新生代农民工居住问题调查研究——以西安市为例

尹 洁，佘欢欢

(西安理工大学马克思主义学院，西安710054)

党的十九大报告指出，我国社会矛盾发生转变。如何针对新形势下的“不平衡”“不充分”补齐民生薄弱环节，让社会经济发展成就更多、更公平造福全体人民是摆在我们眼前的重大现实问题。就业作为最大的民生，改革开放以来，越来越多的农村人口到城市从事相关生产生活活动。据统计，全国在城务工总人数从2013年末的26 894万人到2017年年末的28 652万人［1］，其中约一半的人数为新生代农民工。可以看出，要从根本上解决民生问题，实现城乡之间统筹协调发展，必须对新生代农民工群体进行有效重视。新生代农民工较之于上一代在城务工人员，他们大多数不熟悉农业生产，在市民化倾向和要求上更为强烈。据研究分析，此群体中有相当部分人打算长期居住在城市，但是低收入和居住压力依然是制约其留在城市的瓶颈。关注解决他们的居住难题，已成为当前实现协调发展的一显著焦点。作为国家丝绸之路经济带新起点的西安，建设国家中心城市的进程不断加快。自20世纪90年代以来，西安就是涵盖新生代农民工在内的外来人群主要选择的就业区域。当前西安市区新生代农民工人数依然呈逐步增长之势。对于他们来说，居住状况如何是牵涉到个体生存和发展的重要因素。对于西安来说，如何稳定这支强劲的生产力劳动大军，使西安的新生代农民工安居乐业，使他们在西安建设国际化大都市的历程中发光发热，体现城乡统筹发展的目标，从当前来看，这一任务依然艰巨。

随着城市化的加速，在城务工队伍不断壮大。他们的就业、生活、社会保障、社会适应等问题，不仅是各级政府和舆论关注的焦点，也是学术界经久不息的研究课题。通过搜索中国知网期刊数据库，以“新生代农民工”为主题，发现从2016—2018年5月不到3年的时间里相关文献资料已达数千篇。但以“新生代农民工居住”为主题词，从2010—2018年4月相关文献资料仅78篇，代表性的成果有以下两方面:一是对特定视角下新生代农民工居住因素的研究。如龙翠红基于CGSS数据的实证检验，分析到性别、年龄、子女随迁等因素均是影响新生代农民工住房选择的影响因素。［2］倪建伟从完成成本视角构建新生代农民工城市住房成本构成模型，提出形成科学的住房结构，使他们在城市稳定地安家落户还有待进一步探究。［3］戚迪明以邻里效应作为中介变量进行实证考察，指出在政策制定过程中，应注重在城务工人员与城市居民的居住融合，进而促进他们在城市的融入。［4］二是对特定地点新生代农民工问题的研究。如杨肖丽运用辽宁省的调查数据，定量分析新老两代农民工居住环境的差异，并发现新生代农民工与市民混居的概率更高。［5］赵小仕通过对广东省300多份新生代农民工健康问卷的实证分析，提出居住条件、四周患病率等变量对新生代农民工在劳动力市场上有显著的影响，并从健康的视角提出要进一步完善他们相关保障的路径。［6］陈灿平基于生计资本考察的视角分析西部地区新生代农民工贫困脆弱性的影响因素，并提出降低他们投资实业的成本等有效建议。［7］田红艳从重庆地区的现实分析入手，指出重庆地区新生代农民工依然面临着严峻的居住问题，并从住房政策等方面提出有效对策。［8］

从以上研究成果可以看出，近年来，学者们对新生代农民工问题给予了高度关注和研究，从不同视角和层面展开了较全面的概括，为进一步深入研究打下了根基，具有一定的理论价值、学术价值和实践意义。但是以问卷调查与深度访谈等形式，从详实的数据入手，具体统计分析新生代农民工在住房分布、住房质量、住房负担等方面面临的一系列问题及成因并提出针对性改善建议的研究还有待加强。

1 西安市新生代农民工居住状况调查及分析

1.1 调查情况

此次调研主要涉及问卷调查的方式，同时也运用了深度访谈、参与观察法、文献研究法等互相贯穿的方式进行辅助研究。由于无法获得精准的西安地区新生代农民工总体统计数据，在行业分布的数据上也无法具体掌握，因此在做调研时采取近似概率抽样的方法。在调研中分别以处于西安城区东南西北的各个方位和市城墙内、二环、三环以及绕城高速内的三个环状带的城中村、社区和劳动力市场等60多个地方作为主要问卷发放地。同时，在对新生代农民工需求量较大的餐饮住宿、建筑、批发零售、制造和家政服务等行业内也做了深入调研。实际发放问卷500份，回收有效问卷458份，有效回收率为91.6%，满足了问卷分析的基本要求。使用社会科学软件统计包(SPSS 20.0)和图表分析(EXCEL 2013)等统计工具对调查问卷进行数据分析，并得出结论。

