西安应借鉴先进地区优化营商环境的经验<br/>——以宁波厦门“方便企业办理不动产登记”为例

西安应借鉴先进地区优化营商环境的经验
——以宁波厦门“方便企业办理不动产登记”为例

2018-11-23石建莹

陕西行政学院学报 2018年4期

舒洁，张舵，石建莹

（西安市行政学院，西安 710054）

进入新时代，西安正奋力奔跑在追赶超越的快车道上，经济社会发展面临重大机遇和挑战。西安如何适应新的发展目标任务和社会矛盾转化的新要求，加快建设国家中心城市步伐，推动高质量发展，西安的主要路径之一就是要学习借鉴先进地区经验，努力打造国际一流营商环境，提升城市国际化水平。笔者通过实地调研、走访等方式，深入学习宁波、厦门关于“方便企业办理不动产登记”的经验做法，以期为西安提升整体营商环境提供决策依据和参考样本。

一、宁波、厦门方便企业办理不动产登记的经验做法

宁波加快推进在线审批监管平台升级为2.0版，探索实施“标准地”制度，促使一般企业投资项目开工前审批“最多跑一次”“最多100天”。加强商事登记高效服务，进一步简化程序、优化流程，减少证照数量，降低准入门槛，全面推行“多证合”“证照联办”等改革，努力打造审批事项最少、工作效率最高、营商环境最优、群众和企业获得感最强的政务服务环境。根据世界银行指标体系和第三方独立评估，厦门营商环境名列全球第38位，在全国首次提出“小政府、大社会”原则，建立精简、高效、廉洁、团结的政府；紧抓改革不放松，全力提升和改善营商环境，又在全国最早进行政企分开试点改革；在全国率先实践“多规合一”“三证合一”并形成经验模式；在全国率先探索工程建设项目审批制度改革并推广到全国试点。笔者分析它们在“方便企业办理不动产”的做法，探究可资借鉴之处。

（一）整合平台数据，推进“互联网＋不动产登记”

2014年6月25日，“浙江政务服务网”上线使用，它的设计初衷就是打破信息孤岛，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用。通过建立健全基本标准规范，实现“一次采集、一库管理、多方使用、即调即用”，基本实现了全省域“一平台、一张网、一个库”。它的上线使用，极大地提升了浙江省以及宁波市“互联网+政务服务”水平。宁波市在2015年12月28日正式实行不动产统一登记，市国土资源局通过“浙江政务服务网”接入数据，开展网络服务，企业可通过宁波市国土资源局官网的不动产登记专栏，自行浏览和下载各类登记及档案查询事项办事指南与表单，通过受理单号即可查询办件进度。同时宁波市在方便企业开展不动产登记方面推出预申请和预审查，极大地减轻和缓解了办事大厅现场的工作压力，实现了“网上随时申请”“最多跑一次”的服务理念和目标。

厦门市通过“网上房地产”、不动产登记中心微信公众号，搭建“网上办事大厅”综合服务平台，提供办事指南和业务流程查询、各类申请表下载、微信扫码缴费、发布各类公告和市场数据、申请人报送基础申请数据及对外宣传等多种功能。业务上实现外网报送、内网审核。厦门市不动产登记中心2017年11月推出了抵押注销全程网办模式，办事时限是即来即办。银行的申请书通过调取数据库的数据自动生成、全程网上报送、网上审核、网上反馈办事结果，申请材料只有一份电子申请表，做到全程无纸化、电子化、无需人工扫描，达到了“申报零资料、受理零窗口、领证零上门、归档零纸质”的“四个零”标准，为全国不动产登记行业的首创。2018年7月16日，厦门不动产登记中心又推出抵押首次登记的全程网办，办事时限由原来的4个工作日压缩到1个工作日办结。

（二）整合部门职能，推进“数据多跑路，企业少跑腿”

宁波市在2015年就正式出台了《宁波市机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》，明确由市国土资源局负责牵头建立不动产登记信息管理基础平台，各相关部门通过数据交换接口、数据抄送等方式，实现不动产审批、交易和登记信息实时互通共享。同时，建立了不动产登记信息公开查询系统，方便社会依法查询。宁波市目前采取契税、不动产、房管“化三为一，同步运行”的受理模式,方便企业办理不动产登记，即由企业在合办窗口一次性递交房屋交易、契税申报及不动产登记所需的全部材料。由不动产登记工作人员为窗口的首办人员，将资料分发给交易、契税工作人员，开展并联审核，相互确认办理结果。该模式由登记窗口人员经过内部流转，替代企业查询不动产档案数据，并提交税务部门核税，真正做到了“去部门化”。宁波还积极拓展延伸服务，为企业和群众提供不动产登记信息免费查询业务，制定水、电、气等相关业务联动过户“业务套餐”，在办理不动产登记时选择“联动办理”即可凭不动产登记受理通知单到水电气部门办理联动过户，无需多次往返，大大提升了百姓的获得感和不动产登记部门的服务形象。

