东北振兴、产业集聚和政策实施次序

胡 月 晓

(中国金融研究院， 上海 200002)

一、东北“二次振兴”的由来和展望

(一)东北“二次振兴”的提出

2003年，国务院成立东北振兴办公室和专门领导小组，开始实施东北振兴战略。彼时东北经济增速虽仍和全国不相上下，但发展后劲不足迹象已然呈现，产业竞争力散失和企业效益的普遍滑落，令东北“塌陷”论调一度成了全国许多媒体的焦点，吸引了全国人民的眼球。由图1“中国、东北经济增长变化”可知，东北振兴战略实施以来，东北经济一路追随全国经济发展步伐，增长速度虽不能引领全国但至少不掉队。2008年金融危机后，东北经济表现一度领先全国，但这种优势在2014年戛然而止，“投资不过山海关”“东北成中国铁锈地带”等看空东北经济的论调再起。2015年年初，新华社针对东北经济增速在2014年大幅回落的现象，发布了专门的调查报告，“新东北现象”成为市场焦点，社会各界由此再度掀起热议东北振兴的热潮，东北“二次振兴”话题由此而起[1][2][3]。

数据来源：国家统计局。

图1中国、东北经济增长变化

东北经济发展如何再出发，不仅事关东北地区经济的“二次振兴”，而且也对中国经济新时代下实现阶段跨越有重要意义。东北经济作为中国经济转型升级的样本，自然事关全局发展。各界对东北经济“二次振兴”高度关注，不时献言献策，2017年还一度在全社会引发了一轮大讨论[4]。政府对东北“二次振兴”的重视程度也不亚于“一次振兴”，不仅出台了一系列新的振兴政策，而且花大力气“输血”。2016年4月，国务院印发了《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》。同年8月，中华人民共和国发展和改革委员会推出《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案(2016—2018年)》，计划分3年左右时间，在交通、能源、水利、工业、农业、城乡建设等多个领域，依托137项重点工作和127个重大项目，围绕四大核心任务(完善体制机制、推进结构调整、鼓励创新创业、保障和改善民生)，实施高达1.6万亿元左右的投资方案，市场将其解读为中国版“除锈计划”。

(二)东北“一次振兴”的评价

东北振兴战略是经济、社会的全面振兴战略，对东北振兴战略效果的评价，涵盖经济发展、科教文化、资源环境、社会生活等各个方面[5][6]。2003年东北振兴战略(即“一次振兴”)提出以来，东北经济和社会发展取得了不小的进步，诸多评价研究表明，东北“一次振兴”战略成就不俗。综合各项研究成果和评价指标看，自2003年东北首次提出振兴战略以来，截至2015年东北“二次振兴”再出发，东北“一次振兴”可谓成效显著、问题不少。

东北“一次振兴”的成就，首先，显著增强了东北地区的经济总量。2003—2014年间，东北经济增速呈现了持续超越全国水平的状态。从经济规模比较的角度，在东北振兴这13年中，东北地区的经济比重在全国是上升的，东北振兴政策的经济刺激效果明显。其次，从社会文化、人民生活和环境保护方面看，东北地区的经济社会综合发展指数也超越了全国平均水平。客观地说，东北振兴战略实施以来，东北地区的经济和社会都取得了很大进步，虽然和“长三角”“珠三角”等中国经济的增长极地区和沿海发达地区有差距，但并不拖全国发展的后腿。

东北“一次振兴”的不足，在于全要素生产率(TFP: total factor productive)提高缓慢。东北地区因振兴战略长期享受到国家的各项倾斜政策，这在客观上滞迟了当地的机制和体制改革，使得东北地区的营商环境和其他地区相比，显得日益落后。营商环境相对不佳，是导致“投资不出山海关”的重要原因，是东北地区全要素生产率长期得不到提高的根本原因所在。按照世界银行最新的评价标准，营商环境评价指标体系包括以下10项内容：开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产[7]。

东北“一次振兴”也带来一些负面效果，如经济和社会发展的长期失衡，主要体现在经济结构和资源环境方面。东北振兴战略实施以来的最大问题，是产业结构钢化，即资源型产业和重化工产业在地区经济结构中日益固化。高能耗资源型产业和重化产业比重过高的经济结构，实际上也是东北经济基于比较优势和资源禀赋发展的结果。另外，重工业比重高带来的另一个不利结果，是资源环境方面的压力。