本文的调研对象主要为处在集中居住状态的新生代农民工。在调研领域上，选择了在居住区中以新生代农民工为主的群体而不是全城市的新生代农民工。调研范围是以务工青年在人数上占主要分量的新生代农民工集中居住区域。另因工厂和市区是他们的重点去处，因此，在调研时更加侧重这两大区域。

在分层取样方法的基础上，本文按照市区的地图为基准划分调研范围。在西安市雁塔区、碑林区、莲湖区、未央区、灞桥区5个重点地的新生代农民工聚居处展开了调研。同时，在调研开始前计划了每个地方的调研数量，涵盖地理空间位置上的分布、被调研人的工作分布等。

1.2 西安市新生代农民工居住现状分析

1.2.1 住房分布分析

(1)住房形态:调研结果如图1所示，在劳动力就业市场就业的新生代农民工，其住房形态主要有:在单位宿舍中居住的为32%，在工地或工棚居住的为9.4%，在生产经营场所居住的有5.2%，与他人合租居住的占20.7%，独立租赁住房的约14.6%，有12.2%的在乡外工作但回家居住，仅有1.2%的在务工地自购房。其中租赁和单位宿舍是最主要的两种实现形式，分别占全部住房形式的35.3%和32%。同时，愿意租赁的比重略高于单位宿舍比重，这也侧面表明，新生代农民工在非物质层面上、自由和家庭归属上，在汇入现代都市的倾向上越发明显。通过对住房形态分布的分析，也可以看出新生农民工的住房总体上以自我保障为主，公租房或保障房的供应范围基本没有惠及他们。

图1 新生代农民工住房形态图

(2)居住区位:调研结果如图2所示，只有12%的新生代农民工选择的住处倾向于临近城中心的居民小区，在此可以获取更多的城市资源，但伴随而来的是高昂的租金压力代价。选择生活在房租低廉的城中村的比例高达34.7%，这里房租价格相对较低，满足农民工长期租住的需求，对于最初进城的农民工也可以提供心理较为熟悉的缓冲环境。一般而言，城中村位置比较优越，交通便利，方便农民工在居住地和工作地之间往返。此外，由于工作岗位，还有约37.2%的农民工集中集体住在城乡结合部、棚户区等地，呈现出居住边缘化的趋势，与本地居民从地理区位进而到社会行为上都形成隔离。从居住区位特征图上可以看出，低端租住市场是他们居住的主要区域。

图2 新生代农民工居住区位图

通过以上剖析，可以看出住房形态和居住区位具有紧密关系。另外，通过访谈形式了解到，在公共租赁住房上，绝大多数新生代农民工对此项政策也有稍许了解。但受户籍制度的限制及在公共租赁房申请进入及退出机制上繁杂的程序和准则的影响，只有约5.2%的人申请到公共租赁房，由此可以看出，制定科学完善的住房保障机制亦是改善他们居住状况的重要措施。

1.2.2 居住质量分析

水库上游一级保护区绿化率55%，二级保护区绿化率50%，绿化率不高。在未绿化区域内植树种草，防止水土流失，涵养水源。并制定措施禁止毁林开荒，保护植被，改善生态环境。

在分析居住质量问题时，主要侧重从居住面积和居住人数上进行衡量。

(1)居住面积:调研显示，他们人均居住面积大小在10～30 m2之间的比重最高，总占比65.3%。其中10～20 m2的百分比为36.9%，20～30 m2的比例约为28.4%，居住在40 m2之上的比例仅为9.3%。由此可得，新生代农民工人均住房面积总体偏小。

(2)居住人数:在居住人数方面，选择3人以上合租的比例达到了60.7%。居住人数为2人的比例仅占23.5%。数据说明他们大多数与他人合租住房，呈现出普遍的群居形态。另外，通过调研观察，很多人的居住地都存在房东任意改建、扩建租住地以增加居住人数的现象。居住人数多，人均住房面积小，导致居住品质也较差。属于自己的私人空间基本没有，这对于正处于情感上升时期、恋爱婚嫁年龄的新生代农民工而言，无异于是对个人生活的残忍剥夺。