厦门市从上世纪90年代起就率先开始探索土地与房产二合一的登记模式，1993年厦门市开始成立市场管理处，1997年实现土地与房产登记二合一，2001年完成交易与登记二合一。部门整合所带来的是不动产登记效率的大幅度提高，现在厦门市针对企业的不动产登记时间大幅度缩减至3个工作日，这其中还包括产调、地调时间，位居全国前列。同时厦门市国土资源与房产管理局设立了电子证照和内部信息共享系统，将地籍调查数据与历史档案数据整合入库，局下属各单位可通过上述两个系统查询不动产登记信息、核对营业执照、调取土地出让合同及地价缴清证明等信息，只要在该平台能够调取到电子数据的，全部不再要求申请人提交纸质材料。不动产登记中心可直接调取测绘信息中心的配图资料应用于权证图纸的制作。该中心还为建设局、民政局、教育局、法院、档案中心等多个部门提供数据接口，为他们使用不动产登记数据提供实时服务。

（三）依法依规，推进审批服务标准化

宁波和厦门都将“保质保量”作为最主要的服务理念，在追求办事效率提高的同时始终将“依法依规办事”视作不动产登记工作的生命线。

宁波市国土资源局针对不动产登记办理量大、办理事项及办理要件复杂的情况，按照减时限、减环节、减材料、减费用的要求，逐项编制标准化工作规程和办事指南，推行一次告知、一表申请，推进同一事项无差别受理、同标准办理，构建和完善形式直观、易看易懂的审批服务事项办理流程图（表），实现当面可问、网上可查、电话可询，为企业和群众办事提供清晰指引。在“减证便民”服务方面，宁波市国土资源局针对本地区民营企业比重较大的实际情况，大力倡导“减资料、轻审批”，精简了不动产登记过程中各种繁琐环节和手续，充分保障了企业办理不动产登记的公示公信效力。

厦门市国土资源与房产管理局，按照事项类别的规范、事项名称的规范、申请材料的规范、审批流程的规范、办理时限的规范，对不动产登记的审批和服务事项进行了梳理，并编制出办事事项的审批流程图。同时厦门市国土资源与房产管理局推行“一审一核”制，集中行政审批权，将分散在多个审批部门的审批职能集中在一起，成建制的进驻行政服务中心，集中开展对外服务，有效避免了部门内部的多头审批。

（四）探索难题破解机制，推动“难办事项不搁置”

宁波市国土局面对疑难复杂问题，能够快速实现不动产登记的平稳、顺利过渡，主要得益于他们根据问题的不同情况及复杂程度，采用 “五级调处机制”（即处室、大厅值班长、中心主任办公会议、国土部门内部或者横向部门会议、市局局长办公会议或市政府专题协调会等五个层级）逐级上报，及时处置各种“历史遗留”问题。针对登记工作中遇到的不动产权属不清、建设开发项目资料不全、权属界址模糊等疑难历史遗留问题，定期会商，在不违反法律法规和政策的前提下，提出处理意见和办法，形成会议会商记录，由不动产登记中心对照执行，确保登记工作顺利进行。

二、西安市企业办理不动产登记现状分析

目前，国际上评估各个国家或地区营商环境，比较权威的是世界银行制定的一套指标体系，在这套体系中，“方便企业办理不动产登记”占据了重要的席位，宁波、厦门都借鉴和参照了世界银行的指标体系，建立了自己的评估标准，取得了突出的进展和较大的成就，为当地营造法治化、国际化、便利化营商环境作出了突出贡献。西安市对比宁波、厦门等先进地区在“方便企业办理不动产登记”方面还存在较大差距。

（一）西安与宁波、厦门企业办理不动产登记主要指标对比

1.企业办理不动产登记环节数对比分析。

三城市企业办理不动产登记环节数对比图

目前企业办理不动产登记环节个数西安为9个，宁波为6个，厦门为3个，西安是宁波的1.5倍，是厦门的3倍。①数据来源：《陕西省优化提升营商环境工作指南》、宁波市国土资源局官网：http://www.nblr.gov.cn、厦门市国土资源与房产管理局官网：http://www.xmtfj.gov.cn。

