经常出现“政府兜底”“企业退出”等现象。有些地方政府甚至错误地认为PPP模式的目标就是政府少花或者不花钱，规避自身的财政风险，将风险转移到社会资本方。实际上，PPP模式是政府和企业共担风险，利益共享，从而达到双赢，使双方的风险和收益相匹配。

（三）PPP项目缺乏完善的法律环境

目前，我国没有出台关于PPP模式的立法文件，只有各部委制定的原则性指导文件。由于只有地方、行业、项目的管理办法和相关规定，没有国家层面的法律法规，导致现有PPP外部法律环境不健全、不系统，很多社会资本在和政府签订合作合同时无法得到法律的保障，也使社会资本失去了投资的信心。

三、案例分析及启示

S市月亮湾地下综合管廊是J省首条地下综合管廊，全长920米，断面尺寸为3.4×3米，工程造价约4 000万元，不仅铺设了电力、供冷、给水、电信管线，还预留了供热管线的位置。管廊里面还铺设了监测、排水、通风、照明系统，并设置了专门的检修口、吊装口，有足够的空间供维修检测人员走动和工作。S市地处江南水乡，地下施工难度较大，对工程的精密度要求很高。为了确保项目顺利推进和质量安全，S市在前期调研的基础上，组织专家反复论证，最终形成了一套详细的建设方案。在该项目中应用智能管理，用现代科技手段来支撑城市承载力的提升。在整个建设过程中，严格控制设计、实施、运营每一个环节，落实施工标准。地下管廊项目建设的成本非常高，每公里的造价最高甚至达到了上亿元。巨大的资金需求是政府所无力负担的，社会资本也因为回收期太长不愿意投入巨额的资金，资金短缺就成了该项目最棘手的难题。S市主要采取以下措施推进该项目的运行。

（一）增加PPP项目的吸引力

PPP模式是政府与社会资本合作融资模式，发挥双方的优势，通过股权和债券融资的方式来筹集项目资金，并以项目未来的收益作为偿债和利润基础。因此，要针对这些特点，实现风险的真正隔离，给予不同投资人不同的股份转让权，完善项目贷款制度，依托市场发挥政府引导基金的作用，以金融创新解决PPP融资等问题。

S市该项目选择了S市地下综合管廊开发有限公司，负责整个项目的投资、建设、运营及维护管理工作。政府方面由城投公司牵头，水务公司、供电公司、电信公司等管线单位入股。这些管线公司对于管线技术和标准有着丰富的经验，他们入股不仅有利于管廊的科学设计和规范运用，还能提高他们的积极性，降低了谈判的难度。与此同时，S市地下综合管廊开发有限公司还与国家开发银行等政策性银行签订了融资合同，得到了长期投资，形成了可持续的PPP项目资金保障机制，与商业银行等金融机构相比，降低了融资成本。

（二）加强对PPP项目的风险控制，制定风险分担机制

科学的价格机制能够保障PPP项目的顺利进行，对于PPP项目来说，各方风险分配的关键就是价格形成机制。在价格机制的作用下，能够激发社会资本积极主动地采取措施控制风险。城市公共基础设施PPP项目的价格机制设计应当在保证公共利益的同时保证PPP公司有合理的收益和适当的风险，以促进项目的可持续发展。

S市政府与管廊开发有限公司签订协议，协议授予管廊开发有限公司25年特许经营权；管廊开发有限公司与水务、供电局、电信等管线单位签订协议，向其收取管线租赁费或管线入廊费以及管线维护管理费作为该项目的收入来源。具体的收费标准则根据整个管廊设施建设的成本、管线占用比例以及各管线单独铺设和更新改造的成本确定。使用者可以选择入廊或租赁的方式获得管线的所有权和使用权，调动了使用者的积极性，增加了使用效率和项目收益。该项目还得到了政府财政的大力支持，如果项目建成后特许经营期内不能达到预期的收入，市财政将对投资成本进行一定补贴，确保投资者的基础收益。该项目最具创新性的部分是，S市以打造利益共同体这个独特的方式，吸引了电力、排水、通信等单位成为股东，根据其自身需求参与管廊的建设，且他们为了收益都愿意有偿使用管线。

（三）建立完善的法规

健全完善的法律法规可以降低PPP项目的运营风险，提高运营的效率。我国应该通过PPP立法明确监管机构和监管职能。针对PPP项目的风险问题，应该制定相应的财政风险防范法律和民间资本的风险承担及利益保障机制。对于多元化的融资模式，要从法律方面给予支持和规范。在法律还没有建立健全的当下，相关政府部门应针对具体项目出台相应的管理办法，以确保该项目的正常实施、持续运行。

S市针对该管廊项目，专门成立了由市长领导的39人工作小组，负责协调各部门工作和各重大事项的决策，形成了一套责任分工明确、快速推进、有效沟通的机制。在外部法律法规不完善的情况下，地方政府出台了一系列法规保证地下管廊项目的安全运行和有效管理。2015年，国务院、发改委相继出台了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，这些政策为之后的城市地下管廊建设提供了法律指导，极大地推动了地下综合管廊建设采用PPP模式的探索和实践。

四、总结

对我国一些大型营利性公共基础设施建设而言，PPP模式是一个很好的项目融资方法。本文从PPP模式的应用现状出发，探讨了目前我国公共基础设施项目在采用PPP模式时存在的融资难、风险大、法律环境不完善等问题，并通过S市地下综合管廊项目的成功经验分析得出了启示。各地方政府可以借鉴国内外成功的PPP项目经验，结合自身实际，积极探索构建一套促进PPP项目科学实施的管理机制等，发挥项目双方的优势，优化项目双方的风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。