(三)东北“二次振兴”的展望

由于历史的原因，东北经济结构中重工业的占比较高。中华人民共和国成立初期和计划经济时期，由于靠近苏联和资源优势，同时受马克思重工业优先发展的经济指导思想影响，东北的重工业得到了优先发展，形成了后来东北重化工业在全国举足轻重的地位。重资产行业的经济周期属性是波动性大，即其经济周期表征特别明显。轻资产行业在经济衰退期只是经营受到影响，资产影响相对不大。而重资产行业不仅经营受到冲击，资产本身也受到打击，经济周期变化对投资的影响是最明显的，重工业又是长周期行业，影响经济周期属性尤其大。东北地区重工业比重偏高的经济结构，决定了东北经济的周期性波动幅度要比全国平均水平高。2012年以来，中国经济开始步入增速换挡期，2014年确定进入新常态，“底部徘徊、有限复苏”成为中国经济运行的阶段性特征。中国经济的长期底部运行状态，使得东北经济增长回落尤其突出，“新东北”现象是东北经济结构在经济新常态下的特殊表现。2008年至2013年间东北经济增长要好于全国，2014年后快速回落至低于全国平均水平，这种现象实际上是经济结构所决定的，同时也是东北明显突出的经济周期J形曲线效应在宏观上的表现。

可见，东北“二次振兴”在宏观经济上的目标，是要降低周期波动性，增加经济运行的平稳性，这自然对改变经济结构和产业构成提出了更高要求。即不论是追赶型产业、战略性产业，还是领先型产业、优势型产业，也不管产业是否高大上，东北经济结构调整后的结果，就是要能够减少经济运行的周期波动性，这就要求东北地区的经济结构更合理、更均衡，抗冲击能力更强。具体而言就是。

1.产业结构更全面，轻、重工业的比重结构更合理。由于重资产行业的周期性波动幅度更大，东北经济的结构调整就显得尤其迫切。东北地区在保持原来的装备工业领先优势的同时，显然需要花大力气提高东北经济中轻工业、服务业的规模，提升这些行业和新兴产业的比重。产业结构合理的一个重要标志就是要显著提高非周期性行业的比重，而周期性属性不强的行业大都为消费型行业，如医药医疗、电子消费品、文化旅游、信息消费等。

2.市场建设取得全面进步，海内外市场分布合理。东北“一次振兴”虽取得了不俗成就，但外向经济发展却不进反退，东北外贸在全国版图中的衰落，固然有接邻地区为全球冷战焦点态势持续不能改变的原因，更为深层次的原因还是企业经营导向偏差，忽略了海外市场建设，振兴政策上对发展外向经济重视度不够。“二次振兴”需要大力发展外向型经济，建立东北经济的全球市场体系，更为全面地融入国际经济。

二、产业集聚和东北“二次振兴”

(一)产业集聚和经济转型

产业集聚是现代经济体系下，结构调整和转型的手段和微观表现，也是经济向高级阶段发展的内在趋势。产业集聚是当前中国经济实现转型升级的需要，是中国经济实现结构转型和产业升级的必然途径，也是中国经济新时代再发展并取得进步的重要表现特征。

建设创新型经济是中国经济转型的共同目标，从产业形态和企业分布的角度，创新型经济都有产业集聚和企业集群分布的特征，药都、硅谷及众多科技园区等，这些创新企业都以群聚的形态存在，中外概莫能外。经济学对相关企业群聚的产业组织形态早已有成熟的研究，并形成了较为完善的产业集聚(产业集群)理论。

产业集聚理论认为，企业通过群聚在一起，可以通过规模经济、集聚经济、范围经济等效应，取得区位竞争优势。这种区位竞争优势通过企业经营对生产要素产生吸引，使生产能力得以扩张，同时引导区域内分工深化，并进一步引领产业链横向和纵向两方面的全方位扩张，从而最终促进创新发展[8][9]。创新发展又会进一步促进区域内经济的分工，再进一步产生经济和产业的集聚效应，引起新一轮的创新发展，产业集聚和创新经济间的循环促进关系，如图2所示。

图2 产业集聚和创新经济的循环促进

中国经济转型的一个现实任务是摆脱对地产经济的依赖。产业集聚还是化解当前楼市泡沫，以及城镇化快速进展后培育经济发展后劲的重要抓手。楼市泡沫是否会对经济形成冲击，取决于工业化和城镇化发展的均衡程度。城镇化快速进程阶段，房地产行业往往非常繁荣，楼市价格也呈现上涨之势。如果进入城市的人口有就业，那么城镇化进程放缓后，即使楼市价格有变动，其对宏观经济的冲击也是有限的。对城市人口就业的保障，在宏观上就是保障工业化/产业化的进程能跟上城镇化，城市有足够的产业吸纳新增人口。产业集聚带来的实业发展和就业效应，是平稳化解高房价的唯一“法宝”。