表1 新生代农民工居住质量分析表

1.2.3 住房负担分析

鉴于租房为新生代农民工的主要居住形态，本调研侧重以房租支出和收入等变量来分析他们的住房负担。

(1)房租支出:从住房支出状况可以看出(如图3所示)，新生代农民工的平均房租开支区间较宽，既有低于200元的，也有超过2 000元的，分别占2.3%和0.3%。多数人的房租支出分布在200～800元区间，从图中也可看出这两个区间的比例占到总数的59.5%，其中房租支出在200～500元区间的比例达到35.2%。这表明新生代农民工由于职业和收入的差别，造成其内部房租支出的多层次性，大部分新生代农民工在房租支出上的开支较低。同时也侧面表明以西安市为案例的新生代农民工的居住状况并不乐观，可以看出当地低端住房供应短缺对房租产生的助推效应。这也反映了城市房价的上涨使得我国需要住房保障的群体在逐步扩大，已经不仅仅限于城市的少数低收入家庭和特困家庭，关注在城务工人员的居住状况也需相关部门提上日程。

图3 新生代农民工住房支出分段图

图4 新生代农民工人均收入分段图

2 新生代农民工居住状况存在问题的成因分析

通过此次调研，不可否认的是，当前不管是在就业上还是生活环境上，在城市务工人员与上一代相比均发生了很大的变化。这也为继续改善其生存状态和可持续发展创造了条件。但在城乡二元社会体制难题没有完全破解，当前经济体制下劳动力市场上总量供给过剩、资本供给短缺的就业结构中，他们又面临一些相同的基本社会问题。

为深度分析新生代农民工居住状况问题，在此通过对新生代农民工的居住满意度进行调查。居住满意度是衡量居住现状的综合性评价指标，它反映了新生代农民工对居住条件、居住质量的心理体验和感知与其对居住的期望之间的差距。在此，在分析新生代农民工综合居住满意度各项指标时采用5级评价的方式即:很好为100分、好为75分、有待改进为50分、差为25分、很差为0分。

表2 农民工居住满意度分析表

由于新生代农民工的成长背景较之前的农民不一样，很多都是初中毕业之后就开始进城，表2中最高值61.37也反映出低龄化的务工年龄使他们更易融入城市生活。受日常在城市生活及家庭开支状况与收入水平的影响，最低值47.52的居住负担显现出新生代农民工在收支之间的不平衡，居住负担依然很大。受住房分布的影响，51.14的居住条件平均值反映出新生代农民工居住地配套公共设施的短缺。此外，50.45和48.03的数字也表明他们在居住场所的卫生和治安上也存在着集中问题。即新生代农民工的居住满意度整体上处于“有待改进”水平，居住负担对他们来说依然相对较大，他们的居住条件、卫生环境、治安环境等方面都有待进一步改善。综上，可对影响他们居住状况的主要问题做如下总结:

2.1 受户籍制度的制约

户籍制度作为国家的一项基本行政制度，一直以来在诸如就业、教育、住房及医疗等方面都与公民的切身利益息息相关。从党的十八大以来，加快户籍制度改革就一直是党中央部署的重点任务。随着我国经济的发展，户籍制度正在逐步放松，但是城乡二元户籍制度分割产生的影响是否被削弱尚未完全定论。通过对新生代农民工住房分布状态的调研分析，可看出在住房保障体系上由于受户籍制度不完善的影响，他们虽然进了城，但不是市民，不能享受政府提供的一些公共产品和服务。虽然务了工，但是也不能同工同酬，分享经济发展的成果。由于各地区经济适用房供给数量有限，有些地区在满足城市户籍低收入人群时还出现短缺，遑论人数在不断增长的新生代农民工。为此，几乎绝大部分的大中城市在规定申请经济适用房条件时，都突出强调了本地户口。再加上由于有些地方政府在建设经济适用房上的动力不足，使其数量更少，导致外地户籍的新生代农民工申请起来更加困难。随着社会上改革呼声的高涨，各地区推进相关改革的进度也在加快，但是跟随在户籍制度上的公共服务和社会福利绝大程度上还未完善。例如，《西安市经济适用住房管理办法》规定具有本市城镇户口才有资格购买经济适用房。虽然落户政策不断宽松，但是让在城务工人员实现户籍转换依然需考虑多重因素。在住房保障体系上户籍制度的制约依然是在城务工群体各项权益实现的一大关卡。

