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非营利性与营利性民办高校法人治理结构比较

2018-11-23王义宁

关键词:举办者营利性民办学校

王义宁

(广东理工学院,广东 肇庆 526114)

2017年9月1日开始实施的新《民办教育促进法》(以下简称《修正案》)允许民办学校举办者自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,并规定对两类民办学校实施分类管理,实行差异化的优惠和扶持政策,使长期以来制约我国民办教育发展的“法人属性不清”这一根本问题从国家制度层面得以破解,对于促进民办教育健康持续发展具有重大意义。从学校治理角度看,民办高校分类管理目标的实现,有赖于两类民办高校各自选择与举办目的相适合的治理结构进行治理,但目前关于分类管理背景下民办高校法人治理结构的研究比较鲜见,能为实践提供的依据和参考不足,且研究视角多以国(境)外私立教育发达国家的学校治理模式为参照,或以一般意义上的非营利和营利组织的治理特征为借鉴,如曾志平等(2009)《民办高校法人治理结构的比较》、荣振华等(2015)《民办高校分类管理视阈下法人治理结构的异化引导》以及鞠光宇(2017)《分类管理制度下民办高校的法人治理结构建构研究》等,这些研究为分类管理制度下民办高校法人治理结构的设计提供了重要启示。但是,我国民办高校的发展轨迹、制度文化背景与国(境)外存在明显差别,非营利性和营利性民办高校的法人属性亦与一般的非营利组织和营利组织有一定差异,因此有必要转换研究角度,从我国现有法律制度中透视分类管理框架下两类民办高校法人治理结构的特征,以更加契合其构建法人治理结构的实际需要。

一、民办高校法人治理结构的基本内涵

法学理论认为,法人是法律制度创设的拥有独立法律人格的组织或团体,是相对于自然人的另一类重要民事主体。根据法人设立的目的,我国《民法总则》将法人分为营利法人和非营利法人。因此,法人治理最早研究的营利性公司、企业也叫“公司治理”。公司治理缘起于现代公司所有权与控制权分离情况下形成的股东(所有者)与股东大会产生的董事会(经营者)之间的委托代理关系,股东(委托人)不再经营公司,而是委托董事会(代理人)根据股东的利益经营公司。在这种委托代理关系中,最核心的是代理问题,由于委托人与代理人之间存在目标不一致和拥有的信息不对称等情况,代理人在经营活动中可能偏离委托人的利益而追求自身效用的最大化。受人的有限理性和环境不确定性的制约,在委托人和代理人之间无法签订一个能解决所有问题的合同或能解决所有问题的合同将花费巨大交易成本的情况下,需要设计一个治理结构,对委托人和代理人的权力进行分配与制衡,以激励和约束代理人的行为。随着治理理论的不断发展,公司治理角度的研究从局限于所有者与经营者之间的关系转向关注公司的利益相关者(股东、雇员、顾客、借贷商、债权人和社会等),从追求股东利益最大化转向各利益相关者利益的最大化,更加强调公司的社会责任和社会公共利益的实现。随着非营利组织的发展,该类组织的治理问题也引起社会各界的关注。由于非营利组织同样存在所有权、控制权与受益权分离而产生的代理问题,也需要建构合理的治理结构。

对于法人治理结构的定义,笔者在梳理相关研究后,将其基本内涵归结为如下三点:一是法人治理结构的前提是法人所有权、控制权等权力的分离与各利益主体的利益冲突;二是法人治理结构的目标是调和、制衡各利益主体的利益关系,以维护各利益主体的利益和社会公共利益;三是法人治理结构的表现形式是法律制度和法人章程对法人组织的机构设置及其责任、权力进行规制而形成的制度体系。根据《高等教育法》和《修正案》的规定,民办高校自设立之日起取得法人资格。民办高校作为特殊的育人机构和多个利益主体参与的独立法人,其治理结构可以理解为在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权力配置的一种机制或组织结构,以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和有关决策、指挥、执行、激励、约束、监督等的机制[注]董圣足:《我国民办高校法人治理问题研究》,华东师范大学2010年博士学位论文,第88页。。