(二)产业集聚是东北实现“二次振兴”的唯一途径

纵观改革开放以来，中国经济先后形成了“珠三角”和“长三角”两个经济增长极。这2个区域之所以能成为引领中国经济增长极，原因就在于两地的产业集聚都发展得很好，而同期众多的优先开发区域、特区等，都因为各种原因，没能发展形成产业集群效果，因而最终都没能发展成中国经济的增长极。进入新世纪后，全国各地结合自身禀赋优势，出台了不少产业规划，并不遗余力地招商引资，热衷于“大工程、大项目”，但最终成效如何，实际上都要看能否形成产业集聚并有效发展。

从中国现有的产业集聚发展现状看，沿海地区、发达地区的制造业集聚比较好，而落后地区(中西部、东北)的产业集聚往往体现在资源型行业方面。资源型行业的产业扩展、分工细化，都明显不如其他制造业，且带有明显的地域特征，产业集聚的行业不同，正是造成中国经济地区差距的重要原因[10]。由于产业集聚对区域经济发展实力提升的作用，是通过规模经济、范围经济、集聚经济等效应实现的(具体而言就是学习曲线缩短、共享基础设施、信息交流便利、企业间协同效应增强、相同文化价值观形成等)，因此技术密集型行业和资本密集型行业的集聚效应，要显著高于劳动密集型行业。这就决定了东北“二次振兴”中，不能仅仅基于比较优势承接其他地方的劳动密集型行业，即东北在选择集聚行业时，应该倾向于选择资本密集型和技术密集型行业[11][12]。

东北“一次振兴”期间，虽然产业集聚也取得了较大发展，在装备制造、石油化工、医药等行业形成了多个产业集群，但整体上产业集聚发展并不突出，行业分布上集聚效应低。东北产业集聚发展落后主要表现为：缺少核心优势企业，市场集中度低，集群企业数量少、配套中小企业少，集群之间互动少，产业集群的整体竞争力不足、未形成品牌优势等。在江浙一带，一县一产业、一镇一行业，是普遍现象。在区域内形成不同的产业集群，不仅改善了区域内企业的竞争能力，而且也增强了区域的经济发展实力，促进了就业市场扩容。东北地区长期存在的人口外流，其原因不能仅从气候上解释，根源还是产业集聚不足、形不成就业机会。

只有产业集聚才能形成经济的内生增长动力。“输血式”的外来投资、优惠政策、产业转移，甚至大工程、大项目，如果无助于形成产业集聚，经济发展的后劲就很难持续，也无益于形成就业市场的永久性扩大，而资金、资源、人口等要素的外流也就不会停止。投资如果只是基于开发当地自然资源的目的，即使政府能有效引导产业链的深化发展，如果不能形成产业集聚，那么东北经济的可持续发展仍会受到影响，对就业的永久增长效应也很难彰显出来。因此，东北“二次振兴”，需要在更多行业、更多产业上，形成产业集聚。

(三)推进东北产业集聚

现有东北地区产业集聚发展落后的主要原因是行业分布不均衡、关联效应强的产业少，由于产业集群间联系少，导致产业集聚的阴影效应较强(类似城市的虹吸效应强于延伸效应，并有效吸引相对落后的城乡接合部)。因此，东北“二次振兴”在推动产业集聚上，需要从以下几个方面着眼。

1.产业集聚推进要与产业链提升、结构调整相结合。东北地区经济在整体上落后于全国的同时，内部发展也不均衡，其中的重要原因在于内部产业结构不合理，资源型行业的产业集群发展及产业深度有限，就业带动效应不强。首先，东北“二次振兴”要让原先具有竞争力的行业强者更强，比如要让装备制造行业大幅度向价值链上方爬升，在前端研发、设计和下游营销组织领域取得长足进步。其次，在产业选择上，产业集聚方向要向新兴产业和战略产业倾斜，具体而言就是要在信息通信领域(TMT)、环境能源领域、生命科学领域(医药、医械、医疗)、新物质生产领域(机器人、空天开发、深海开发、纳米技术、洁净生化技术、微电子等)选择，取得行业的集群性发展。再次，东北选择突破产业，首选应选择能产生较强集聚效应的产业，而满足这个首选标准的行业，通常是赶超型产业、技术密集型产业，如制药、TMT等。