2.企业办理不动产登记时间对比。

三城市企业办理不动产登记申请材料数对比图

目前企业办理不动产登记时间西安为10.3个工作日，宁波为2个工作日，厦门为3个工作日，西安是宁波的5.15倍，是厦门的3.4倍。①数据来源：《陕西省优化提升营商环境工作指南》、宁波市国土资源局官网：http://www.nblr.gov.cn、厦门市国土资源与房产管理局官网：http://www.xmtfj.gov.cn。

3.企业办理不动产登记申请材料数对比。

目前企业办理不动产登记申请材料件数西安为23.8件，宁波为7件，厦门为5件，西安是宁波的3.4倍，是厦门的4.8倍。

就企业办理不动产登记的办理环节数、办理时间、申请材料件数，西安均高于宁波、厦门等沿海先进城市。从中我们可以看出，西安对比先进地区仍有较为明显的差距，在压缩办理时间、优化办事环节、再造业务流程上还有很大的进步和提升空间。

三城市企业办理不动产登记时间对比图

（二）缺少前置思维

目前，西安市还未将“互联网+”“大数据”等先进理念融入到企业办理不动产登记的主要环节。政务信息的跨部门、跨地区、跨层级数据互认共享，还存在空白。另外西安市目前仅从方便企业办理不动产登记方面出台了相应政策，并未对产证合一进行长远规划，前置思维缺失明显。反观厦门市从上世纪90年代起就率先开始探索土地与房产二合一的登记模式，1997年就已经实现土地与房产登记二合一，2001年完成了交易与登记二合一，差距较为明显。

（三）统筹谋划不系统

为了加强和改善营商环境，西安市先后推出了《西安市营商环境提升年工作方案》《西安市营商环境大讨论工作方案》等5个工作方案和《西安市简化企业投资项目施工许可证办理程序行动方案》《西安市方便企业办理不动产登记行动方案》等21个行动方案，这些工作方案的推出和实施有利于提高打造营商环境工作的效率，但同时单个工作方案的独立性较强，联系性偏弱，碎片化程度较高，如果不能将每一项工作都纳入到优化营商环境的办事环节、办事时限和工作流程的整体工作体系中，就会使得整个营商环境的统筹推进工作较为困难。

（四）办事精细化程度有待进一步提高

西安在办事精细化程度上，不细致，还略显粗放，特别是针对于本地区不动产登记工作中出现的不动产权属不清、建设开发项目资料不全、产权界址模糊等历史遗留和疑难问题，西安市并未出台相应的难办事项调处机制和会商会审机制，而宁波则有专门的难办事项“五级调处机制”。因此在一些复杂问题的处置上，导致西安部分项目长期搁置，悬而未决的现象还比较普遍，社会矛盾比较突出，这在一定程度上拖慢了西安市打造营商环境的前进步伐。

三、对西安“方便企业办理不动产登记”的启示

（一）坚持做好不动产登记工作的顶层设计

1.以本次机构改革为契机，借鉴厦门“土地与房产合一，交易与登记合一”的经验，充分整合国土局与房管局职能，厘清国土局、房管局、税务局的职能边界，分清职能权属，做到权责清、边界清、职能清。

2.合理梳理界定企业办理不动产登记 “一件事”，规范不动产登记的权责清单、事项清单。特别是对于事权在国家、省里层面的任务，要加强探索研究，抓紧提出先行先试政策，向国家和省直有关部门积极争取。同时结合工作实际，加强政策研究，提出持续提升我市营商环境的措施任务。

（二）以“最多跑一次”改革为抓手，加快推进公共数据的开放共享

1.充分借助大数据、云平台等信息技术，加快不动产登记平台开发和存量数据整合建库进度，提高平台运行和数据建库质量，加强与房产、税务、公安、工商、人社、法院等部门的登记信息共享互通，达到用数据共享的方式提速增效的目的。

2.加大财政资金支持力度，加快推进我市地籍调查和历史档案数据整合入库工作，推进“互联网＋不动产登记”，整合平台数据，倒逼办事流程整合优化，实现各部门间的数据交换和信息共享，在协同办理过程中做到内部的去部门化，让数据多跑路，让群众少跑路。