2.2 不规范的低端租住市场

低端租住市场的不规范降低了新生代农民工的居住质量。城中村或者城乡结合部是他们租房的主要区域。就业地的暂住场所大多是厂区中的集体宿舍，而在建筑、工矿业就业的人的住处大多数是临时简单工棚，其集中居住区形成了城镇社区的“边缘居住格局”。从居住质量和居住满意度调研结果发现，居住面积偏小、居住人数多是他们居住状况的普遍现实。其一源于他们收入的影响。其二，一部分则由于受城中村村民为了尽可能多地增加出租屋面积，尽量新建、扩建或改建建筑物的影响，导致新生代农民工居住地建筑物更加密集、建筑密度和容积率不断增加，伴随人口的增加却缺乏有效的管理。一些新生代农民工居住的城中村用地功能混乱、违章建筑数量众多，人际关系淡漠;有些甚至连使用安全的要求都不能满足，促进个人提高的说法更无从提起。还有些租住的地方除了床和必要的日常品外，很难找到其他像样的东西。此外，生活空间多人共用、简陋是多数用工单位集体住处存在的现象。这些不仅严重制约着其生活质量，也无疑助长了在城务工人员的高流动性。

2.3 亟须提升的收入水平

收入水平制约新生代农民工的居住状况。通过对新生代农民工人均收入水平的调研分析，和整个城市社会财富增长速度相比较而言，他们中多数人的收益还处于一个相对拮据的状态。扣除衣食行等刚性开支后，新生代农民工可用于改善居住的开支余额已经不多。再加上我国目前在新生代农民工住房补贴的覆盖面和额度等相关工作上尚有空缺，对新生代农民工来说，依靠缩食、积攒工资改善住房环境恐怕要等上一些时日，由此便导致他们中的大部分人在居住上的消费层次和水平都偏低，居住负担也呈现较大的态势。他们出于生活开支成本的考虑，在居住区域选择上，更偏向于租金低廉，居住品质不能完全保障的地方。这也就势必出现其住房状况较差的局面，总体上缺乏对城市住房的可支付能力。工资收入与务工地房价成反比的态势得不到有效改变，致使自购房的比例很低，在以经济为主因的作用下，致使他们不断地被社会边缘化，一直被束缚在无法稳定的难题中。因此，以增加农民工的收益对居住状况改善的推动作用仍需加强。

3 改善新生代农民工居住状况的建议

作为外出务工人群主体的新生代农民工，他们的居住状况不仅关乎解决三农疑难，而且涉及中国城镇化的进一步提升，关乎经济社会的可持续发展，也是实现中国梦宏伟蓝图在新时代下惠及全体人民的题中之义。在此，结合上述调研分析，本文提出以下改善建议:

3.1 加快探索城乡统筹户籍管理机制改革的步伐

基于目前该群体受不完善的住房保障体系影响的现实，故要加快探索城乡统筹户籍管理机制改革的步伐，将覆盖新生代农民工的住房保障体系纳入公共住房保障体系建设中，促进城乡资源共享。在户籍限制上，可逐步分离附着在户籍上的各种额外权力，还人口备案的原面貌。在户籍与福利的关系上可先做增量调整，降低由户籍导致的新生代农民工居住改善的壁垒，加大覆盖新生代农民工住房保障体系的力度。及时调整用地结构，为保障房的建设供给更大的空间。在减少或不增加城市户籍福利的同时，重点是增加农村户籍人口的公共福利，按照城乡一体化的目标统筹公共住房保障建设。要多渠道多层次建立新生代农民工住房供应体系，放宽廉租房及经济适用房申请的户籍限制。对于在城市有较为安定职业，并且已长期在城的居住困难的务工人员，也应不受户籍拘束，优先归入经济适用房廉租房的供应范围中，使其也享有基本的居住保障。