二、非营利性与营利性民办高校法人属性的异同

法人治理理论认为,法人属性是建构法人治理结构的前提,要探究非营利性与营利性民办高校法人治理结构,有必要先对其法人属性进行辨析。

(一)两类民办高校法人法律性质的共性特征

公益性是两类民办高校法人共同的基本属性,《教育法》第八条规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益”;《修正案》第三条规定“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的重要组成部分”;国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》指出,民办教育要“坚持教育的公益属性,无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位”;《营利性民办学校监督管理实施细则》(以下简称《实施细则》)第三条要求“营利性民办学校应当坚持教育的公益性,始终把培养高素质人才、服务经济社会发展放在首位,实现社会效益与经济效益相统一”。可见,公益性这一教育的基本属性并不会因为民办高校选择“营利”或“非营利”而改变。国家设立教育机构的目的是实现社会的公共利益,公益性决定了民办高校法人治理的根本宗旨和终极目标。

(二)两类民办高校法人法律性质的个性特征

非营利性民办高校是以实现公共利益为目的而设立的非营利法人;营利性民办高校是具有营利性和公益性双重属性的营利法人。《民法总则》规定:“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人,为营利法人;为公益目的或者其他非营利目的成立,不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人,为非营利法人。”《修正案》第十条规定“民办学校应当具备法人条件”;第十九条规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”从这些法律规定可以看出,非营利性民办高校具备法律规定的非营利法人特征,可归为非营利法人。营利性民办学校的法律性质则具有多重性,从举办者可以取得办学收益并进行分配的角度看,其具有营利诉求,具备营利法人的特征;从教育关涉个人福祉且利及国家和民族大业的角度看,其又具有公益属性,因此,营利性民办高校是兼具营利性和公益性的营利法人。

为进一步理解两类法人的个性特征,需要进一步明晰的是:非营利性民办高校并不等同于公办高校。虽然两者设立的目的都是为实现社会公共利益,都是非营利法人,但两者的举办主体和经费来源不同,将非营利性民办高校等同于公办高校,容易忽视民营主体和民营资本的独立性,在实践中可能会造成国家对非营利性民办高校的过度干预。与此同时,营利性民办高校也并不等同于公司,虽然两者设立的目的都有营利诉求,但公司偏向追求股东利益的最大化,营利性民办高校还须顾及公益性这一基本属性,在治理过程中充分保障师生等利益相关者的利益以及国家的整体利益。

三、非营利性与营利性民办高校法人治理结构的异同

(一)两类民办高校法人治理结构的相同点

1.治理结构构建的基本原则相同。治理结构的基本原则包括利益相关者共同治理原则、公益性与市场性相统一原则。利益相关者共治是非营利法人治理的基本原则。就设立目的而言,非营利性民办高校具有完全的公益属性,营利性民办高校的举办者虽然可以分配办学结余,但在正当营利的同时必须兼顾公益性,因此,无论是非营利性还是营利性民办高校,在治理过程中必须遵循高等教育规律,重视社会责任,切实维护广大师生的合法权益,建立利益相关者协同共治的治理结构。公益性与市场性相统一的原则,是指民办高校应市场所需而生,其办学经费主要依靠学生的学费,因而在治理过程中,既要保证教育活动的投入,保障其公益性,又需考虑经营管理的市场性,增强其市场观念和成本意识,争取更多的资金投入到学校的管理和运营中[注]董圣足:《我国民办教育治理制度:变革与创新》,《华东师范大学学报(教育科学版)》2017年第6期,第24-25页。。

2.治理结构的形式相似。法人是法律制度的产物,法人治理结构亦源于法律的规定,《修正案》第二十至二十七条对民办学校的组织与活动进行了相应规定。根据该法以及相关法律法规的规定,无论是非营利性还是营利性民办高校,其内部治理结构均为一个由董(理)事会[注]为行文表述方便,下文将董(理)事会统称为董事会。、校长、党组织、监事会及教职工代表大会等各个利益主体组成,集决策、执行和监督职能于一体的治理体系(见图1)。