2.推进产业集聚要改善营商环境。由于体制和机制改革的落后，东北的营商环境是最为人所诟病的。东北营商环境差，实际上是中国经济转型时期所产生的各种矛盾的集中体现。中华人民共和国成立初期东北工业基础在全国领先，因而率先得到建设，上了不少大项目、大企业；由于基础扎实加之改革开放后对民营经济发展不够重视，几十年的习惯最终形成了大政府、小市场的社会营商环境。随着改革开放的深入发展，东北计划经济沉积下来的习惯，已越来越不适应新形势下市场经济的发展需求。当市场经济成为中国经济主流时，东北营商环境差就成为市场的一致口碑。因此，除了加快适应市场经济的体制、机制改革外，营商环境的改善还需要加快市场软环境建设(法规体系、金融发展、会计审计等)和公共基础设施的建设，即建设市场的软、硬件。基础设施落后，对产业集群的融合发展有很大影响，比如由于长春和通化间至今没有高速，两地虽都为“药都”(制药基地)，但各自单独发展，未能产生大的集聚效应，与浙江台州一地就聚集有8家上市化学制药公司的企业集群发展现象，完全不可比拟。

3.吸引外资并将其纳入产业集聚推进的进程中。在中国当前货币过分充裕的情况下，吸引外资的意义已不再是改革开放之初的资金流入，而是外资带来的新产业机会。在经济一体化和金融全球化的背景下，外资的投资决策服从于其全球布局的经营目的。外资进入东北，其投资决策必然在其全球产业链分工的统一安排中做出。在现代国际经济体系下，单个企业单打独斗很难挤入国际分工体系中产业价值链的上游，本土有强大的配套能力通常是必要条件，因而产业升级通常体现为产业集群发展，宏观上表现为产业集聚。在这个过程中，吸引外资可使本土企业尽快融入全球分工体系。吸引外资意味着推动东北企业进入国际产业链分工体系，而在开放环境下，东北经济只有在国际分工体系中，才能实现结构调整和产业升级。将吸引外资纳入产业集聚，可以使区域分工更具国际视角，更加精细化，从而也能促进创新发展。

4.面向全球市场推进产业集聚。经济转型和产业升级是基于国际视角的，因此产业集聚也要面向海内、海外两个市场。产业集聚在区域内培育起了强大的生产能力，而这个经济实力的表现，就是要有全面开拓海内外市场的能力，在国内、国际市场中都拥有一席之地。产业集聚在实际运作中就是推进企业集群发展，在对核心企业培育、选择过程中，要注意筛选具有全球视野的企业，企业集群中如果没有企业能走出去，那么该地区的经济竞争力就是弱的，面对国际竞争时，当地经济就难免面临冲击，就会需要政府保护，而政府不“放手”，自然就不会有全面深入的体制和机制改革。一个需要保护的产业，无论产业链条多么完整、规模有多大，其体质都是“虚胖”的。只有面向全球市场，才能通过市场规模扩展，促进产业体系内分工的发展，从而使产业得以容纳更多的企业，创造更大的就业市场。

5.以核心企业为抓手推进产业集聚[注]上海市经信委《上海市航空制造产业链建设三年行动计划(2018-2020)》：实施“主制造商—供应商”联动发展模式，以大型客机项目和民用航空发动机项目为中心，加快建设集设计、研发、制造、认证、维修、运营、服务在内的航空制造完整产业链体系，逐步形成主制造商引领、优势供应商集聚、核心配套企业支撑、专业化平台服务的航空制造产业体系。进行成功的企业集群培育，只能在合适条件下由市场自发形成一条途径。首先，政府在产业集聚中的作用，除了改善营商环境外，还有就是做好对产业核心企业、龙头企业的建设，政府的招商引资工作对产业集聚起着重要作用。其次，核心企业在产业集聚中起着“领头羊”作用，对产业发展起着“风向标”作用。从成功的案例看，通过核心企业形成产业集聚，是最为常见的现象，比如阿里之于杭州的电商、动漫等产业集群，腾讯、华为之于深圳的电子消费和互联网服务产业集群。再次，有了核心企业，通常以中小企业形式存在的配套企业、应用企业，环境适合就会应运而生。而能够衍生出配套和应用企业，也是核心企业能够顺利成长的必要条件。最后，帮助核心企业尽快发展壮大，是政府推动产业集聚加速形成的可靠和有效着力点。