3.坚持“技术+制度”双轮驱动，依托信息化建设和制度建设，打造线上线下联动的登记审批平台，提高信息对称水平。

4.建设“多规合一”并联审批平台，推进业务系统互联互通，实现“一张图纸管控到底，一个平台协同管理，一张表格受理审批”，打破部门间互为前置、相互制约现象。

（三）借外力外脑，加快完善不动产登记的相关制度

1.借鉴宁波、厦门把“保质保量”作为登记工作生命线的理念，加快制定全市协同推进不动产登记“最多跑一次”的相关制度，包括《公共数据管理办法》、《不动产登记工作规范》、《产权登记标准化操作手册》、《房屋交易与不动产登记“一窗受理、集成服务”实施细则》、《“一窗受理”事项标准化办事指南》、《不动产登记业务质量检查办法》等，依法依规推动不动产登记制度化、程序化发展。

2.推进行业准入联合审批标准体系建设，在业务上出台统一的操作规范、统一的收件服务指南，为在全市范围内实现统一通办、同城通办提供服务“一套标准”和行业发展“一个规范”，推动不动产登记规范化发展。

3.加强队伍建设，加快制定《窗口人员技能等级评定管理办法》《服务人员队伍建设的实施意见》、《关于加强不动产登记人员作风建设的实施意见》等制度，使受理工作人员从“专科受理”向“全科受理”转变，后台办理人员从“单部门办理”向“多部门协调办理”转变，实现无差别化全科受理。

（四）建立完善政府责任保障机制

1.建立“统一受理、同步办件、集中实施”工作机制、联合审批标准建设机制、协同机制、互认机制、会商会审机制、容缺审批机制、预审批机制等，探索“政府定标准+企业作承诺”的审批模式，建立“标准地+承诺制”联动机制，实行跨区企业登记“双告知”操作机制，推进部门协同作战，集成服务，多审合一，通过前台、后台改革的协同联动，提升政府治理能力。

2.学习宁波“五级调处机制”，针对历史遗留问题，建立预先处理对接机制和难办事项调处机制，实行“一把手”责任制，开辟绿色通道，组织业务骨干，形成国土、规划、不动产、住建、法院等部门共同组成的专题工作组，依法依规通力解决企业历史遗留问题，清除营商环境障碍，打好新时期营商环境的基础。

（五）优化集成服务配套，完善办事服务咨询服务体系

1.统一规划不动产登记服务大厅的区块布局、内部环境、服务配套等，为企业不动产登记开设专门办事区，指定登记所分管领导、兼任专区联络员,具体研究解决企业实际问题；开通集团用户(大客户)业务专区，集中力量办理大宗业务，实施批量登记；针对市重大项目、重大招商引资项目等，提供“一窗跟进式”登记服务。

2.拓展延伸服务，抓小抓细，学习宁波延伸服务经验，为企业和群众提供不动产登记信息免费查询业务，制定水、电、气等相关业务联动过户“业务套餐”，在办理不动产登记时选择“联动办理”即可凭不动产登记受理通知单到水电气部门办理联动过户，无需多次往返，真正实现企业和群众到政府办事“最多跑一次”，带来“一步到位”的不动产登记体验，真正做到利民、便民、惠民。

3.加大财政投入力度，打造更加智慧更加集成的不动产登记办事服务大厅。

（六）加快法律、法规、规章的“立改废”步伐，强化法制保障

1.建议市人大和市政府在听取社会各界意见的基础上定期修改、废止一批与“最多跑一次”理念和互联网时代下大数据、云平台、人工智能等发展下不相符的地方性法规和行政规章。

2.在实际工作中，若遇到与“最多跑一次”以及“一网、一门、一次”改革中相冲突的国家法律法规或部委规章，应尽快按程序提请国家层面进行修改，并申请在陕西省域范围内暂停适用。

（七）梳理完善不动产登记考核指标

1.深入分析研究世界银行评价体系指标，参照世行、不唯世行，同时对接省考指标，研究完善符合我市实际的可借鉴可比较可改进的指标标准，逐项对标制定任务清单，大胆创新，突破世行案例场景限制，建立西安特点的全领域、全流程评价要素。

2.勇于担当，从西安经济总量大，公共服务需求旺盛，且服务半径大，办件量较高的实际出发，主动与省上相关考核部门对接，协调沟通建立动态评估考核体系，不追求压缩工作日引起的“胡刮风”式攀比。同时，积极作为，从中心城市自身的角度出发，要在办事服务以及不动产登记服务大厅的空间布局上更加贴近老百姓需求，用靠 “数据跑”来弥补“空间大”“服务量大”的现实，从而完成省考指标。

3.引进第三方评估机构对我市不动产登记服务进行系统评估，创新对部门审批服务的监督方式，并将评估结果纳入政府绩效考核体系。