图1 民办高校法人治理结构框架

在这个治理体系中,董事会处于顶端,是学校的最高决策机构,全权负责学校的经营活动,拥有对学校法人财产的支配权和对校长的聘用、奖惩及解雇权。校长受聘于董事会,作为董事会意志的执行者,在法律规定的权限和董事会的授权范围内负责学校的教育教学和行政管理工作。党组织是民办高校的政治核心,在事关办学方向和师生重大权益的事项上,对董事会、校长进行指导和监督;指导和监督的方式是党组织负责人通过法定程序进入董事会,学校党组织与以校长为首的行政管理机构进行双向进入、交叉任职,党组织领导班子成员通过法定程序进入学校行政管理机构,党员校长、副校长等行政机构成员按照党的有关规定进入党组织领导班子。监事会独立于董事会和其他机构,对学校财务运行的合规性、董事会及行政机构成员的履职情况实施监督。教职工代表大会在学校党组织的领导下开展工作,听取校长和监事的工作报告,参与学校的民主管理和监督。这一结构体系强调不同权利主体的权责分配与相互制衡,以保障民办高校正常的决策与管理秩序。当然,在这一结构体系中,民办高校也必须彰显高校特有的学术性和高度专业化的特征,例如行政权力与学术权力的制衡。

(二)两类民办高校法人治理结构的不同点

结构功能主义认为,不同功能需要不同的结构,不同的结构实现不同的功能[注]黄凌霞、王云兰:《从结构功能理论角度谈高等教育系统》,《重庆科技学院学报(社会科学版)》2010年第8期,第163-164页。。两类民办高校的法人属性不尽相同,法人治理所要实现的目的和价值目标亦有所区别,因而也决定了其法人治理结构不尽相同。从经济学视角看,法人治理结构设计的目的是对各利益主体的利益进行协调与均衡,而产权结构反映的是法人组织中各利益主体之间的利益关系,因此产权结构是治理结构的基础[注]王义宁:《民办高校与公办高校法人治理结构的比较》,《高教探索》2014年第1期,第56页。。营利性民办高校举办者拥有办学结余的索取权,非营利性民办高校举办者没有此权利,可见两类法人的产权结构不同,其治理结构也存在一定的差异。

在民办高校法人治理结构中,董事会是学校发展重大事项的最高决策机构,其职权配置和运行机制对法人目标的实现起决定作用。因此,董事会成为探讨两类民办高校法人治理结构差异的关键要素。

1.法人董事会的差异。法人董事会的差异主要表现在以下四个方面。

一是董事会决策的重大事项不尽相同。重大事项决策权是民办高校董事会的法定权力。《修正案》第二十二条规定:“民办学校董事会行使下列职权:(1)聘任和解聘校长;(2)修改学校章程和制定学校的规章制度;(3)制定学校发展规划,批准年度工作计划;(4)筹集办学经费,审核预算、决算;(5)决定教职工的编制定额和工资标准;(6)决定学校的分立、合并、终止;(7)决定其他重大事项。”由于两类民办高校法人设立的目的不同,事关法人目的实现的重大事项亦有不同。营利性民办高校举办者要取得办学收益和分配办学结余,这关涉举办者的切身利益,是营利性民办高校办学的重大事项。依照《公司法》有关规定,公司向股东分配利润以及公司终止后向股东分配剩余财产,属于公司股东会的职权范围。但我国目前的法律制度未对营利性民办学校可以设立股东会等类似权力机构作出具体规定,分配办学结余及剩余财产的权利只能归入董事会的职权范围。比照《修正案》中董事会的职权规定,该项权力可以纳入第七项董事会职权“决定其他重大事项”。非营利性民办高校的举办者不得取得办学收益,不能分配办学结余和剩余财产,因而在其董事会职权中不存在分配办学结余及剩余财产的权力[注]赵宇宏、王义宁:《结构功能主义视角下两类民办高校董事会制度的差异化设计》,《浙江树人大学学报》2018年第5期,第24页。。