3.2 注重培育和规范新生代农民工所在低端租住市场

低端租住市场是在城务工群体租住的主要区域，改善他们的居住状况，规范低端租住市场是重点也是难点。在2018年的政府工作报告中提到要有序推进对城中村的改造，因此对城中村的改造要遵循规划控制，均衡调整好各方利益关系。其一，要坚持问题导向，围绕和谐、生态等目标，综合运用多种措施，系统推进对在城务工人员所在低端租住市场的治理。可将现有的低端租住市场纳入城市统一管理中，坚持全面规划、统筹兼顾、远近结合的原则。在改造中，不仅仅要侧重解决一些物质空间的表面问题，如卫生、治安和道路形象等，还要考虑提高建筑质量等以真正实现村庄的城市化。在拆迁过程中，要考虑到因拆迁造成的被迫流动人员的居住状态。既体现对规范低端租住市场的强制性，又要留下必要的人文关怀;既要减少对在城务工人员日常生活的干扰，确保他们生活的稳定性，也要切实落实对低端租住市场的规划。其二，由相关用工单位和市场提供的住房，政府要尽可能地在基本设施、安全卫生等方面出台相关标准要求，加强服务和监管。使配套基础设施和公共设施建设尽可能完善，降低居住拥挤程度［9］，推进新生代农民工所居住状况的改善。同时，还可发动居民和社会组织力量，全面参与低端租住市场的改造，促进新生代农民工真正融入城市发展中。

3.3 继续把促进新生代农民工收入增加放在显著位置

面对此群体中大多数人的收入还不算高的现状，促进他们收入的提升是改善其住房条件的核心，也是前提。首先，组织农民工积极加入工会组织，维护好他们的劳动就业、社会保障等各项权益。协调解决涉及农民工权益的工资报酬、社会保障、工伤保险、培训教育、安全卫生等问题，想方设法帮助农民工办实事做好事。其次，以制度化的形式明确最低薪金指标的变动时期;定期测算在城务工人员维持最低生活标准、自身发展及家庭负担的指数，测算外来务工收入和当地收入之间的增长差异，建立一套更加有效的保证务工人员利益的机制。在以计件工资为主要计薪方式的企业，出台相关标准把以月薪计算的最低工资标准与以时薪计算的最低工资标准结合起来，以防止企业通过加大计件工作量和加班时间实际上降低最低工资标准。再次，要进一步做好就业能力指导，以增强他们的就业能力为依托，促进收入的增加，强化他们改善自身居住状况的能力。政府可以对他们的技能培训管理进行专项拨款［10］，强化整个培训的组织和设计，加强培训保障力度，帮助他们解决遇到的就业能力欠缺困难。做好统筹安排，要合理安排培训时间和环境，在培训中不仅要注意完善“软件”环境，还要建立和他们之间的信息交流，从而使培训真正为未来的促就业增收入打下基础。在内容上，根据社会变化及实际状况有针对性地对他们进行就业指导和学历提升，使他们在理论知识和实践操作方面都得到提高。

3.4 强化综合作用促进新生代农民工居住状况的改善

改善新生代农民工的居住现状离不开政府及社会各机构各方面的相互配合。其一，为使住房保障制度更好地发挥作用，政府要积极制定相关政策予以支持。除了积极建公共租赁房以外，还可通过利率和信贷等政策来影响新生代农民工居住状况。如通过降低贷款利率等政策，鼓励有经济条件的在城务工人员购房。其二，在低端租住市场上，可尝试确定一个市场均衡状态的公平租金，然后根据他们的收入状况，为低收入者发放房租补贴。以此保证在城务工人员生活水准不会因支付房租而下降;同时，房租补贴也可保证对低端租住市场的维护和管理。最后，需要澄清的是，在改善新生代农民工居住状况的问题上，政府和社会要正确摆正自身属于责任者而非经营者的位置。改变此问题，促进新生代农民工收入的增加不管是在当前还是以后都是不可松懈的重点。社会各机构尤其是福利机构要积极配合为在城务工人员提供就业培训，增强他们工作收入的稳定性。千方百计促进新生代农民工收入水平的提高，使他们的收入与经济发展和社会发展同步提高，将从根源上促进他们市民化意愿的实现和居住状况的改善。

4 结语

立足“一带一路”倡议的大背景和《全国城镇体系规划纲要(2010—2020年)》的规划要求，西安迎来了建设国家中心城市的重大战略契机。［11］能为未来西安经济又好又快发展，为西安企业转型奠定坚实的人力资源基础，抓住城乡统筹最佳结合点的是新生代农民工，妥善处理他们的居住问题是西安市建设中的一核心问题。对全国来讲，是否能够解决这部分民众的居住问题，关系到民生建设乃至国家和社会的安定和统筹城乡发展目标的顺利实施。通过各种措施逐步实现改善在城务工人员的居住质量。这既是使广大人民群众幸福感、获得感不断增强，真正共享改革成果的重要一笔，也是为我国社会经济实现整体飞跃、保证政治稳定，实现中华民族伟大复兴的中国梦道路上的重要一步。