三、东北振兴再出发的核心和实施次序

(一)产业集聚是东北再振兴政策的核心

东北振兴战略实施以来，十几年间社会各界为东北发展开出了不少“药方”：从区域经济发展规划、地区产业调整规划，到各类金融、财税扶持政策、行政支持和民生保障政策，进一步还有经济管理体制变革等各类开放、搞活的特殊政策等，涉及经济和社会发展、政府管理等方方面面。东北振兴战略的最高领导机构——国务院常设领导小组和专设的“东北振兴办”，还协调各种资源、调动各种关系，对接全国甚至海外各种经济发展资源，为东北经济发展在微观(企业层面)、中观(产业/行业层面)和宏观(体制层面)全方位动员、多领域布局，更不用说直接的资源投入了。

从业已出台的各类振兴东北经济的政策实践看，“对症”多、“见效”少。既对症为何还见效少？东北经济的问题主要表现为资源外流导致的“产业空心化”，历史地看，东北经济“产业空心化”产生，实际上是中国经济梯度发展规律作用下的产物。梯度发展意味着非均衡发展，非均衡发展常伴随着领先地区从后进地区吸收资源的现象，从而导致后发地区经济的困难甚至萎缩。地理、气候、市场、人口、资源、历史、文化等多种因素的综合影响，注定了东北经济发展的“背运”——在全国经济赛跑中并不处“领头羊”位置。

图3 东北二次振兴的发展环境差异

始于2015年的东北“二次振兴”与上一次不同的是，国家已出台基于全局的国土区域开发计划；经过数十年建设，全国一体化市场基本形成；就经济发展本身而言，地区间的产业结构差距在扩大，产业集聚度不断提高。由图3可知，2003年招商引资还可以比拼资源和政策优惠力度，2015年后这种经济发展模式已很难发挥作用：由于市场一体化已然完成(电商根本没有门店地段的选择问题)，金融支持并不局限于地方，企业竞争力越来越多地取决于所在供应链，营商环境差距拉大等，当前只有产业集聚，才能在地方形成生产力。在这种环境下，东北“二次振兴”已不能延续“一次振兴”的思路，政策思路迫切需要调整。

根据波特的国家竞争优势理论，一个国家、地区的优势产业不是单独存在，而是以产业集群的形式出现；同样，一个企业的竞争优势也不是单独存在的，而是以企业集群的形式存在。企业之间的竞争，不仅是单个企业间的拼斗，更多的是整条产业链的竞争。比如，越来越多的超市、大型零售商，通过自有品牌的形式向上游行业延伸，这种经营变化趋势背后体现的实质，是对整条产业链价值的控制。因此，能否形成产业集聚，将决定未来东北经济能否脱颖而出。东北振兴战略实施14年多，政策体系已相当完善，经济、社会、文化、环境等各方面也取得了长足进步，但“产业空心化”趋势延续、人口外流不止等问题依然存在，问题的核心就在于产业集聚发展落后，东北虽有优势企业，但不能由此而形成优势产业。所以，东北“二次振兴”政策的核心和重点，就是要加快产业集聚的推进。

(二)实现产业集聚的东北振兴政策体系

产业集聚是形成地区优势产业和增强经济实力的手段。在经济转型时期再现“新东北”现象，一个原因就是东北地区产业集聚发展不足，导致当地经济发展能力偏弱；中国经济新常态下“底部徘徊”的长期延续，使得东北经济实力不足的矛盾日益体现。东北经济再出发需要“二次振兴”，东北再振兴需要紧紧围绕产业集聚推进。产业集聚的推进模式，因时因地不同，依推动力不同，一般有以下两种模式。

1.市场带动型。典型有义乌小商品市场带动的当地小商品产业集聚，广东、浙江等地以专业市场带动的产业集聚等。义乌小商品的产业集聚因电商发展还进一步发展成了“淘宝村”等新业态。

2.核心企业带动型。杭州的电商和动漫产业集群、深圳的电子消费产业集群和互联网应用产业集群，都与当地存在行业领军企业直接相关，在核心企业带动下形成产业集群，通常还会在当地形成有影响力的专业市场，在市场和核心企业的相互带动下，最终形成产业集聚。

从东北的实际情况下，由于缺少有影响力的贸易港口，历史上也没有形成有影响力的商品集散市场，走市场带动型的产业集聚发展模式，需先培育市场，故而不适合东北。从企业角度，东北在装备工业、航空产业、化工和医药行业，还是存在着许多在全国甚至全球领先的优势企业的，因此，走核心企业带动型的产业集聚发展模式，应该是东北振兴的道路选择。