二是董事会内部利益博弈的性质不同。营利性民办高校的举办者要从学校办学中取得收益,因而在其董事会的决策中会存在办学公益性与营利性的利益冲突,产生举办者与其他利益相关者的利益博弈。而非营利性民办高校是以追求社会公共利益为完全目的的法人,举办者和其他利益相关者利益互动的性质与营利性民办高校不同,利益冲突容易得到调和与均衡。

三是董事会成员的身份构成侧重不同。董事会的人员身份构成标志着董事会所代表的利益主体的权力配置与制衡关系。《修正案》第二十一条规定:“学校理事会或董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中1/3以上的理事或者董事应当具备五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由5人以上组成,设理事长或者董事长1人。”此项规定对民办高校董事会实现科学决策具有决定意义,但法律未对两类民办高校董事会的人员构成进行区分。非营利性民办高校是具有完全公益性的法人,较营利性民办高校更强调利益相关者的共同治理,因而其董事会内的人员构成应具有广泛代表性和身份的独立性。在广泛性方面,可吸纳学生代表、校友代表和社会公众代表等进入董事会,建立多元主体共治的格局,以充分彰显其公益性特征;在独立性方面,可借鉴我国台湾地区《私立学校法》对董事会人员身份的相关限定,如“董事相互之间有配偶及三亲等以内血亲、姻亲之关系者,不得超过董事总额的1/3”等。营利性民办高校在办学中容易出现公益性与营利性的失衡,偏离公益性而趋向营利性,因此在董事会人员构成方面,应当保证公共利益代表进入董事会。《实施细则》第二十条规定:“营利性民办学校的党组织书记应当通过法定程序进入学校董事会和行政机构,在事关学校办学方向和师生重大利益的重要决策中发挥指导和监督作用。党组织书记依法进入营利性民办高校董事会,对营利性民办高校办学公益性的实现起到保障作用。”另外,董事会人员的产生机制决定着董事能否真正代表其所应当代表的利益相关者的利益,因此,在民办高校董事会中,教师代表需通过教职工代表大会选举产生。

四是董事会的表决机制不同。董事会的表决机制在很大程度上决定着不同身份构成的董事所代表并表达的意志最终能否统一为令各方满意的意志。《修正案》未明确规定民办高校董事会的表决机制,但《民办教育促进法实施条例》规定,民办学校董事会讨论法定职权中的重大事项应当经2/3以上组成人员同意方可通过,这表明我国民办高校董事会的表决在制度层面显现的是一人一票机制。对于营利性民办高校来说,一人一票的表决机制并不能完全适应董事会对重大事项科学决策的需求。分配办学结余及剩余财产是营利性民办高校董事会决策的重大事项,这类重大事项与举办者或投资人的利益密切相关,为保障和维护营利性民办高校举办者或投资人的合法利益,董事会可借鉴公司股东会的表决机制,按照出资比例行使表决权[注]赵宇宏、王义宁:《结构功能主义视角下两类民办高校董事会制度的差异化设计》,《浙江树人大学学报》2018年第5期,第25页。。董事会决策事项性质的不尽相同,决定了两类民办高校董事会表决机制的差异。

2.其他治理主体的差异。无论是非营利性还是营利性民办高校,在高等教育办学规律方面具有共同性,因而对于具体承担教育教学管理责任的治理主体,其权责的区别在两类民办高校间不太显著。

从《修正案》的立法宗旨来看,引导和维护公益性是其立法的目标价值[注]余雅风:《公共性:民办学校立法分类规范的分析基础》,《教育研究》2018年第3期,第104页。。因此,两类民办高校其他治理主体的差异主要体现在对营利性民办高校如何保障其办学公益性的规制方面。例如,对营利性民办高校校长更强调切实履行“良善管理者”的职责。校长要为崇高的道德目标服务,忠诚于党和国家的教育事业,坚持按高等教育规律办学;在董事会决策教育教学投入事项中能对董事会的决策施加有力的影响,保证举办者对办学经费的充分投入;在行使教育教学和行政管理权过程中,要切实维护广大师生的合法权益,并需借助政府的力量和相关规制加以约束。对于监事会的职权,《实施细则》第十八条规定:“营利性民办学校监事会中教职工代表不得少于1/3,主要履行检查学校财务,监督董事会和行政机构成员履职情况,向教职工(代表)大会报告履职情况,以及国家法律法规和学校章程规定的其他职权”;对于党组织的职权,《实施细则》第二十条也作了规定,如营利性民办学校应当切实加强党组织建设,强化党组织政治核心和政治引领作用,在事关学校办学方向、师生重大利益的重要决策中,发挥指导、保障和监督作用;党组织书记应当通过法定程序进入学校董事会和行政机构;监事会中应当有党组织领导班子成员;充分发挥教职工(代表)大会和工会的作用。

四、结语与启示

本文探讨的是在我国现有的法律制度框架下,非营利性与营利性民办高校在法人属性、内部治理结构方面的相似点和不同点。然而,民办高校作为社会系统的一个组织构成,其内部治理结构必然受到外部因素的影响或干预,如外部制度供给、教育价值目标、行政力量对法人内部事务的干预度、文化传统和教育观念的影响等。依据治理理论,在众多外部因素中,制度供给和教育价值目标是起决定作用的要素。因此,面对民办高校的分类管理,不得不思考以下两个问题。

(一)现有法律制度是否足以支持和满足分类管理实践的需要

在分类管理框架下,是否需要在法律制度层面完善对两类民办高校法人治理结构的分别规定?审视我国现有的法律制度,《实施细则》在《修正案》基础上补充了对营利性民办学校监事会、党组织和教职工代表大会等内部治理主体职权的规定,对于营利性民办高校法人治理结构的完善具有重要的规范和指导意义,但与两类民办高校构建科学的法人治理结构的实践需要还有一定的距离。比如,对非营利性民办高校来说,为实现其公益目标是否应当采取多元利益主体共治的模式?在董事会成员中除了现有法律规定的举办者(或其代表)、校长和教职工代表外,是否应当吸纳学生代表、行业代表和社会公众代表等以实现多元主体共治,是否应当对其董事的身份及产生机制进行更加细致的规定?对营利性民办高校来说,是否应当对其利润的分配机制进行法律规定以防止其公益性与营利性的失衡,是否允许其采取股东型或类似企业法人的治理模式?这些问题的明晰与解决,呼唤后续的法律制度对《民办教育促进法》精神作进一步的解析和释读。

私立教育较发达的国家或地区的经验证明,民办高校的治理水平在很大程度上依赖于制度规定是否具体、周密和可操作,是否对实践有强大的适用性、指导性和约束性。我国民办教育分类管理的实践刚刚起步,面对特殊的发展背景和民办高校法人治理中存在的一些痼疾,如果没有相对完善的法律制度对两类民办高校的治理结构分别进行规制,那么分类管理很可能流于形式抑或出现混同[注]荣振华、刘怡琳:《民办高校分类管理视阈下法人治理结构的异化引导》,《现代教育管理》2015年第5期,第122页。,这是需要引起关注的问题。

(二)分类管理框架下营利性民办高校法人治理如何守护教育价值

《教育法》规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益”,明确了教育的价值目标。我国对民办学校实行分类管理,是为了赋予民办学校更大的发展空间和更灵活自主的发展方式。国家虽然允许营利性民办高校将所得收益分配给举办者,但允许营利只是助推其发展的一种方式,并不是设立营利性民办高校的价值目标,其价值目标始终是为社会培育人才,进而保障社会的公共利益。因此,营利性民办高校在建构法人治理结构时应如何平衡公益性与营利性以保持教育本真、守护教育价值,这是一个值得深思的问题,也有待今后更深入的研究。

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