以核心企业带动产业集聚形成，政策的核心并不在核心企业，而在于对配套企业和应用企业的鼓励发展。当前经济环境下，企业之间竞争的实质是产业链的竞争。核心企业如缺少上下游和横向协作企业，其核心优势早晚也会散失。从发展经济学和区域经济发展的角度，东北地区只有发展出了自己的优势产业后，东北经济才能稳定下来。而在产业链竞争情况下，优势产业只有通过产业集聚才能形成。东北要在核心企业周围形成大量中小企业，需要加大力气发展民营经济，这又对营商环境改善和体制、机制改革提出了要求。东北新时代下推进产业集聚的政策体系，如图4所示，推进产业集聚，实际上也是帮助核心企业扩

展其竞争优势，因此政策核心应在于促进民间经济发展。

(三)东北振兴的政策实施次序

东北“一次振兴”期间，促进东北经济、社会全面发展的政策体系，实际上已比较齐全。就经济发展而言，无论“输血”“造血”，都已齐备。从政策作用力角度分析，政策密集出台、同步推进在实践中放大了互相消耗、行为短视等负面效应，纠正这种效应需要分步实施的政策次序。

当前东北再振兴政策的核心是推进产业集聚，推进产业集聚政策的核心是促进民间经济发展，而民间经济发展的实质是市场经济的进一步推进。可见，对东北来说，放松管制、张开双臂，欢迎民间创业发展，打造一个广大中小企业欣欣向荣局面，比完善基础设施投资、大干快上大项目更为重要。从短期经济发展的角度来看，东北(包括国内很多地方)需要投资和楼市繁荣，以使经济增速不失速。而搞基建又加剧了政府债务紧张，更进一步增加政府对地产经济的依赖。对房地产的过度依赖，进一步损害了实业发展，使得民间经济发展环境进一步恶化，最终结果是使产业集聚受阻，政策不能形成自我促进的闭环，这种演化逻辑如图5所示。

以上演化逻辑其实在全国其他地方，也不同程度存在，但东北地区由于产业集聚发展落后，以及重资产行业占比较高的经济结构，在经济增速持续低迷情况下，经济发展就愈发显得困难。

东北“二次振兴”的目标显然要比上次更清晰和具体。但是要顺利推进产业集聚，就必须打破图5所展示的演化链条，而要改变上述局面，就必须对现有政策做出调整。

从单一政策角度看，现行东北振兴政策和政府行为都是合理的，但是政策同步实施“共振”的结果，却是产业集聚的受阻。因此，东北未来要改变的不是政策本身，而是政策实施的次序。

无论从宏观经济平衡，还是政府运行角度，财政体系都处于核心位置。政府当前一系列增加经济长期失衡压力的行为，背后都有着财政根源。在新时代的政府目标体系下，地方政府的财政均衡若有保证，各地对地产经济的依赖就容易得到纠正。所以未来东北振兴政策实施的第一步，就是要减缓东北地区的财政压力，实现东北财政的均衡发展。就目前现状而言，这不容易做到，中央需要加大扶持力度，使东北财政尽快取得均衡。或者加强供给侧改革，变建设型政府为服务型政府，通过强化对政府的约束和改变其政府行为，达到财政平衡的目的。

政策实施的第二步，是要严格控制地产泡沫，促进民间投资发展。在财政压力减轻的情况下，地方对楼市调控更能和中央保持一致。资本是最聪明的，只要政府能够创造良好的营商环境，民营企业自然会攀附到有竞争力的产业链条上，企业之间通过对价值链主导权的竞争，会促进科技、经营等全方位的创新进展，并最终在宏观上形成产业集聚。

第三步，实施当前过早推出的“除锈”计划，即大规模的技术改造和交通基础设施投资计划。此时产业集群应已有相当发展，此时政策的目标，是通过政府主导的投资活动，促进产业集群的扩大和集群之间的互动。

第四步，需求释放政策的实施。在产业集聚形成优势产业成为普遍现象后，东北经济活力实际上已经达到。宏观经济上表现是在东北地区形成多个区域增长极(企业集群)，由于全国经济结构调整和产业转型升级可能已经获得相当进展，东北地区有可能接过“珠三角”“长三角”的接力棒，成为全国经济的新增长极。此时，东北应该实施需求释放政策，可以逐步放开楼市投资、以房地产发展促进社会需求的释放，并进行配套的社会领域相关变革，如开展与人口流入相适应的配套改革等。